机关事业单位编外用工规范管理的实践与探索——以浙江省温州市洞头区为例

●王 丹

编外用工是指机关事业单位因工作需要，在核定的行政事业编制外使用的人员。随着机关事业单位工作职能的增加和服务细化，编外用工队伍出现了规模不断膨胀、整体素质不高、使用任性随意等突出问题。浙江省温州市洞头区2013年出台《机关事业单位编外用工管理办法（试行）》，对规范全区机关事业单位编外用工的组织管理、招聘聘用和薪酬管理等方面的规范发挥了积极作用。但随着社会经济的发展，以及各条线上级部门对编外辅助人员在岗数量、薪酬等方面的要求越来越高，原有的管理办法已跟不上发展需要。2019年，洞头区又出台《温州市洞头区机关事业单位编外用工综合改革实施方案》，同时出台了招考、退出岗位、薪酬福利等4个配套政策，在编外用工招考方式、退出机制、薪酬福利等方面进行了改革创新与规范约束。

一、洞头区编外用工的现状及问题分析

截至2021年9月，洞头区核定机关事业单位编外用工控制数1127名，其中管理专技岗位控制数1027名，驾驶员岗位控制数90名。实有编外人员948人，其中驾驶员86人，从人员分布来看，区级部门729人，各镇（街道）115人，学校22人，医疗机构82人，从文化程度来看，硕士0人，本科231人，大专453人，高中及以下264人。从收入待遇来看，年人均4.56万元（应发工资数），5~10万元338人，5万元以下610人。

编外用工管理中存在的主要问题有如下几个方面：

（一）数量增长精简难

机关事业单位编外用工数量逐年增长，难以精简，主要是由于机构改革、旅游、医疗、治安、纪检等领域的工作任务越来越多、精细化要求越来越高，上级部门要求基层配备条线专职工作人员的数量不断增加。为完成工作任务及符合考核要求，在编内人员无法满足的情况下，只能通过增加编外人员来满足工作需要。2017年，洞头区开展了机关事业单位编外用工集中清理整顿工作，将编外用工指标控制在1100名以内，但是截至目前，编外用工控制数仍超过1100名。相比洞头区的经济发展水平、居住人口和在编人员数，编外人员数量仍是处于一个较高的水平。

（二）薪酬较低流动大

编外人员收入水平大大低于编制内人员，基本处于略高于“最低工资”水平线，“同工不同酬”现象严重，影响编外人员的积极性。另外，即使都是编外人员，收入也存在差异，在部门、乡镇间，不同岗位的编外人员年均收入最高的与最低的相差近2倍，导致了队伍不稳定，编外人员普遍工作持续时间短、辞职频繁、流动性很大。

（三）招聘单一水平低

机关事业单位编外用工采取劳务派遣方式，劳务派遣公司派遣的编外人员，尽管原则上面向社会公开招聘，但主要仅采取面试的方式进行，未结合应聘者的学历、职称、工作经验等因素和笔试，招聘方式比较单一，难以对编外人员进行有效筛选，影响招聘的质量和水平。

（四）缺乏考核退出机制

尽管编外用工管理暂行办法中约定了相应考核机制，但在实际执行过程中，由于劳务派遣公司工作力量有限、编外人员数量巨大、编外人员本身薪酬低等因素，使得考核奖惩不健全、考核缺乏绩效奖金支撑、考核退出难以实施，编外人员工作积极性难以有效调动，易产生混日子、混工资现象，严重影响工作氛围和工作效率。

二、编外用工综合改革规范实践

2019年温州市洞头区实施机关事业单位编外用工综合改革以来，成效较明显，达到“两降两提”目标，即招考成本降下来，用人廉政风险降下来，人员待遇提起来，人员素质提起来，同时进一步规范了编外用工招考、管理、待遇等方面工作。

（一）优化编外用工招考方式

制定实施《温州市洞头区机关事业单位编外用工招考操作细则（试行）》，增加要素测评环节,提高进口门槛,减少频繁补员的招考成本,并有效防范用人廉政风险。减少了招考频次，缩小了现场考试招考规模，2019年实施以来，仅招考一项，招考次数、人均招考费用全年下降50%、61%。通过招考方案的改进，较大幅度优化编外用工人员素质结构，2019年实施以来，大专以上岗位招聘录用的全日制本科（或中级职称）占比从38.9%提高到56.4%，提高了17.5个百分点。全日制本科占比从2019年10月的8%上升到目前的13.5%。

（二）构建编外用工退出机制

制定《温州市洞头区机关事业单位编外用工退出岗位实施细则》，突出留优汰劣，明确考核“差等”标准与处理方式，畅通出口，减少混日子人员。目前已以劝退、辞退、降薪等方式处理4人，发挥了留优汰劣的震慑和导向作用。

（三）规范编外用工薪酬福利体系

制定《关于规范全区机关事业单位编外用工福利待遇的通知》《进一步规范全区机关事业单位编外用工工资待遇实施方案》，加大编外用工考核激励，赋予用工单位一定的激励权限。构建了统一的编外用工薪酬福利体系，解决了改革前各用工单位薪酬结构多样、跨单位同类型岗位工资待遇不一的问题。

（四）明确部门管理职责

明晰部门管理职能，避免管理缺位与政出多门。区委编办负责规范编外用工岗位，严控编外用工指标，确保编外用工指标成为“硬约束”。区人力社保局负责编外用工招考办法制订、组织实施和指导监督，并会同区财政局牵头完善薪酬福利体系。区财政局负责编外用工经费保障。用工单位负责编外用工日常管理、安全生产管理，落实编外用工管理全面从严治党主体责任。劳务派遣机构负责劳务派遣管理，并指导用工单位健全完善管理制度。

三、进一步规范编外用工管理的探索

（一）进一步提升编外人员素质

虽然通过改变招考的方式，一定程度上提高了新入职人员的素质，但是这部分群体也存在流动性较大的问题。探索建立“政务助理”招聘机制，将其作为洞头籍大学生“家燕归巢”的重要渠道、中高层次人才“政府雇员”的重要补充，适时以相对优厚的待遇、荣誉性的岗位名称招聘“政务助理”，吸引洞头生源（户籍）的全日制本科及以上层次人才人员回乡就业，加快优化编外队伍学历与素质结构，使这部分群体成为未来政府部门的中坚力量。

（二）创新实施“减员增薪提质”

2017年以来，洞头区实施编外用工清理整顿工作，实有人员从1077名下降到2021年9月的948名，精简12%。以此作为一个导向，尝试推行编外用工“减员增薪”制度，精简的编外用工经费的50%可用于机关事业单位编外人员奖励，进一步推进队伍走向精简精干。这既符合现阶段政府部门过“紧日子”的要求，也能在一定程度上激励优秀的编外员工。

（三）进一步发挥编外用工队伍作用

编外用工队伍是一个相对较大的群体，其中不乏优秀人才。虽然洞头区实施年度考核评优、绩效考核等方式给予了一定激励，但总体而言，编外人员回报与付出比率较低、成长空间小，难以有效激励编外用工群体发挥作用。如何更好地激励这个面广量大的群体，还需积极创新，探索更为丰富的激励手段和方式。