第三方机构绩效评价执业质量监管实践探索——以贵州省为例

●孙晓燕

贵州省财政厅从2016年开始委托第三方机构参与省级财政重点绩效评价，随后逐年扩大绩效评价范围，参与绩效评价的第三方机构从最初的一年几家增加到目前的二三十家。以2021年为例，参加贵州省省级财政重点绩效评价投标的第三方机构共计49家，分别来自北京、上海、广东、湖南、四川、江西、云南、贵州等省市，最终24家第三方机构中标，参与了本次重点绩效评价工作。虽然贵州省预算绩效评价起步较晚，但从一开始就非常重视绩效评价的执业质量问题。近年来，贵州省财政厅对第三方机构绩效评价执业质量监管方面进行了有益的尝试，本文旨在总结以往的探索经验并予以分享，以期找到一条更科学、更高效、更具可操作性和可复制的第三方机构绩效评价执业质量监管路径。

一、提高第三方机构绩效评价执业质量的重要性

预算绩效评价是全面实施预算绩效管理的重要抓手，绩效评价执业质量的高低关乎预算绩效管理的效果和价值。党的十九大报告提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。预算绩效管理突出责任和效率，关注产出和结果，蕴含着现代政府治理理念，是建设高效、责任、透明政府的有效举措。而绩效评价是建立全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系的重要一环，是实现绩效管理终极目标的主要手段，是贯彻落实新《预算法》“讲求绩效”的重要制度保障，是深化财税体制改革，建设现代财政制度的主要抓手。特别是在当前财政运行处于“紧平衡”的状态下，绩效评价更是打破资金安排固化的格局，优化财政资金配置，提高财政资金使用效率的重要举措。近几年来，通过开展项目支出、部门整体支出、政府投资基金等多领域、多类型的绩效评价，“花钱必问效，无效必问责”的理念深入人心，对于进一步向内挖潜，完善管理制度，优化工作流程，不断提高资金管理、项目管理、资产管理以及绩效管理水平起到了以评促建、以评促改的重要作用。

当前我国预算绩效评价以单位自评为主，适当引入第三方机构开展外部评价。但预算部门和单位自行开展绩效评价常常出现评价结果不客观、不严谨，甚至不真实的情况。财政部门作为预算资金的监管部门，需要借助相对独立的第三方作出专业的、公允的、客观的评价报告，从而督促预算部门和资金使用单位进一步提高公共资源配置效率和产出效益。因此，第三方机构绩效评价的执业质量会直接影响资金的分配、项目的调整，从而影响财政部门的监管效果，进而影响预算绩效管理改革的进程，甚至会影响政府有关部门的决策和政策的可持续性。

二、当前第三方机构绩效评价执业质量存在的问题

由于开展第三方机构绩效评价的时间不长，人才培育和市场竞争的成熟度不够，参与绩效评价的第三方机构出具的绩效评价报告质量差参不齐，执业能力有待提高。目前主要存在以下问题：

（一）绩效评价人才储备不足，投标文件与实际参与评价人员信息不一致

近几年省级财政绩效评价项目较多，均采用招标方式采购，要求第三方机构要有相关绩效评价经验。一些机构为了能中标，投标文件中列出的均是有经验、有资历的绩效评价人员，但中标后由于各种原因，真正参与绩效评价工作的人员鱼目混珠，工作质量无法保证。

（二）绩效评价人员经验不足，参加有关培训和继续教育的机会不多

贵州省开展第三方机构绩效评价的时间较短，专业的绩效评价培训较少，部分绩效评价人员的自学能力也较弱，省内绩效评价专业人员的实践经验和业务水平明显不足，实际工作中发现一些评价人员还会出现引用过时的文件依据、指标体系设计权重分配不合理、没有梳理出个性化的核心指标等问题，绩效评价整体质量不能满足委托方的要求。

（三）绩效评价人员对绩效评价的认识不足，搜集资料、分析问题和撰写报告达不到绩效评价的目标

大部分从事绩效评价的人员都有从事审计工作的专业背景，但对于绩效评价的认识并不充分，常常用审计的方式方法来进行绩效评价，因此只停留在发现问题的层面，而对问题的原因分析不深入，提出的意见和建议缺乏针对性和可操作性，达不到绩效评价以评促改的目的。

（四）绩效评价工作人员责任心不足，不能严格按照有关规定完成绩效评价任务

在实际工作中，有些机构人员做事敷衍，未严格按照绩效评价的程序去开展工作；缺乏主动学习提高的意愿，不认真听取委托方的要求，也不及时与被评价单位和财政部门沟通；现场查勘偷工减料，提交的评价报告表面看上去一大本，但里面的内容大多是在堆砌资料，没有深入的思考，也没有实质性的分析和定性，甚至还有很多错字错句，报告格式、内容均达不到绩效评价要求。

三、提高第三方机构绩效评价执业质量的路径探索

财政部门作为财政资金的监管部门和主要的绩效评价委托方，可以通过完善管理制度、发挥服务质量评审的指挥棒作用、充分利用专家指导、加强培训和各环节跟踪服务等措施，促进绩效评价第三方机构不断提高绩效评价执业质量。

（一）建立健全第三方机构预算绩效评价业务监督管理制度，提高第三方机构对执业质量的重视程度

贵州省财政厅比照财政部印发了《贵州省财政支出绩效评价第三方机构管理暂行办法》，对参与预算绩效评价的机构和人员的基本要求进行了规范。针对以往年度发现的绩效评价工作中存在的问题，贵州省财政厅每年会印发《财政重点绩效评价工作质量评审验收方案》（以下简称《评审验收方案》），对第三方机构的工作计划内容、评价指标设计、现场评价、报告撰写质量、基础工作和职业道德等方面进行评审打分。根据得分情况，设置相应的惩罚机制，并将有关要求在招标文件中予以公告，同时在绩效评价服务委托合同中予以明确。对报告质量评分高于70分而低于90分的，会相应扣减服务费用；对评分低于70分的，则会直接解除委托合同；对工作质量差且产生严重影响的，将机构纳入黑名单管理。如2021年贵州省省级重点绩效评价中标的24家第三方机构，有11家机构被扣减了5%—10%的服务费，有1家机构因达不到质量要求而解除了委托合同。评审结果反馈第三方机构后，提高了第三方机构对执业质量的重视程度和工作责任心，被扣减服务费的机构会主动关注扣分原因，从而改进服务质量。

（二）加强事前沟通和培训，以问题为导向，提高绩效评价的针对性

自2020年起，贵州省在选择绩效评价项目时，要求财政有关预算管理处室对拟评价的各个项目资金可能存在的问题进行预判，明确绩效评价的目的，并提示关注的重点。贵州省财政厅将有关信息反馈给第三方机构，让其在设置工作方案、开展现场评价时有的放矢，搜集的资料更有针对性，提出的问题和建议能更好地满足委托方的要求。例如，2021年选取“普通高中教育发展专项资金”进行重点绩效评价，原因是近几年教育厅申报该项目预算资金量较大，财政预算安排同教育厅需求差距较大，需要通过绩效评价合理确定下一步预算安排的资金规模。第三方机构结合评价关注的重点，作出了“增加全省普通高中教育发展专项资金，向大班额较为突出的地区倾斜”的结果应用建议。

在每年招投标结束后，贵州省财政厅积极准备绩效评价工作部署暨培训会议。一方面，收集整理有关绩效评价的制度办法，提供给第三方机构学习。如为了开展对PPP项目、社会保险基金的绩效评价，贵州省财政厅收集了政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引、其他省社会保险基金预算绩效管理办法等文件。另一方面，贵州省财政厅梳理有关项目绩效评价抽查点范围，并收集有关业务主管部门、市县财政局联系人通讯录。避免第三方机构因自行选择抽查点而出现抽查面不够广或抽查点不具有代表性等问题，同时也为第三方机构合理配置评价工作组人员和时间提供了保障。此外，贵州省财政厅非常重视对第三方机构的培训，要求项目主评人必须参加培训，并向第三方机构提供绩效评价报告格式模版、分析总结以前年度绩效评价的案例，把做得好的经验和出现过的问题予以分享，在正式开展绩效评价前进行培训，起到提醒和拔高的作用。

（三）强化事中跟踪服务，确保工作任务如期完成

在实际工作中，由于各种原因，部分机构对绩效评价工作组的人员安排和工作计划部署不尽合理，有些机构不能保证按时提交绩效评价报告或出现未经复审就急匆匆提交报告的情况，严重影响绩效评价的质量。对此贵州省财政厅从2019年起每年抽调工作人员跟踪服务每一个评价项目工作组，每周至少进行一次工作进度跟踪督导并提供相应的协调服务，在工作方案制定、绩效指标设计、试评价、初稿审核等重要环节，跟踪服务人员要亲自参与，对发现评价过程中有重大问题或严重滞后的，提醒第三方机构及时补充人员力量，调整工作方案和时间进度，必要时对第三方机构主评人进行约谈，确保如期完成工作任务。

（四）着力抓好事后报告评审，及时反馈评审情况，进一步提高执业质量

在第三方机构提交评价报告初稿后，贵州省财政厅组织一次集中会审和一次专家评审，一方面对评价报告进行审核、修改，进一步提高报告质量；另一方面对第三方机构的执业质量进行打分，确定服务质量等级。

集中会审是请评价项目的预算资金管理人员、绩效评价专家、跟踪服务人员对报告初稿进行审核并提出修改意见，通过第三方机构交叉审核等方式，帮助机构进一步完善评价报告。如文字表达、问题描述不专业、不准确；指标权重分配不合理或指标得分计算有误等情况；评价打分与评价结论及相关建议不符合逻辑；发现问题缺乏原因分析或原因分析不透彻等问题，通常会在第一步会审中得以改进。

专家评审则是聘请贵州省财政厅以外的绩效评价专家根据《评审验收方案》设定的评分表，对每个评价报告的最终稿进行评审打分，作为支付服务费用的重要依据。评分在90分以上的第三方机构，通常就达到了绩效评价质量为优的要求。评分表中最常见的扣分点包括：报告附件是否符合要求、绩效评价工作组成员是否与投标文件一致、工作组是否根据实际情况梳理绩效目标、是否设置了分行业分领域的个性化指标、报告是否有逻辑错误、是否有错别字，以及对发现的问题陈述是否清晰准确、原因分析是否深入到位、提出的建议是否具有针对性和可操作性，等等。评分表能够起到很好的引导作用，每年贵州省财政厅会对评分权重进行调整，近两年强化问题导向，加大了对问题分析和提出建议的权重。贵州省财政厅将评审结果反馈第三方机构，第三方机构可以对照评分表不断提高执业质量。■