全面推进乡村振兴背景下村庄规划编制的思考及对策

彭兵根

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是全面建设社会主义现代化国家、促进全体人民共同富裕的一项重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手，具有重大现实意义和深远历史意义。乡村振兴，规划先行。党的十九大以来，党中央、国务院先后出台一系列加快推进乡村振兴战略的重大意见，明确提出要强化乡村振兴规划引领，各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。2019年1月，中央农办等五部委联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》指出，把加强村庄规划作为实施乡村振兴战略的基础性工作，持之以恒推动乡村振兴战略落实落地。2022年1月，中共中央、国务院《关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确指出，统筹城镇和村庄布局，科学确定村庄分类，加快推进有条件有需求的村庄编制村庄规划，扎实稳妥推进乡村建设。

村庄规划作为乡村振兴战略基础工作，是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、进行各项建设的法定依据，在乡村振兴中起着先导引领等重要作用。新时代新阶段，如何编制管用、实用、好用的村庄规划，进一步理清村庄发展思路、优化空间功能布局，进一步夯实农业生产能力基础、发展壮大乡村产业、保障农民合法权益、节约集约保护利用资源，使之更有效率、更高质量服务保障乡村振兴战略发展大局，既是全新前沿的科学技术研究课题，更是当代国土空间规划工作者一项重要使命和重大任务。

一、注重顶层设计，解决好村庄规划“如何编”的问题

围绕推进乡村振兴和实现共同富裕，科学把握乡村差异性和发展走势分化特征，做好顶层设计，注重规划先行，统筹谋划乡村产业发展、基础设施、公共服务、生态环境保护等主要布局，形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的乡村发展形态。

1.牢固树立绿色发展理念

科学合理且具有辨识度的规划理念是乡村规划的前提和精髓。要深入践行“绿水青山就是金山银山”的绿色科学发展理念，坚持保护优先、绿色低碳原则，严格转落上位规划确定的永久基本农田、生态保护红线等各类控制线及管控要求，尊重村庄自然环境，细化山水林田湖草沙等自然及人文保护内容，探索推进全域土地综合整治和生态修复，科学开展国土绿化和村庄绿化，推动乡村生产生活方式绿色转型。

2.科学做好村庄规划设计

对标党中央、国务院《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》和自然资源部《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》等要求，充分梳理国家、省、市、县、乡推动乡村振兴发展的宏观背景，立足村庄实际和优势，科学谋划设计，提出村庄规划的指导思想、规划原则、建设目标、功能目标、产业目标等。按照宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商要求，统筹规划农业生产与生活、生态空间布局，促进形成具有辨识度的村庄发展体系，避免陷入大拆大建和规划“千村一面”的困境。

3.主动做好上下结合文章

按照因地制宜、上下对应原则，组织规划专业人员深入乡村调研，全面调查摸清村庄区位交通、自然资源禀赋、社会经济发展、人口构成、土地利用、居民点分布、生态环境、历史文化资源等现状，结合各地区“十四五”规划战略部署和上位国土空间规划要求，深度分析村庄发展潜力，系统评估研判村庄基础建设现状、存在问题及成因，广泛征求群众意见，科学确定村庄发展定位，合理提出近、远期村庄发展目标，确保村庄规划科学精准、上下结合、彰显特色。

二、坚持需求导向，解决好村庄规划“编什么”的问题

村庄规划专业性强，牵涉面极广，必须坚持以需求导向为目标，综合考虑资源环境条件、经济社会发展和人口规模等需求，统筹谋划、全面评估，精准定位、精心编制，努力做到符合政府管控要求、满足村集体发展需求和以人民为中心民生需求三者高度统一，切实提高村庄规划科学性实用性，推动乡村实现可持续发展的良性互动。

1.精准精细分区分类分型

依据省、市级上位国土空间规划分区指引，按照“省市分区、县级分类、乡级分型”原则，从不同维度对村庄进行精细分区分类分型。坚持以省级国土空间规划确定的区域发展格局为引领，综合山水林田湖海沙草等自然资源情况，将乡村精确区分为平原地区、山地丘陵地区、沿海沿河地区和其他重点地区，引领乡村高效生产、品质建设。结合上位国土空间总体规划要求，依据村庄发展潜力、人口变化、资源禀赋、人文景观等，将行政村统一分为集聚建设、整治提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并等五种类型，强化村庄辐射带动和示范作用。立足乡镇级国土空间规划要求，在充分分析自然村人口规模、发展水平、空心化程度等要素基础上，将行政村内自然村分为“增量型、等量型、减量型”三种类型，实现村庄用地布局优化和有机更新。

2.科学合理确定内容尺度

按照自然资源部关于加强村庄规划促进乡村振兴通知中“八个统筹，一个明确”总体要求，根据上位所需、村庄所能、村民所盼、未来所向原则，遵循城镇化和农业农村发展客观规律，合理确定全省村庄规划的编制内容的深度和尺度，将边界划定与管控、居民点用地规划、配套设施规划、历史文化保护、安全防灾减灾、土地综合整治、村庄设计与风貌营造等七项内容作为村庄规划的核心内容，科学确定村庄“生产、生活、生态”三生空间布局，明确村庄经济发展、国土空间开发保护、人居环境整治等各项约束性、预期性指标，重点突出村庄价值和发展动力，牢牢守住农村自然生态安全边界。同时，在坚持红线、底线刚性管控前提下，对规划期内确定使用、但暂时无法明确具体规划用途的建设用地，可采取“留白”方式处理，为未来布局优化、项目落地预留空间，提高村庄规划编制的灵活性和匹配度。

3.因地制宜统筹产业发展

产业是乡村振兴的核心载体。结合村庄自然生态环境、特色资源要素及发展现实基础，统筹规划村域内第一、第二、第三产业空间布局，打造集约高效生产空间，营造宜居适度生活空间，保护山清水秀生态空间，以高质量国土空间布局引领构建融合性乡村振兴产业体系。加强城乡统筹联动，通过村庄规划引导乡村产业布局积极融入城市经济发展战略，狠抓一镇一业、一村一品，积极推动农产品深加工、传统手工业高附加值转化，推动乡村振兴与区域经济发展对接。围绕保障国家粮食安全战略目标，严格落实农业功能区制度，积极构建布局合理、相互融合的特色农产品优势区和特色农业产业集群，做大做强做优特色农业产业。积极保护利用乡土文化，在统筹保护村庄格局等整体空间形态基础上，深入挖掘推动历史文化、特色景观等乡村特色文化资源与其他产业深度融合发展，为乡村振兴提供文化滋养。

三、强化统筹协同，解决好村庄规划“谁来编、怎么编”的问题

村庄规划编制是一项战略性系统性的工程，各地各有关部门严格对照上位规划要求，切实发挥党的领导和组织制度优势，精心组织、周密部署，稳扎稳打、善作善成，高质高效推进村庄规划编制落实落地。

1.加强组织领导，建立协同推进工作机制

认真落实中央统筹、省负总责、市县抓落实，五级书记抓乡村振兴要求，加强对村庄规划编制工作的领导，建立政府领导、自然资源部门牵头、多部门协同、村民广泛参与、专业力量支撑的工作机制，精心部署村“两委”动员党员、村民等共同参与编制，形成村庄规划合力。省级自然资源主管部门统一制定印发村庄规划编制指南、导则等，各级政府负责本辖区内的村庄规划工作，市、县级自然资源部门负责村庄规划编制的技术指导、业务培训等工作。原则上，跨乡镇联合编制的村庄规划由县级人民政府组织编制，单个村庄规划由乡镇人民政府组织编制。村庄规划必须由具有相应规划编制资质的单位以及具有相应规划编制经验的规划师承担。

2.坚持开门编制，充分发挥村民主体作用

村庄规划编制工作要依托村党组织和村民委员会开展，由乡镇党委政府、县（市）政府有关部门、规划设计单位、村民代表共同组成村庄规划编制工作组，开展现场踏勘和驻村调研走访，详细了解村庄历史文化背景和村民意愿，结合实际确定编制内容。规划文本形成后，应组织村民参与集体决策。规划报批前，应在村内进行公示，经村民会议或村民代表会议讨论同意，逐级报送上级政府和部门审核论证后，统一纳入省级国土空间规划“一张图”信息系统。

3.强化调度评估，确保规划编制落地落实

各地要将村庄规划工作纳入市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核范围，并作为向上级党委政府报告实施乡村振兴战略进展情况的重要内容。县级党委政府要加强村庄规划工作调度，建立信息报送和工作反馈制度，及时发现和解决村庄规划工作中存在的问题。规划批准后要依法公开并严格执行，任何单位和个人不得随意修改、违规变更，切实维护规划的刚性，确保乡村振兴一张蓝图干到底。