大数据时代下公共管理的挑战与创新研究

文/蒋京童（四川大学公共管理学院）

一、大数据时代与公共管理

中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布第48次《中国互联网络发展状况统计报告》中显示，截至2021年6月，我国网民规模达10.11亿，较2020年12月增长2175万，互联网普及率达71.6%。可见，政务网上平台和线上服务渐渐在被公众所接受和应用，普及范围越来越广。随着大数据时代的到来，人们想参与到公共管理活动中的意愿也越来越强烈，但是也逐渐显现出大数据时代与现代社会相融合的矛盾。因此，不能忽视大数据时代对公共管理提出的挑战，一些禁锢在工业时代的思想和方法早已过时，大数据作为信息时代的一项新技术必将会排斥甚至替代以往的事物。并且，大数据技术所为我们展现的新事物都是可以通过合理运用而在公共领域发挥巨大作用的，可以解决一些在工业时代没能解决的问题。

二、大数据时代对公共管理的挑战

（一）大数据意识的缺乏和淡薄

在大数据时代还是依靠经验进行管理是行不通的。在大数据时代还是依靠经验进行管理是行不通的。我国的公共管理部门大多缺乏对大数据时代的深刻理解，没有形成大数据下的灵活管理思维，而还是被困在和执着于依靠经验和资质的传统管理模式中。

在公共管理中，进行地方治理活动都需要大量的数据做支撑才能够实现，需要收集本区域的各种相关有效信息，了解当地实际情况后才能对症下药。但是很多管理部门收集数据能力较差，数据得不到足够的开放，收集的数据量较少等问题频繁出现，从而影响治理效果。近年来，我国所发生的一些群体性事件，有些问题就是由于政府缺乏大数据意识，导致不适应数据决策，错过了处理公众舆论的最佳时机，从而陷入被动的位置。

（二）政府绩效的数据失真现象

在政府绩效评估当中，最为核心的就是绩效数据，必须保障科学收集完整的绩效数据，并且保证其真实性和准确性，而在整理与加工数据中要更要保证效率。但在政府实施绩效管理实际活动的过程中，很多部门人员会由于自己的个人利益或者传统思想的束缚，而对自身信息进行改变，导致最终收录的数据与实际不符。比如，在目前的绩效评估体系下，部分政府及其官员为了达到绩效考核目标，得到上级和公众认可，以此获得晋升的机会而弄虚作假，通过编造假的数据对实际不达标的政绩虚报、漏报、伪报等。由于这种绩效评估中数据失真现象的严重，导致大数据的应用存在一定隐患，大多数人对数据产生了怀疑。

（三）网络信息安全问题

大数据时代给我们带了利用和处理大量数据的先进技术，给人类社会带来了许多新的发现和尝试，但在此同时，网络信息安全也面临这前所未有的风险和挑战。在工业时代，数据还显得不是那么重要，人们的个人信息大多数是不会流动的，信息是处于一个比较安全的状态。但随着网络的出现，信息越来越多地出现在了网络平台上，具有巨大的流动性，可以说是“一传十十传百”的速度扩散，这种信息快速的传递性有利于中央了解基层和政府关注公众等，但同时也出现了网络信息安全问题，比如很多人的个人信息开始在网上暴露而影响个人生活和利益，甚至一些关于国家机密的信息也面临着这种风险。

政府作为公共管理多元主体中最大的管理者，拥有庞大的信息量，掌握着公众的各方面私人信息，面对网络信息安全风险若不采取一定的措施，很有可能泄露私人隐私，损害公众利益。虽然大数据给信息安全管理方面带来了巨大的威胁，但基于大数据的信息安全管理又可喻之为“显微镜”和“望远镜”，使我们能够更加清楚和深入地去了解，并且培养我们如何用长远的目光去思考问题，这在大数据环境下的风险和安全管理方面显得尤为重要。

三、数字鸿沟给公共管理的平等性带来挑战

从工业时代到现在的信息时代，人们的思想会随着时代的变化而改变，但不是每个人都能够接触到网络，无论是在发达国家还是发展中国家，因为人们所在的地理位置、区域和习俗等不同，导致了对网络信息的接触和了解程度的巨大差异和对通信信息技术的使用不平衡，从而出现了数字鸿沟一说。数字鸿沟是当前社会除了城乡、工农和脑体差别以外最突出的差别。“以中国为例，农村大部分民众无法在网络世界中表达情绪、意见、诉求和偏好，也就无法完全进入大数据时代国家治理的决策视野。”在当前信息普及的情况下，大数据时代所带来的各种相关的先进技术不仅不能够消除数字鸿沟，在建设智慧城市的同时更加拉开了与城乡之间的差距，这将加剧城乡之间对通信技术的使用的不平等，加剧了数字鸿沟现象。这种不平等主要表现在政府所提供的公共服务上，城市里的市民可以便捷享受到建设智慧城市所带来的好处，享受到高质量和高效率的公共服务，但是在农村或偏僻的地方由于信息技术普及不到位而无法同等的享受这种待遇，导致受到的公共服务产生巨大的差距，城乡的市民和农民之间的文化思想等方面的差异也会随之扩大。信息孤岛影响数据之间的整合。大数据时代所拥有的数据量是非常庞大的，政府作为数据的最大拥有者，必须对这些数据进行有效的筛选和整合。目前公共管理部门通过一些政务网站整合各种信息，但是随着数据的不断增长，并且各个领域的信息都需要公共管理部门的关注，它们之间互不相交的关系也就导致了公共部门之间信息的隔绝和不互通。同时，很多公共管理者对大数据时代中的爆炸式增长的数据采取消极的态度，导致在本应当运用多元化数据进行管理的工作中置身于外。虽然现在各大政务网站逐渐兴起和完善，但是实际上公共部门相互之间信息并非全部共享的，所以产生了“信息孤岛”，部门之间信息没有互联互通传递信息，进而导致信息资源的浪费，从而影响部门之间的沟通与协作，甚至出现互相推卸责任，从而影响整个公共管理的效率和质量。

四、大数据时代下公共管理的创新

目前，我国已经开通了政务网站、政务微博和微信等服务平台，这些都是运用大数据技术而产生和发展的，准确地运用这些应用，能够提升政府治理能力和效率。公共管理部门对大数据技术的合理应用，可以使数据的收集和分析更加严谨和方便，从而让公共决策的准确性得到提高；可以使公众通过网络这种便捷的渠道向政府表达自己的想法并获取需要的信息；可以使公共管理更加科学化、系统化和智能化；可以帮助公共管理部门解决数据相关的问题。因此，大数据与公共管理活动需要通过融合才能取得更进一步的发展和创新。

（一）运用大数据思维使公共管理精细化

在工业社会，人们的思维都是固定的工业化思想，到了现在的大数据时代，思想如果还被禁锢在凭经验的工业时代，必将会被社会所淘汰。无论是在政府还是企业，都必须利用好大数据等先进技术帮助自己在这个数据泛滥的时代找准信息。但目前政府利用大数据实现公共管理的创新还停留在实际技术应用方面，而相关人员的思维的固化并没有引起重视，很多人的思维还停留在工业时代，公共管理创新要求部门的决策者必须具有大数据思维，必须对大数据进行精准化的运用。大数据时代本身就拥有庞大的数据量，同时也在爆炸式地增长，如果政府没有对数据进行精准化的收集、筛选和处理，就会造成对数据的滥用，从而降低公共决策的准确性，影响公共管理水平。公共管理涉及社会的各个方面，而公共决策的好坏会决定公共管理的水平，因此，政府应该培养公共决策者的大数据思维，善于运用大数据技术创新公共管理模式，在重视数据的观念上进行精细的公共管理活动。

（二）运用大数据保障个人隐私

网络技术的发展和发达使得网民的数量渐增，国家需要运用大数据技术来进行公共管理活动，其中肯定会需要公民的一些个人信息，并且大数据技术的使用也遍布多个领域，范围越来越大，所以难免会对公众的隐私信息安全造成影响。政府的公共管理活动对象首先是公众，政府运用大数据技术进行管理的时候需要公众的各方面信息，其中也必会涉及公众的个人信息。如果政府不能保障个人的信息安全，那么就得不到公众的信任，从而也会阻碍公共管理活动的顺利进行，影响管理效率。因此，政府在进行数据开放的时候，需要事前确定好数据开放的范围，制订明确的规则规定哪些数据可公开，哪些数据不可公开。政府可以通过构建专业的数据管理机构，聘请专业人员随时对数据进行检测和鉴定。另外，还需要明确数据管理人员的责任以及数据用户的责任，一方面是为了减少由于数据管理人员的失责而侵犯个人隐私，另一方面是为了事后追究责任，进而确保数据的安全。

（三）建设大数据技术优质的人才队伍

要将大数据技术灵活运用到政府公共管理中，不仅需要引进各项先进的技术，也要引进能够熟练掌握和使用这些技术的复合型人才。大数据参与的政府公共管理活动需要大量的专业人才支持，政府需要引进既精通公共管理的具体内容，又掌握大数据技术的人员，并且能够将两者进行融合的复合型人才。但这种复合型人才是占少数的，而政府需要大量的专业人员来进行大数据式的公共管理，因此，政府也可以将不同领域的专业人才进行一个有机整合，让公共管理人才与专业技术人员交流工作，使大数据技术推动公共管理活动的顺利进行和创新发展。

具体来说，政府公共管理部门应当在对相关人员的聘用开始建立录用标准，强调技术的专业性和熟练程度以及对公共管理的了解程度，还要建立有效的整合管理模式。并且，除了对新进人员进行严格的筛选，同时也要对原本的公共部门以及人员进行培训和教育，培养他们的大数据思维，提高对大数据在公共管理里应用的认知。并且应当让其与专业技术人员进行深入交流看法，提升自身不足，使大数据技术与公共管理在实际中得到更好的融合和发展。另外，还需要建立适当的保障机制，比如对其工作进行定期考核，根据考核结果予以激励。

（四）构建和完善数据收集和处理平台

政府公共管理需要大量的信息予以支持，因此政府工作是离不开信息的收集和处理的。首先，政府应当加强政务服务平台的建设，尽量设计出能够让各个年龄、区域的民众都能使用的网络平台，使民众可以在平台上找到自己需要的信息，同时也便于收集政府需要的信息。另外，政府也应当将自己的公共管理活动和行为在网络平台上实现透明化和开放，将更多关于政府工作的信息公布在网络上，进行宣传，让群众可以通过网络对政府工作进行了解，从而提高政府的公信力。公共管理部门除了要收集和处理开展公共管理活动相关的信息外，利用大数据技术监测和控制网络社会舆论也是非常重要的。公共管理部门需要收集网络上的舆论信息和情况，可以从政务服务平台或者其他网络平台上收集。随着网络渐渐进入人们的生活，可以看出现代人们无论生活或是工作都离不开网络，随之带来的则是人们的许多信息都会出现在网络上，那么就扩大了公共管理部门收集数据的范围，提升了数据的综合性价值，有助于提高公共决策的准确性。

（五）利用大数据实现互联互通、打破信息孤岛

目前，我国虽然在着力进行信息化建设，以此来完善各项公共服务、加强社会治理能力和建设服务型政府，但政府部门之间、公共管理部门之间还是存在着信息隔阂的状态，没有实现互联互通，信息整合不到位。一方面，公共管理部门有信息封闭的现象，大多数单位不对外公布或少公布相关信息，导致数据不能进行共享，造成了信息系统的重复建设；另一方面，上下级之间的沟通不到位，相互割裂，相关信息得不到有效传递，由于这些原因形成了信息孤岛。

大数据环境下，迫切需要各信息系统之间信息的共享，而信息孤岛使得这种共享如鲠在喉，加大了信息建设的成本，造成资源浪费，大数据发展滞后。同时，也不符合我国社会高质发展的总体要求。因此，必须迅速打破信息孤岛。首先，要从顶层设计做起，实施数据资源战略，在制度层面建立一个从上到下的垂直专门的数字资源管理机构，对数据进行统一的管理和整合，从根本上解决信息孤岛的问题。另外，建立数据标准，可以借鉴互联网标准化工作的经验。由全国统一的数据资源管理机构的数据标准部门牵头负责组织实施，并最终审定，各地信息部门或从业者参与，向全社会个人或组织全面征集数据标准或标准的意见或建议。