浅谈辽宁存量建设用地盘活利用对策

马红敏 段宏博 付博

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

随着我国城镇化进程，城镇数量和规模不断增加，城镇用地随之增长，城镇建设占用耕地与耕地保护、粮食安全矛盾逐渐突出，同时，城镇建设用地粗放利用、低效利用、结构不合理等问题加剧了人地矛盾。盘活和充分利用存量土地，优化城镇土地利用结构，提高城镇土地集约利用水平，逐渐上升为国家战略。2020年，中共中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，将鼓励盘活存量建设用地纳入其中。要求充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用，深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。盘活存量土地，节约集约用地，提升城镇建设用地利用率，成为转变经济增长方式的重要抓手。如何积极盘活存量土地要素资源，促进土地节约集约利用，服务于辽宁振兴，促进辽宁经济绿色生态、高质量、可持续发展，是我们亟待研究探索的重要课题。

一、存量土地

盘活存量土地，首先要了解存量土地。所谓存量土地，广义上讲是泛指城乡建设已占有或使用的土地，狭义上讲是指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理、产出低的土地，即具有开发利用潜力的现城乡建设用地，特指现有城市建设用地中低效利用的、破产企业闲置的建设用地、需要调整的不符合城市规划的其他建设用地。实际工作中，我们所要盘活的存量土地主要是指狭义存量土地。

二、盘活存量土地的重要意义

珍惜每寸土地，合理利用土地是由我国人多地少的国情决定的，盘活存量土地是节约集约利用土地的重要措施，也是落实国家科学发展观，促进经济社会可持续发展的必然选择；盘活存量土地对于城镇土地利用结构的优化，提高城镇土地使用功能和产出效益，对城镇经济发展、城镇形象建设具有重要意义。

三、盘活存量土地的措施建议

1. 提高认识，严控增量，积极盘活存量

各级政府有关部门须高度重视盘活存量建设用地、节约集约用地的重要性，建立科学合理的约束考核机制，严格控制土地供应总量，特别是新增建设用地数量，将盘活存量土地，提高土地利用效率纳入政府绩效考核，同时鼓励市县政府积极探索盘活存量并用好存量，使城镇土地资源能够有效配置，促进城镇土地向节约集约、可持续利用发展。

2.开展存量土地调查，摸清家底

开展存量土地调查是落实国家绿色低碳可持续发展的重要措施，目的在于全面掌握城镇建设用地中存量土地的现状、数量、面积、权属和分布状况，制定可盘活路径和方法，进一步提高城镇土地利用效率，提升土地资源的科学利用水平，促进经济又好又快发展。

3.完善土地储备制度，建立长效机制

存量土地的收购和储备是一项政府行为，需由政府主导将城镇闲置、废弃、粗放利用的建设用地，通过收购、置换、到期回收等方式集中起来，委托授权有关政府部门进行统一管理。首先要对收储的地块实施拆迁、清理和整治等工程，使其能够达到净地标准；然后委托权威土地评估中介机构结合收储地块周边地价、交通、开发利用潜力等进行评估，确定其实时基准地价或标定地价；最后根据政府部门制定的城市土地年度供应计划，有序地将收储的存量土地分批投入市场，通过交易获取土地的最大经济效益，为收储存量土地提供资金保障，也有利于闲置、废弃、低效地的再利用，逐步实现存量土地收购、储备、交易的良性循环管理。

4.加大低效用地再开发和城乡建设用地增减挂钩力度

辽宁省为东北老工业基地的重点省份，多数市、县城区存在城中村、老工业企业低效用地，甚至存在建设用地闲置、废弃等问题。如有百年产煤历史的“煤都”抚顺市，城市内分布的西排土场，占地面积达10平方公里，还有东西露天采场等低效或废弃的建设用地，挖潜存量土地的潜力很大。政府管理部门需要通过规划引导、置换等方式加大全省低效建设用地再开发力度，提高建设用地节约集约利用水平。随着全省城镇化进程，农村人口逐年减少，加上多数村庄为自发形成，缺少村庄规划，土地利用粗放，存在一定数量的空心村、废弃宅基地等闲置土地。建议充分利用城乡建设用地增减挂钩、全域土地综合整治等政策，对农村外迁人口较多，空心村、废弃宅基地面积较大地区的村庄进行有计划的复垦，可结合县和乡镇级国土空间规划编制，通盘考虑农村土地利用、产业发展、居民点分布、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等，落实乡村振兴战略，优化村庄布局，保障农业生产、农民生活必需的建设用地，支持农村基础设施建设，合理安排温室栽培、畜禽养殖等设施农用地，加快农业产业化、规模化发展。实现分散的农村居民点向中心村和城镇集中，零散工业向工业园区集中，优化城乡建设用地布局，推进城镇化进程。

5.差别化政策管理，探索盘活存量路径

辽宁省城市发展不均衡，差距较大。建议构建差别化土地管理政策，充分考虑各地土地资源禀赋、区域发展阶段、产业结构等差异化因素，通过政策、经济、技术等手段，来实现土地资源配置效率精细化管理，探索多种盘活存量用地路径，实现集约用地，促进经济结构转型升级，从而实现经济又好又快发展。如经济发展较快的城市，应着重考虑采用老城区改造等措施，通过拆旧建新，盘活存量，提高城市土地利用率；对于资源枯竭型的老工业基地城市，做好转型规划，积极挖潜闲置、低效的工业用地，盘活存量，减少新增。