辽宁省开发区土地开发历程及对策分析

付博

（辽宁省自然资源事务服务中心 辽宁沈阳 110032）

土地是开发区的空间载体，但土地资源是有限的。无论是从可持续发展的角度，还是基于整体发展战略，开发区的发展都必须科学规划，适时适势在固定、有限的区域内实现技术内涵的提升。

一、发展历程

1.初创阶段（1984－1990）

辽宁作为经济较为发达沿海省份，与全国同步实施了对外开放。1984年9月大连经济技术开发区设立，拉开了辽宁开发区建设的序幕，批准面积20平方公里，是全国开放14个港口城市后第一批设立的10个开发区之一，也是该阶段辽宁设立的唯一开发区。在“三为主，一致力”的方针指引下，该开发区克服了发展基础薄弱、建设资金短缺等困难，探索出具有中国特色的基础设施建设模式，逐年建立并完善了管理体制和法规体系，为全省开发区的发展起到了良好的示范作用。但此时的开发区企业与省内其他企业的经济联系和国外大多数出口加工区一样，非常薄弱。开发区对区域经济的带动作用非常有限，国内学者一致将其形象地喻为区域经济的“孤岛”和“飞地”。

2.快速发展阶段（1991－2003）

上世纪90年代，随着全国开发区建设热潮出现，辽宁的开发区建设也进入了快速发展阶段。全省开发区或园区最多发展到了162个，总规划面积达到962平方公里。随着政府的监管力度加大，辽宁及时遏制了开发区圈地、乱占耕地的势头，撤销了部分开发区或园区。截至2003年底，全省保留各级各类开发区83个，其中国家级开发区14个（非工业类3个），省级开发区58个（非工业类32个），省级以下开发区11个。这些开发区共征地324平方公里，占全省土地总面积的0.22%，其中工业类征地251平方公里，占征地总量的77.2%。由于这一阶段开发区数量的增多和入区企业规模日益增大，开发区企业逐步以外资为主和以开发高新技术产业为主，企业与省内的经济联系日益紧密，与本地生产性服务业进一步融合，对全省区域带动效应明显增加。

3.治理整顿阶段（2004－2006）

2003年，国务院作出清理整顿各类开发区和加强建设用地管理的决定，辽宁省自2004年起对全省省级和省级以下开发区进行了设立审核工作。到2006年底，全省共保留开发区56个，数量减少了32.5%，其中国家级开发区14个，省级开发区42个，都经国家发改委批准并正式公告。清理整顿后的开发区规划面积压缩161.5平方公里，为审核前的23.7%；核定批准面积压缩了291平方公里，为审核前的48%。

4.转型升级阶段（2007－2013）

随着国家对开发区的土地管理、基础设施建设、信贷和财税管理等要求越来越严格，辽宁的开发区建设需摆脱政策依赖，以提高外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进开发区向多功能综合性产业区发展；实现从单纯发展现代制造业为主向发展现代制造业和承接国际服务外包并举的转变；从规模型扩展向内涵型增长的发展方式转变，提高土地利用率、调整产业结构、提高产品附加值，从“产业空间集聚”向“土地集约利用”转变。

2008年，国务院和国土资源部先后发布《国务院关于促进节约集约用地的通知》和《国土资源部关于开展开发区土地集约利用评价工作的通知》，为开发区评价提供了方法依据。辽宁省委省政府积极贯彻落实，省国土资源系统提供技术支撑，全省开发区踊跃参与，多方合力谋转型，到2013年底，开发区转型取得初步成效，基本摆脱了盲目扩张、粗放管理的老路子。

5.集约发展阶段（2014年之后）

2014年后，国家对开发区的集约利用要求不断提高，全省开发区进入集约发展阶段。这一阶段，开发区科学化、集约化运营程度逐步提高。开发区通过不断挖潜，使有限的土地资源发挥出更大的效益，基本实现经济和社会发展的双赢，为带动区域协调发展注入澎湃动力。截至2021年底，辽宁省省级及以上有实际开发建设的开发区有85个，面积占全省土地总面积的0.35%。

二、开发规模和经济情况

全省85个开发区核准区土地总面积为52466.53公顷，平均核准规划面积为617.25公顷，其中，中德（沈阳）高端装备制造产业园最大，核准面积3553.27公顷；沈阳近海经济区最小，核准面积40.6公顷。核准规划面积大于2000公顷的大型开发区3个；800～2000公顷的6个，200～800公顷的67个；200公顷及以下的9个。

25个国家级开发区核准面积为22516.66公顷，平均面积为900.67公顷；60个省级开发区核准面积为29949.87公顷，平均面积为499.16公顷。开发区常住人口2684234人，工业（物流）企业固定资产投资总额为112385488.7万元，二、三产业税收总额9736237.49万元，工业（物流）企业总收入93352024万元，工业（物流）企业税收总额7076588.54万元。

辽宁开发区经历了30年的发展，已经成为区域经济发展重要增长点，具有巨大的经济活力和发展潜力，单位土地效益十分显著，每公顷创造地方生产总值，是全省居民点、工矿、交通用地平均实现生产总值的10.3倍；每公顷财政收入，是全省平均每公顷财政收入的81.6倍。

三、存在的主要问题

1.开发区同质化，主导产业优势不明显

主导产业是对开发区经济发展起引导、推动和支撑作用的先导性产业，理应优先发展，但实际操作中，一些开发区对入区企业把控不严，只要企业有入区意愿，不管是否符合开发区功能定位和主导产业规划，一律全盘接收。比如功能定位为高新技术产业开发区的园区内却鲜有高新技术企业，主导产业的企业数量不及其他辅助产业等等现象，导致开发区产业杂乱，功能雷同，缺乏特色。

2.规划实施不严格，产业布局不合理

一些开发区急功近利，以招商为导向，盲目迁就企业，企业看中哪块地就供应哪块地，漠视规划的科学性、严肃性、稳定性，用途管制频繁调整，规划指标随意突破。这种短视做法导致各种产业混杂在一起，同类型产业散花分布，布局零散，难以形成集聚效应，严重制约土地集约利用，阻碍开发区发展。

3.用地缺口大，可供土地不足

开发区经过多年发展，大部分已趋于饱和，扩区又难获批准。2020年，全省开发区平均土地建成率达到92.59%，可供土地严重不足，部分开发区建成率已达到100%，面临“无地可供”的窘境，发展空间严重受限，新项目无法落地，无地可供已成为开发区发展的瓶颈。

4.建成区内存在低效用地

一是企业用地规模与实际需求不相符。在开发区发展初期，由于缺乏科学规划的引领，没有建立亩均产值、亩均税收等指标制约体系，进区企业一味求多，大量拿地，用地规模远远超出自身实际需求。二是老旧企业不再追加投资，产能落后，亩均产值和税收双双低下。三是一些企业尤其是中小企业抵御风险能力不强，经营不善，处于停产半停产状态。这些低效用地显著拉低了土地利用效率，严重影响土地集约利用水平。

5.政策优势逐渐弱化

随着我国改革的进一步深入，针对开发区各类优惠政策将被逐步取消，特殊政策越来越少，政策影响越来越有限。在这种情况下，如何继续吸引并留住优秀企业，实现可持续发展是开发区面临的一大挑战。

6.开发区功能逐渐行政化

随着开发区的管辖区和建成区面积渐增，企业和人口逐渐集聚，园区内公共服务需求也日益增多。开发区不得不分神提供各种社会服务，甚至亲自协调农村事务，整体行政化倾向明显增强，产业开发功能逐渐弱化，一定程度限制了开发区的发展速度。

四、对策建议

1.优化管理体制，强化生产功能

开发区管理机构作为所在地政府的派出机构，不能将开发区与行政区完全等同，要加强统筹协调，捋顺开发区与行政区的关系，充分依托地方政府开展开发区的社会管理、市场监管、公共服务等工作，精简向开发区派驻的部门，加大简政放权的力度，出台权力下放清单并逐条下放，避免开发区出现体制回归现象。

2.明确主导产业，加速产业集群

结合开发区产业特点和自身资源条件，以适应产业升级需要为导向，科学定位开发区的主导产业，积极引导优势资源向各个开发区集聚，使开发区特色鲜明，优势互补，避免开发区同质化。以主导产业为依托，加快培育龙头企业。积极发挥龙头企业的示范带动作用，引进并培育一批关联带动作用较强的产业集群项目，强化上下游企业的配套协作，实现上下游集聚和产业链延伸，提高产业集中度，增强综合竞争力。

3.调整产业结构，传统高新并重

以提质增效为目标，重点突破核心关键技术，加速提升关键原材料与核心零部件设计和制造水平，优化资源配置，延伸产业链条，增强技术优势，运用高新技术加速企业技术改造步伐，淘汰落后产能，推动传统装备制造、冶金、石化、建材、轻工纺织农产品加工等传统产业进行转型升级。围绕辽宁省具有比较优势的先进装备制造、新能源、新材料、生物医药、电子信息、节能环保等领域，明确产业细分领域、重点产品、关键技术的发展思路和发展目标，强化要素和资源配置能力，加速形成一批特色鲜明、科技含量高、产业链完善、创新能力强的新兴产业基地，创造辽宁省新的经济增长点。以新型工业化和信息化发展需求为导向，加快推进优势较大、基础较好、前景较广、潜力较大的服务业发展，不断开拓服务业发展的新空间，实现现代服务业向特色化、集群化、高端化转变。

4.增强创新驱动，积极接轨国际

加强开发区内企业创新能力建设，不断完善产、学、研相结合的创新体系，推动企业和科研机构合作建设研发中心、孵化中心等创新平台，支持引进行业研发机构，不断深化科技创新国际合作，强化知识产权保护，持续加强创新创业软环境建设，加速健全鼓励创业的体制机制，不断完善支持民营企业、小微企业发展的扶持政策，全面提升开发区整体创新能力和综合竞争力。充分发挥产业集聚功能，加速推进大企业集团与国际大型跨国公司开展战略合作，主动承接国际高端产业转移。加强对企业品牌意识的引导力度，强调品牌以质量和信誉为核心，支持企业优化产品结构，进军国际市场，支持企业向国际化方向发展，提高国际化经营能力和国际竞争力。

5.集约利用土地，绿色持续发展

切实加强用地管理，坚持控制总量、盘活存量，健全土地储备制度，严格执行土地使用标准，加强土地利用动态监管，引导产业集中企业集聚，强化用地内涵挖潜，鼓励企业对现有用地追加投资、转型改造，提高土地利用强度，引导低效产业有序退出，加速工业用地流转，为符合开发区功能定位的产业提供用地保障，全力推进土地集约利用。深入贯彻落实生态文明战略，严格执行资源节约和环境准入门槛，引导高能耗、高污染企业淘汰退出，加强环境动态监测，建立健全环境风险预警机制，提高废弃物资源再循环利用水平，积极引导“绿色企业”建设，推动开发区实现绿色发展、循环发展、低碳发展、集约发展，将开发区打造成集约发展的先行区和生态文明建设的示范区。