提升第三方机构参与预算绩效管理“绩效”的思考

●王 芬

党的十九大提出要“全面实施绩效管理”，意味着我国政府治理方式将发生深刻变革，中国特色社会主义进入绩效新时代。在全面实施绩效管理成为提升政府行政效能的有力抓手时，第三方机构参与预算绩效管理也迎来了前所未有的重要发展机遇期。如何充分发挥第三方机构的作用，提升绩效管理本身的“绩效”，成为当前预算绩效管理的重要命题。

一、第三方机构参与预算绩效管理的现实意义

第三方机构作为独立客观的专业机构，参与预算绩效管理的广度不断延伸，深度逐步探进，这是对传统财政支出绩效管理人力不足和能力不足的有力补充与迭代，对推进绩效评价科学化、规范化，提升评价可信度，加强社会监督和扩大公众参与发挥着积极作用，具有较大的现实必要性和操作可行性。

（一）弥补预算绩效管理人力资源和专业能力不足的短板，提升绩效评价科学性

一方面，预算绩效管理是一项综合性的财政管理工作，管理对象覆盖使用财政资金的所有部门和单位，涉及面广、政策性强、工作环节复杂，必须配备综合素质较高的人员来完成。传统的预算绩效评价模式，单纯由部门和单位的财务人员与财政相关人员共同完成，力量单薄，专业性不足；现行预算绩效评价由具有充足的多领域人才资源和技术储备的第三方机构参与，改善了财政部门、预算部门和单位人力不足的问题。另一方面，绩效评价拥有一套科学基础的指标体系和评价方法，但部门自评和第三方机构绩效评价在评价方法和专业性等方面存在明显差异。由于绩效评价本身的技术性，加上对无效问责的习惯性规避及内生动力不足等原因，部门内部自主开展的绩效评价往往流于形式、质量较差。相较而言，第三方机构独立参与绩效评价，依托其人才、理论和学术的优势承担项目的组织实施工作，并为各部门制定规范的评价程序、清晰的评价重点、合理的评价方法和标准提供了智力支撑，提高了评价结论的科学性和客观性。

（二）提升绩效评价的独立性和可信度，确保评价结果客观、公正

在通常情况下，部门自评的评价主体和被评价对象来自于同一个主体，被评价方也是项目的付费方，可能对评价方案、评价步骤等施加影响，独立性不足，容易出现行政过度干预和“内部人控制”问题，因而其评价结果的客观性、公正性和可信度不断受到质疑。由于第三方机构与被评价主体之间不存在任何利益相关性，引入第三方机构参与评价打破了“既当运动员，又当裁判员”的困扰，只充当“外脑”角色，有利于更加客观、公正地对预算绩效情况开展评价，既体现了“第三方”属性的本质内涵，也突出“评价”工作的基本要义。除此之外，委托方还对第三方机构的服务效果进行验收考核，建立竞争机制，促使其不断优化、持续改善工作效率和专业技能，提升评价的可信度。

（三）推动政府职能转变，加强社会监督和公众参与，符合“参与式治理”等政府管理改革方向

中国特色社会主义突出“以人为本”的理念，强调要更大范围、更高程度保障人民群众参与国家和社会治理。随着服务型政府建设，社会各界对政府管理的绩效也更为关注，让“保密账”变成“明细账”，更要成为“民心账”，第三方机构参与预算绩效管理有利于强化社会监督，减少政府的行政干预，增强预算安排的科学性；同时，推动政府绩效信息的及时公开和评价结果有效应用，有助于增强人大、审计、媒体等多元主体对政府资金使用情况的监督力度，进一步扩大公众参与社会治理的范围和程度，促使不断提升财政资金的使用效益，真正做到财政资金取之于民，用之于民。

二、第三方机构参与预算绩效管理存在的问题

（一）主体定位不清晰，权责边界未厘清

在已颁布的政策法规中，对预算绩效管理的主体规定应当是各级政府职能部门。作为参与预算绩效管理的第三方机构，本身是不能承担主体责任和工作责任的。在实际实践中，第三方机构参与基本都是一种委托代理的关系，但对于代理人的主体定位尚没有明确的法律规定。除此之外，第三方机构受委托进行的绩效评价结果的终极确定权归属于哪一方没有明确，特别是出具绩效评价报告的权利属于哪一方没有明确说明。开展绩效评价时既要求第三方不受干扰，保持独立，又要求委托方对报告把关，实行监管职能，这似乎有些矛盾。如有些地方为压实工作责任，开展绩效评价时，要求第三方机构出具的报告必须经财政部门审核后才能被验收，由于立场不同，财政部门审核时难免存在干预行为，导致报告的独立性不足，且影响各方对报告主体归属权的理解，这直接关系到报告的法律效力。加之对绩效自评、外部评价及财政再评价的范围没有明确划分，第三方机构接受委托参与绩效管理相关工作就更难厘清。

（二）准入门槛不统一，机构选择不合理

一方面，第三方机构参与预算绩效管理尚没有统一的准入门槛和资质规定。当前参与的第三方机构种类繁多，包括高等院校、研究机构、资产评估机构、会计师事务所、行业咨询公司等。虽然在已颁发的预算绩效管理相关文件中多处提出要充分利用有资质的第三方机构，《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》中也对主评人和第三方机构作了规定，但较为笼统普遍，仍没有明确有资质的第三方机构到底应是什么“资质”。

另一方面，衡量第三方机构预算绩效管理服务水平的权威标准尚未建立健全。各地第三方机构的选择通常采用入围、招标、摇号、抓阄等方式，即使是比较正规的政府采购，也存在采购方式多样、评分规则难以确定、评标专家水平有限、优质机构流失等问题，从而导致第三方机构鱼龙混杂，执业水平参差不齐。以湖北省十堰市为例，自“放管服”改革以来，2020年和2021年参与财政绩效评价的第三方机构均是通过公开招标方式选取，且2021年的招标规则、评价要求、监督管理等都在总结以往年度问题的基础上做了改进。但从服务效果看，评价报告的质量并没有有效提升，2020年第三方机构报告质量平均分为84.18分，报告优良率为86.4%；2021年为83.23分，报告优良率为80%。由此可见，衡量和选取机构标准的缺失，导致服务效果和预期差距较大。

（三）专业能力受质疑，队伍建设需加强

目前，虽然第三方机构大量参与预算绩效管理工作，但普遍存在对绩效理念理解不到位，对绩效评价的目的和作用认识不清晰等问题，更多的是沿用审计等方面的标准，偏离了绩效评价的本质。绩效评价专业性不足以及受数据来源、委托方幕后施压等主客观因素的影响，导致第三方机构工作效果褒贬不一、评价结果常受质疑，结果运用大打折扣。预算绩效管理对参与人员的综合水平要求较高，但当前第三方绩效评价机构针对预算绩效管理从业人员的培训还处于“各自搭台、分头唱戏”的局面，未形成完整的人才培养标准和培养体系。大多数第三方机构在做会计、评估业务时是专业的，但做绩效评价业务却是非专业的，大部分人储备的知识与绩效管理工作的要求差距较大，特别是分析、归纳、总结、提炼等基础业务能力和发现问题、分析问题、解决问题的宏观分析能力，而这种人才的培养非一朝一夕之功。

（四）过程监管有欠缺，处罚机制不完善

当前各地第三方机构参与预算绩效管理业务的模式不一，各种不同的模式反映了不同的责任关系，理论上第三方机构本身应具有独立性，但实际操作中，复杂的人际关系导致第三方机构很容易滋生腐败和道德风险。另一方面，部分第三方绩效评价机构还未形成行业自律，内控制度不健全，在评价过程中存在程序缺失、流于形式、数据不实、调查不深入等问题。委托方在委托的过程中只能管头管尾，难以做到评价过程的全程跟踪监控。评价机构、评价人员、评价模式、评价策略的实施均无相关的监管措施，同时缺乏统一的外部监管机构，从而导致产生违规作业现象。对于第三方机构报告质量低下、未严格履行合约的行为缺乏有效的处罚机制，尤其是“放管服”改革以后，黑名单制度被取消，第三方机构的约束仅停留在书面文件处罚方面，缺乏实质性的奖惩机制，缺乏监督管理的威慑性。

三、提升第三方机构绩效管理服务效果的建议

（一）健全管理制度，厘清权责界限

在总结各地经验的基础上，推动建立第三方机构参与预算绩效管理的工作规范和操作规程等，对第三方机构参与的工作流程、方式、标准、付费机制及违规处罚等作出具体规定。尤其要明确第三方机构再评价的定义、范围和指标体系，除自评、重点评价和政策评价外，各地对再评价的理解不一，形式各异且很少开展，基本属于盲区。2017年11月，《湖北省人民代表大会常务委员会关于进一步推进预算绩效管理的决定》中提出“建立对各预算部门绩效自评报告抽查、核实或再评价的工作机制”，2018年十堰市积极探索建立绩效再评价机制，对单位绩效自评质量、预算执行情况和绩效目标实现情况进行再核实。但再评价指标体系是根据重点评价指标体系，结合实际自行设置的，主要包括预算执行率（20分）、产出目标完成率（40分）、效益目标实现程度（40分）及资金使用合规情况（扣分项），但从近几年执行情况看，效果不太理想，主要是各机构对评价指标理解不一致，评价标准存在较大差异，因此亟须标准的再评价指标体系模版，统一衡量标准。同时，增加第三方机构“独立性”体现的相关内容，第三方机构参与绩效管理业务，是以独立的第三方身份参与，还是以受托代理服务的方式参与，以进一步明确相关方的权利和义务，确保充分发挥第三方机构的专业优势，最大限度地挖掘第三方机构的“人力资源”和“知识资源”。

（二）统一准入门槛，择优选择机构

随着第三方机构越来越多地参与预算绩效管理业务，更加迫切地要求设定“准入门槛”。需要从制度层面更加明确地规定准入条件和从业资质，明确评价人员和评价机构在从事绩效管理工作中的职责、惩戒规定，实行动态管理，建立完善能进能出的管理机制，促进第三方市场的良性发展。另外，优化第三方机构的选择方式，优质的评价机构是保证评价结果可用的关键所在，是评价报告质量的“生命线”。在实际操作中普遍实行的公开招标、入围等方式，要么不符合政策，要么容易导致优质机构流失，优质报告泛化等一系列问题，亟须探索更加有效的机构选取方式。在满足政策的条件下，既保证能不断注入新的第三方机构，扩大公众参与力度，又确保能促进优胜劣汰市场机制的良性构建。可尝试通过建设对外举报平台和举报电话、实施内部检举、上级垂管以及地域互通等多种方式择优选择第三方机构，提升第三方机构的服务质效。

（三）重视人才培养，锻造优质团队

保证第三方机构预算绩效管理服务水平，需要建立一套基于实际需求的人才培养体系和人才准入标准。一方面，重视从业人员“内功”的修炼。第三方机构要练好“基本功”，重视人才储备和人才梯队建设，积极参与预算绩效管理实践和形式多样的宣传培训，注重理论和实践的有机结合，主动适应新变化、新要求，科学定位、突出特色、实现差异化发展，在持续不断的自我管理和良性竞争中提升工作能力。另一方面，创新预算绩效管理手段和工具。创新绩效评价的方式方法，探索运用现代信息手段，改变传统的主要依靠被评价对象提供数据的方式，多种途径获取更多客观真实可靠的基础性信息，为绩效评价提供参考，逐步提高评价报告质效。探索建立不同行业、不同领域的专家库和中介机构库电子信息系统平台，实现资源整合和共享。

（四）加强有效监管，强化责任约束

当前第三方绩效评价机构市场发展还不成熟，尚未形成行业自律，需要进一步规范管理、加强引导，促使其规范化和程序化发展。一是通过建立行业协会加强行业自治。借鉴先进地区和相关行业经验，通过成立行业协会，实施第三方机构动态管理，建立健全奖惩机制，推动绩效评价专业发展。二是通过建立多方引导的组织实施体系，提升第三方机构咨询服务能力。建立由人大主导、财政部门组织、第三方机构参与预算绩效管理的组织管理模式，人大行使决策权和主导权，包括第三方机构的遴选、合同的签订等，明确价值导向，确定宏观原则；财政部门组织实施，负责审核评价方案、做好协调配合、验收评价结果、实施监督管理等；第三方机构参与实施，制定评价方案、提交评价结果等，用以保证和提升绩效评价效果。三是建立外部监管机构。可由纪检部门、内部监管小组、外部监管平台、群众组织等实现对第三方绩效评价机构的监管落地，促使减少违规违法作业现象，促进政府廉政建设。■