陕西省社会组织参与农村基层治理研究

□文/杨忆林

（西安财经大学 陕西·西安）

［提要］基层社会组织是农村实现多元共治的重要参与主体之一，大力发展基层社会组织，保障基层社会组织参与农村基层治理是深化农村治理改革、构建社会主义新农村建设的重要方式。在农村基层组织参与社会治理的研究领域，我国许多学者进行了细致研究，但绝大多数研究结果都停留在全国性的理论视角，少有结合各省市现实进行具体论述。选择西部发展较好的地区——陕西省，分析其基层社会组织参与农村基层治理的现状及存在的问题，并在此基础上提出完善建议，对目前社会组织参与农村基层治理具有现实意义。

一、社会组织参与农村基层治理理论概述

（一）农村基层治理的概念。治理，最初的意思是在某个特定范围行使统治权威进行安排规划。治理理论最早兴起于20世纪80年代，由于当时民间社会组织等对于公共治理的影响越来越大，学术界开始重视社会组织、公共部门与社会治理之间的关系。治理理论的最初倡导者之一詹姆斯认为：“治理是穿行于社会规则之间的制度安排，治理的内涵中最重要的不是某一制度的安排，而是在两个或两个以上的规则存在重叠或者冲突的安排时，进行协调和调解时的原则、规则和决策程序。”农村基层治理是指，充分利用治理的学术理论等在农村、农场等领域和场地实施善治，具体即通过对公共权力的运作或安排，实现对农村统一安排，以实现公共利益最大化。

（二）农村基层治理的内容。农村基层治理的主体角色通常由乡镇政府担任，政府担负着社会管理、协调各方利益、维护社会公平、保障社会秩序以及促进社会发展的责任。在目前乡村治理实践中，乡镇政府主要担负着促进农村经济发展、维护农村社会秩序以及提供基本的社会公共服务等工作。笔者认为，按照《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》的要求，农村基层治理的主要内容包括以下几个方面：

1、促进农村经济发展。无论在何时，发展经济永远是治理的中心。随着时代的进步，农村的经济发展已经逐步从原始的发展农业转变成农业供给侧结构性改革，在农业产业中融入知识、技术以及资本等，创造更具活力的农村经济，促进农业现代化建设，培育农村发展新动力，以帮助农民增收。

2、促进农村基层党组织建设。中国共产党是社会主义现代化建设的领导核心，农村基层治理离不开党的领导，而农村基层党组织建设是保障党的领导、完善国家治理体系的基础。促进基层党组织建设，首先要在农村地区设置完整的党组织机构，选任值得信任、工作负责的基层党组织领导人；其次需要在农村发展党员，强化农村基层党建工作，强大农村党员队伍；最后需要认真落实党员的工作，发挥党员的带头作用，促进农村改革发展。

3、完善农村公共服务建设。政府满足社会需求提供公共产品的总称为公共服务。乡镇政府公共服务内容有：一是改进基本公共教育服务，巩固提高义务教育质量水平；二是加强劳动就业服务，推动农村实用人才队伍建设；三是做好社会事业保险服务，推进基本养老保险、医疗保险、工伤、失业和生育保险的落实；四是落实对弱势群体的基本社会服务，落实社会救助等优抚政策；五是做好公共卫生等基本医疗卫生服务；六是加强历史文化村镇的保护，组织开展群众文体活动，共享文化信息资源；七是提供其他公共服务。

4、促进农村生态文明建设。可持续发展是我国社会发展坚持的基本理念。近年来，随着农村经济体制改革，越来越多的地区过于重视引进外资、发展经济，而忽视了环境保护和生态文明建设。因此，在21世纪的农村基层治理中，持之以恒地全面推进生态文明建设，保障社会经济可持续发展是十分重要的。

5、助力农村脱贫。中国共产党践行马克思主义路线，并将其内化到我国社会实践中，提出的终极目标是消灭贫困实现共同富裕。农村贫困人口脱贫计划是全面建成小康社会最重要也是最艰巨的任务，更是影响农村基层治理的重要因素。当前，农村基层治理最重要的内容是贫困治理，带领群众脱贫，促进村庄善治。

（三）社会组织的概念。基于社会历史背景、现有经济发展水平以及国家制度、国情等存在着不同，社会组织这一概念在不同的国家亦呈现出较大的区别。目前，社会组织在国际上亦被称为“非营利性组织”“非政府组织”“政府组织”“慈善组织”等。我国首次提出社会组织这一概念是在2006年，之后社会组织的组织、建设越来越受到重视。党的十七大之后，国家一直宣传并致力于提高社会组织的自治能力，一方面肯定社会组织对于社会发展的重要作用；另一方面也不断地通过行政文件等形式，为社会组织的发展指明方向。本文所研究的社会组织特指在园区依法登记和备案的社会团体和社区社会组织，他们在陕西农村社会治理中发挥了重要的作用。

二、社会组织参与农村基层治理的现实意义

多元化治理视角下的农村社会组织在农村基层治理中发挥着越来越重要的作用。社会主义市场经济发展日新月异，在时代的要求下多元治理主体的需求日益多样化。基层社会治理不再像计划经济时代一样，政府会照顾一切并实行统一治理。农村社会治理不像城市，自古以来就有实行自治的传统，现代社会农村基层社会治理仅有村委会和居委会是不够的，还需要其他多个主体的协同帮助，基层社会组织就是协助社会治理的重要主体之一。基层社会组织参与农村基层治理的现实意义主要体现在以下几个方面：

（一）社会组织的灵活性基本适应基层社会治理的需要。作为正式的管理农村的公权力组织的补充，农村基层社会组织是发展和完善农村基本公共服务、完善农村社会治理的多元新主体之一。当正式组织无法发挥作用的时候，基层社会组织依靠其灵活性和民间性等特征，在农村社会治理中发挥着重要作用。民间基层社会组织通常是由在农村生活的成员自愿发起组织建立，目的是集中反应农村村民的基本意愿，解决农村社会矛盾，促进农村和谐、稳定发展，通常具有群体性、灵活性、民间性、自主性等特征。

改革开放以后，农村的社会经济得到了飞速发展，农村与城镇之间重新集聚和分化的现状使得社会矛盾明显，公权力机关很难协调农民之间的内部矛盾，解决方式也无法全部获得农民的信服。农民自发成立的基层社会组织，能充分反应农民的基本利益需求，能与农民及时取得联系，具有广泛的群众基础，通过社会组织形成的农民的意愿，能更准确地代表民间呼声。民间基层社会组织通过合法途径更加精准地反应农民的诉求，可以减少不必要的社会冲突，化解农村社会矛盾，充分维护农村社会稳定。社会组织的民间性与灵活性等特殊属性，使得其参与农村基层治理相对于公权力组织而言具有天然的优势。一方面社会组织具有民间性，其由村民自发组织起来，能够深入到基层充分了解农民的需求，为农民提供重要帮助；另一方面社会组织具有灵活性，相较于公权力组织办事需要历经繁琐的程序而言，基层社会组织的工作更具效率性。

（二）社会组织参与基层治理适应多元主体发展的时代变化。随着社会经济发展的变化，多元化的公共主体是社会发展的趋势，不仅能够提高基层群众自治能力，更能够充分发挥社会组织的管理作用，减轻政府的管理负担。除此之外，由于基层社会组织由群众自发组建，因此社会组织参与基层治理能够培育公民参与社会管理的责任心，提高他们的积极性，为社会治理建设和创新发展提供动力。基层社会组织的规模大小不一，参与的主要活动也由于设立的目的存在很大的区别。因此，基层社会组织通过组织各种社会活动，能够改善农村的生活氛围，遏制封建迷信等活动，丰富农村的文化生活，推进农村精神文明建设。

（三）提高农村参政议政能力。农村基层社会组织作为农民的代言人，从群众中选任，由群众切身实地地参与社会管理，参与公共服务，在民主建设中发挥重要作用，因此在一定程度上可以提高农民参与社会治理的政治素养，提高农民参政议政的能力。随着城市农村经济发展的差距拉大，城镇居民在发展经济之余能通过更加便利的交通和更加完善的通讯网络等方式参政议政，但是农村民主政治建设却一直没有较大的进展。组建基层社会组织，有利于丰富农村居民参政议政的方式，提高其参与社会管理的积极性。

三、陕西省社会组织参与农村基层治理基本现状

（一）基层社会组织发展迎来春天，数量和质量快速平稳健康发展。从当前陕西省基层社会组织发展现状来看，在政府的大力支持以及民间组织自身的努力发展下，陕西省各地已经出现除了一批相对成熟、组织完善的基层社会组织。从陕西省社会组织信息平台上进行检索，目前陕西省经民政厅正式登记的社会组织超过31，000多个，涉及农业及农村发展类的社会组织近2，000个。这些社会组织的发展也日趋完善，具体表现在三个方面：一是农村基层社会组织的内部管理有完善的程序，工作效率逐步提高；二是社会组织注重吸引专业人士或培养专业人才，组织成员文化程度提高，综合素养提高，能够提供较为专业化的服务；三是农村群众对于基层社会组织进行社会管理或者组织相关活动时的满意度不断提升。

（二）基层社会组织在群众中发挥的作用越来越大。前文提到，基层社会组织的组建基本由群众自发进行，因此相对于政府组织而言，更加贴近群众，懂得群众的需求，对于群众的需要能够准确而快速地作出回应。因此，群众对基层社会组织的依赖越来越强，社会组织能够发挥的作用也越来越大。除此之外，基层社会组织在维护社会稳定这一方面也发挥了重要作用，绍兴市诸暨县的“枫桥经验”在全国广为宣传之后，陕西省农村城镇地区纷纷相仿枫桥镇，组建如调解志愿者联合会等基层社会组织，旨在化解基层矛盾，维护基层生活和谐、社会稳定，这类基层社会组织在乡村矛盾调解中发挥着不可或缺的作用。

（三）农村基层社会组织正面临功能转变的挑战。随着对村民日常生活的逐渐渗入，农村基层社会组织也意识到组织自身定位以及功能转型对于组织的长远发展具有重要意义。基层民间社会组织的职能如果仅仅停留在在基层政府和村民自治组织的领导下提供相应的社会服务，或者单纯组织一些文化活动以满足村民文化生活的需要，是很难在未来多元社会中实现可持续发展的。因此，作为社会治理的多元主体之一，满足村民的需要、在政府和村民之间实现衔接互动，积极深入农村社会治理十分重要。从目前陕西省农村社会组织的治理实践状况来看，农村基层社会组织正在面临功能转变的挑战，具体体现在以下几个方面：首先，在政府面临职能转型之际，基层社会组织应当充分发挥主观能动性，承接政府转移的对于农村治理的相关职责；其次，基层社会组织作为政府与公民之间沟通与互动的桥梁，应当优化内部组织结构和资源配置，实现更加高效便捷的办事效率；最后，提高社会组织的专业化水平，不断满足农村群众的专业化需求。

四、陕西省社会组织参与农村基层治理中的问题

虽然在国家大力支持以及基层社会组织的努力发展下，农村社会组织在基层治理中发挥着越来越重要的作用，但是由于思想观念落后、管理体制不健全等因素的影响，农村基层社会组织参与农村治理的步伐仍然显得十分沉重。

（一）群众对于社会组织的信任度不够。从社会实践中看，部分社会组织在发展的过程中基于政府政策的支持，因此存在一些“政策”与“官办”的背景，在组织架构、管理制度以及办事程序上，与政府组织存在异曲同工之处，甚至部分社会组织的人事安排等还受到政府部门的限制。这些社会组织对于自身组织的定位较为模糊，受政府影响较大，因此在处理社会公共服务或者其他事务时，可能会优先考虑政府的利益，很难做到真正人群众的利益出发、为人民服务这一基本原则。另外，有一些由群众组建的社会组织通常规模较小，能发挥的作用有限，在提供社会服务时无法精准地掌握群众的实际需要，无法从根本上解决矛盾，因此在群众中的信任度不高。除此之外，社会组织较大程度地脱离了公权力机关的管理，因此这类组织的监管通常较为松懈，组织机构服务人员素质以及组织自我管理等无法得到充分保障，这就使得实践中出现一些在运行过程中以社会治理的名义牟取私利的现象，这类基层社会组织的存在及大地损害了农村基层组织的形象，也使得群众对于基层社会组织的信任度大大降低。

（二）基层社会组织获取资源的能力低，过于依赖政府。基层社会组织建立的目的之一就是在公权力机关与群众之间建立一些较为灵活的、协助沟通、促进互动的民间组织，以更好地协调各方，化解社会矛盾，满足群众需要，如果过分依赖政府给予资源，在日常工作过程中会不自觉地受政府机关的影响甚至限制。因此，笔者认为，基层社会组织的运营活性，应当在于充分开发自身，积极主动地在社会中寻求资源，主动探索创新发展模式，在社会发展过程中及时根据现实调整自身的组织架构和发展模式，才能实现长远可持续发展。但是，目前人力资源的缺乏以及资金短缺是限制基层社会组织发展的两大重要因素，现实中绝大多数基层组织开展活动的资金主要来源于政府财政拨款，只有极少部分来自自身服务性收入，甚至有部分社会组织的全部资金都来源于政府的补贴。随着社会组织在农村生活中的深入发展，群众对于基层组织的需求日益增多，社会组织的财政开销以及人力需求越来越大。但是，基层政府职能转变的大背景下，财政压力越来越大，用于补贴基层社会组织的财政支出比例逐年降低，这二者之间的矛盾使得基层社会组织完全依赖政府补贴的现状，难以满足其生存和发展需要。实现基层社会组织自主创收，解决资金短缺问题，提高社会组织的资源获取能力是目前基层社会组织发展的重要问题之一。

（三）人才培养体系不完善，志愿者缺失。目前，基层社会组织在发展的过程中都面临着“人才矛盾”，即具备专业技术、受过专业培训，资历和素质完全可以胜任社工工作的人才不愿意从事社工工作，主要原因在于，社会组织受制于其规模，可以提供的薪资待遇较低，难以吸引和留住专业技术人才；而愿意从事该工作的人员通常都不具备专业技术，需要花很长时间进行适应和学习，且往往在实践中不能较好地处理工作。目前，绝大多数参与社会基层组织的人员都是退休后赋闲在家的老年人，陕西省也不例外，基层社会组织中的中年或者青少年人数极少，即便是以社会实践或者志愿活动的形式，青少年或大学生参与基层社会组织活动的积极性也不高。究其原因，主要在于志愿者参与基层社会组织主办的相关活动时，很难获得相应的安全保障，且基层社会组织主办的活动规模和影响较小，志愿者很难获得成就感。

（四）相关法律法规规定缺失，政府政策扶持力度不够。计划实行某一目标制度，扶持和鼓励某一组织或行业的发展，颁布专业的法律法规对其进行保障是必不可少的。就当前发展来看，我国针对农村社会组织发展的法规和政策都比较少。中央层面，只有2003年颁发的《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》；省级出台培育城乡基层社会组织文件的省份有13个，陕西省亦在其中，但是省级政府出台的政策法规，在实践中缺乏具体的操作措施，使得其推行受到阻碍。因此，基层社会组织在发展过程中没有相应的法律法规可以遵循，很难保障其顺利持续发展。

五、陕西省社会组织参与农村基层治理方式创新建议

（一）完善组织建设，加强组织之间的交流，提高办事效率。前文提到，政府组织建设内部存在问题，使得群众对于基层社会组织的信任度不够。因此笔者认为，要改善这一问题，需要乡村基层社会组织制定完善的章程，对于内部工作管理、日常组织运转、活动办理规则等内容的程序以及制度等内容都进行完善的规定，使得社会组织在为群众解决日常需要、组建规模性的活动、接受吸纳新成员加入以及与其他组织进行沟通联系等的过程中，都有正常且完善的运行准则和规则，以促进组织的规范建设。除此之外，农村各类社会组织之间不应该封闭管理，应当加强交流与合作，不同类别、不同属性以及不同地域之间的基层社会组织都可以定期开展学习交流大会，在促进相互学习的基础上，完善自身组织建设，吸取其他组织的经验教训，优化组织内部建设，在资源共享的基础上，实现利益最大化。

（二）行政法规中明确加大政府购买力度，构建赋权与购买的良性互动。形式各样的乡村民间组织在乡村经济、政治、文化、生态等诸多领域有着先天的治理优势，政府职权的下放致使很多服务环节需要借助社会力量来实现和完成，基层政府向乡村民间社会组织购买服务的环节，即是社会组织参与社会治理共建的具体体现。在政府购买基层社会组织服务的过程中，不但需要组织对政府的购买服务进行责任担负，也应该使基层政府对基层社会组织进行服务的权利和过程进行有效赋权，不权赋予组织在依法进行社会治理时的合法地位，同时还应赋予民间组织进行服务的基本行为权利和活动权利，避免组织在社会治理过程中的尴尬。

（三）建立人才交流机制，打破人才和资源的流动枷锁。在某些兼具功能性和管理性的基层社会组织中，对于人才的技术要求较高，不仅需要专业技术过硬、业务能力突出，还需要对工作能力有一定要求，可以满足基层工作的需要。而与之对应的基层政府的相关部门实际上也同样对这类型的人才有一定的需求。面对“人才矛盾”的现实困境，政府和社会组织之间可以建立人才交流机制，由政府部门挑选具有工作经验的人员担任社会组织中人事选任的顾问，对人才选拔提出建议，社会组织中被选任的人才可以通过政府绿色通道或者另设培训班等方式，进入政府机关进行学习培训或者挂职锻炼等，培养专业技术人才。面对社会组织成员年龄普遍较大的现状，笔者认为，要改变这一现实困境，一方面需要社会组织加大对于人才吸引方面的资金投入，面向大学生为主的青少年设立具有一定报酬的实习岗位或者以提供助学基金等方式签署工作协议，吸引更多的年轻人才；另一方面社会组织可以针对年轻人举办一些多样化的活动，吸引更多青年人才的加入。

（四）加大立法力度，使得基层社会组织发展有法可依。法律法规或者相关政策的空白，使得基层社会组织的发展严重受限。尤其是在《农民专业合作社法》颁布以后，以农村专业经济协会为代表的，基层社会组织在农民专业合作社中发挥着重要作用，但是对于该组织的相关法律法规仍处于空白状态，其发展无法可依，发展方向和发展途径都无法确定。因此，笔者认为，应当敦促各地政府，以省市为单位，结合各地的社会发展现状，制定适合本省市实践的法规或政策，保障社会组织的发展有法可依；具体到基层街道或者乡镇，要求区级或者县级政府以上级政府颁布的文件为纲领，制定更为细致的操作纲领，在获得上级政府审核备案以后，在各地具体实施。

结语

随着政府职能的转变，在简政放权的要求下，政府越来越多的职能下放，社会组织参与社会治理的意义越来越大。农村基层治理在实践过程中面临着一系列风险和挑战，为了打造共享共治、和谐发展的社会格局，不仅需要政府整合资源优势，提高政府服务质量，还需要社会组织充分意识到自身地位的重要性，完善组织建设，提高社会治理能力。本文结合陕西省农村社会组织的发展现状，发现目前陕西省农村社会组织在参与基层治理过程中还面临着群众信任度不高、资源获取能力不强、人才吸引不够以及立法不完善等问题，针对这些问题，笔者认为在日后的发展过程中，需要从社会组织本身和加强立法两个方面进行解决。社会组织层面，需要其完善组织建设，加强组织之间的交流，提高办事效率，以及与政府建立人才交流机制，打破人才和资源的流动枷锁；立法层面，需要加大立法力度，使得基层社会组织发展有法可依，尤其在行政法规中明确加大政府购买力度，构建赋权与购买的良性互动。