基于农民土地财产权益的集体经营性建设用地入市模式比较研究

刘向南，郭锦涛

（南京农业大学 公共管理学院，江苏南京210095）

0 引言

土地制度作为国家的基础性制度，土地制度改革是促进国家经济社会发展及其转型的一种重要手段和力量，是我国实施城乡一体化、乡村振兴战略的重要出发点，而集体经营性建设用地入市则是当前深化农村土地制度改革的一个核心问题[1]。过去集体建设用地只有首先被征收转化为国有土地才可以进入市场进行交易。该制度实际上是城乡割据的二元土地制度，主要由地方政府主导管理农用地转用并垄断了土地一级市场[2]，由此造成了政府过度征地、城市规模迅速扩张、农民财产权益受损等问题。2020 年1 月1 日新修订的《土地管理法》正式施行，为结束多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制提供了法律保障。

目前，学术界对于集体经营性建设用地入市的研究主要集中在流转政策与实践的演变[3-4]、个案分析[5-7]、增值收益分配[8-9]、入市存在的问题和障碍[10-11]以及对试点地区入市的评估和展望[12]等方面。农民作为集体土地所有权的实际主体与集体经营性建设用地入市改革中的主要参加者，最大限度地维护农民的土地财产权益、有效推动农民增收是改革的重要目标之一，目前的相关研究虽然都涉及农民的土地财产权益，但并没有对此进行系统性的分析。新修订的《土地管理法》颁布实施后，我国集体经营性建设用地入市正式进入全面推广阶段，然而许多地区由于缺乏入市相关经验导致进程缓慢或成效甚微。本文通过总结现有的集体经营性建设用地入市典型模式，以期为不同发展条件的地区选择适合的入市模式提供具体的参考，同时对于保障农民土地财产权益、实现城乡协调发展、推动改革的持续深化具有显著意义。

1 集体经营性建设用地入市的典型模式

由于集体经营性建设用地入市广泛涉及土地的确权登记、市场交易规则、基准地价管理、收益分配的平衡等许多方面，是一个复杂的系统性工程。同时考虑到我国各个地区自然资源状况和经济社会发展水平的差异，本文选取了江苏武进、广西北流、河南长垣3 个典型试点地区的入市模式进行比较研究。

1.1 江苏武进入市模式

江苏武进位于长三角地理中心，地区总面积1 066 km2，常住人口145 万。2020 年，全区完成地区生产总值2 607 亿元，位列全国工业百强区第九、江苏省第二。

江苏武进入市模式可界定为“政府引导型”，即地方政府围绕整个入市过程较为充分地发挥了其制度保障的功能，引导了市场作用的发挥。武进区在2012 年便进行了全面的农村集体建设用地确权登记工作，在充分的调研基础上，通过确权发证的方式明晰土地权属，为集体经营性建设用地入市夯实了权利基础。在入市主体设定上，因为部分企业担心由村集体作为入市主体公信力较为欠缺，为了消除企业的疑虑，武进规定入市实施主体为镇集体经济组织，并且由镇人民政府负责审批以及监督集体经营性建设用地入市的行政管理工作。武进利用“三块地”改革契机，合理确定各镇和村庄的发展定位，完成了武进村镇规划工作，并建立了相对应的规划管理办法，以便开拓发展空间与优化土地布局结构。为了规范集体经营性建设用地入市，武进制定了详细的入市流程，并从土地产权、交易平台、交易规则、交易登记、交易管理与监管等方面构建了“六统一”的土地市场体系，在“多规融合”的基础上，编制完成城乡一体化全覆盖的基准地价体系，为制定合理的集体经营性建设用地的入市价格提供了依据。实现了一、二级市场，三种入市途径所有类型的入市试点。为推动集体土地的整合开发、调整入市，政府积极解决集体建设用地进入市场的障碍：利用政府资金对农村土地开发进行投资并参与收益分配，以此缓解村集体开发土地资金不足的困难，同时，政府制定异地调整的政策方法，并参与其中协调不同地区的土地市场，使不同的集体经济组织可以进行协商调整土地所有权，通过货币补偿等方式来调换不同级差的土地[13]。

武进规定政府获得的调节金主要用作农村基础设施建设、环境整治、失地农民保障等。集体获得的土地收益不直接分配到各个家庭，而是进行折股量化，为发展生产、壮大村集体经济、发放民生补贴提供资金保证。据统计，截止2019 年9 月底，武进农村集体经营性建设用地入市共计10 786 宗，入市交易总金额117.78 亿元，土地增值收益总计38.1 亿元，入市收益调节金约为11.14 亿元[14]。

1.2 广西北流入市模式

北流市位于广西东南部，毗邻粤港澳大湾区，素有“粤桂通衢”之称，区域总面积2 457 km2，总人口154万人。农民对集体建设用地流转有一定认识和了解，当地已经出现自发的集体建设用地流转行为，具有较好的社会基础。

广西北流入市模式可界定为“市场构建型”，即满足灵活多变的市场需求，以有效实现集体经营性建设用地入市和土地财产权益。北流市在入市改革之初完成了组织机构设立、摸底调查、规则订立、入市筹备等相关工作，完成全市20.64 万亩集体建设用地的确权发证。在入市主体方面，通过集体组织全体成员民主投票，在集体组织内部推选3 名成员作为代表，全程代理集体经营性建设用地入市工作，共同管理入市收益。建立了全市统一的公共资源交易平台，入市采用统一的交易规则，入市途径也实现了全覆盖。以“能不征就不征”“可入市尽入市”作为推动集体经营性建设用地入市的原则，实现“三块地”改革的联动效应，最大程度建立完善的市场机制，以便充分发挥市场作用。具体实现路径主要包括以下几方面：第一，拓展入市用途。北流强调集体土地与国有土地在用途上真正实现“同权”，积极探索以商住用地为主体的供地机制，其住宅用途入市宗地数量占到全国的绝大部分，这也是北流改革中市场发挥主导地位最显著的标志，不仅使得城乡居民的基本住房需求和改善性住房需求得到满足，而且促进了当地经济发展[15]。第二，打破二元土地管理机制，城镇建设用地范围内外同时推进。北流允许城镇建设用地范围内集体土地采取入市方式使用，如出让土地用于建设妇幼保健院、民安客运站等，创新了公益用地供应方式，实现了同地同权。第三，探索增量集体建设用地入市，完善多种供地方式[16]。由于只依靠存量集体建设用地，还不足以满足用地项目的落地，因此，北流市允许部分农用地只转不征，实现新增集体建设用地入市。并且探索了在同一项目中拥有多种供地方式，比如在建设铜石岭国际旅游度假区中，便采取了征收、租赁、入市等多种方式保证项目用地的供应。

北流市建立了“三征收、一调整”的收益分配机制①征收土地增值收益调节金，征收土地增值收益再分配金，征收土地耕地开垦费与提高土地征收补偿标准。，改革后，农民获得的入市现金收益比改革前征地补偿现金收益提高了41.9%，获得的入市总收益比改革前征地补偿总收益提高了13.2%，此外，入市后各项产业的发展也为农民就业创业提供了帮助，从而促进农民增产增收。

1.3 河南长垣入市模式

长垣是河南省直管县市，地处豫鲁交界，区位优势突出，交通便捷。市域面积1 051 km2，人口88 万。全市民营企业达11 693 家，对全市经济增长贡献率达90%以上。

河南长垣入市模式可界定为“两者结合型”，即政府与市场形成合力推动集体经营性建设用地入市。2014 年，长垣在被确定为农村集体经营性建设用地入市改革试点县后便进行了扎实的前期工作：（1）开展农村集体建设用地调查和确权颁证工作，查清当地农村集体建设用地的家底，并且积极推进农村房地一体不动产登记，明确相关登记流程。（2）开展村级规划编制工作，全县501 个村庄规划全部编制完成，形成了“村村有规划，建设有依据”的规划管理局面。长垣大力推进农村集体经济组织建设，2018 年底，全县601 个村级股份合作社已全部组建完成并获得了登记证书，作为市场主体代表农民集体履行集体资产运营职责。长垣注重规范集体土地资产处置决策程序和入市操作程序，在交易平台、土地价格、交易规则、监管机制和中介服务等方面实现与国有建设用地的统一。由县政府设立风险补偿金，赋予入市土地抵押融资权能，通过“银行+ 担保”与“银行+ 风险补偿金”模式为其提供信贷支持。面对存量集体建设用地点多、面广、单宗面积较小的现实状况，长垣一方面实现就地入市、调整入市、城中村整治入市三种入市途径全实践，尤其按照政府主导、多方参与的原则推行的整治入市为社会和经济发展提供了用地保障，并且提高了土地供应效率。另一方面探索了允许增量集体建设用地入市。入市土地实现工业、商业、住宅、旅游、电商、养老、教育、公益性用地等用途全涵盖，集体经营性建设用地的多元化市场价值得到释放。

长垣主要根据入市用途、基准地价等级以成交价款为基数收取5%~40%的调节金。已入市的192 宗3 657 亩集体土地，成交价款3.11 亿元，县政府共收取调节金0.21 亿元，农民群众共获得收益1.64 亿元，村集体获得收益1.26 亿元，有力推动了村集体经济发展壮大。

2 典型入市模式对比

2.1 相同点

2.1.1 注重明晰产权。三种模式都将“确权登记”作为集体经营性建设用地入市的前提和基础，而确权又包含了“明确权利主体”和“确认权利内容”两方面。权利主体一般实现入市主体与实施主体的分离，从而提高入市效率；权利内容则都按照相关政策规定允许集体经营性建设用地使用权通过出让、租赁、作价入股、抵押等途径入市。

2.1.2 建立了城乡统一的建设用地交易平台。交易平台的建立有利于构建市场化的交易秩序，使得集体经营性建设用地在透明开放的公开市场通过自由市场竞争方式确定交易价格，同时集中在统一市场进行公开交易的价格等信息可以为此后的价格评估和交易提供参考。

2.1.3 保障农民权益。地方政府往往通过收取土地增值收益调节金的方法来参与收益分配，尽管不同模式收取调节金的比例和方法不同，但都保证了土地增值收益的大部分留给农民和集体，并且对调节金的使用做出规定，主要用于农村基础设施建设、农村困难群众补贴等方面。集体留存部分用作公共设施配套优化及公共福利，剩余部分以现金形式分配给农民或以折股量化方式进行收益分配，有利于提高农民的土地财产权益。

2.2 不同点

2.2.1 政府和市场发挥的作用不同。“政府引导型”模式中的区域建设发展空间有显著限制，政府推动规划布局调整的需求较为迫切[17]，因此政府倾向于积极主动实施和管理引导集体经营性建设用地入市。政府以规划为先导，调整用地布局，优化资源配置，加快盘活农村存量建设用地，同时政府在交易平台建设、基准地价体系设立、推动调整入市、土地用途管制、建立风险共担机制等方面发挥了关键作用；“市场构建型”模式中政府更多地作为引导者和服务者来参与集体经营性建设用地入市工作，通过还权赋能积极培育农民集体经济组织，充分发挥广大农民群众的入市主体作用。使得集体经营性建设用地与国有建设用地具有完全同等的产权权益，集体经营性建设用地可以在同一平台和统一市场交易规则下与国有建设用地一样同等进行自由交易，尤其是允许入市土地用于住宅建设，有效培育了集体建设用地的市场信心，因此主要是由市场秩序自发推动入市；“两者结合型”模式则是市场和政府同时起作用。实行政经分离，将集体股份经济合作社设为入市实施主体，代表农民集体履行集体资产运营职责，并且拓展入市范围和用途，保障发展用地，增加土地收益，而政府在村镇规划、价格体系、交易平台建立等方面进行统一的宏观顶层设计，在探索增量集体建设用地入市时坚守底线、控制风险，该模式中政府只收取了较小比例的增值收益调节金。

2.2.2 入市范围和用途不同。以江苏武进为代表的“政府引导型”模式根据相关政策严格限定入市土地范围和用途。在乡镇土地利用总体规划、小城镇规划控制下，由农村集体经济组织主导编制农村建设用地开发规划，明确可以入市的集体经营性建设用地范围，优化农村土地布局，实现农村集体建设用地的整合[18]，并始终坚持土地用途管制，严格按照用途审批用地，维护农村土地市场秩序；以广西北流为代表的“市场构建型”模式和以河南长垣为代表的“两者结合型”模式则允许增量集体建设用地入市、拓展土地入市用途。以广西北流为例，根据调查，北流市可入市的存量集体经营性建设用地仅可供北流市未来4~5 年开发需要，特别是在土地征收制度改革的背景下，征地范围被大幅缩减，经济社会发展所需的合理经营性建设用地需求难以得到满足。因此，北流市尝试探索增量集体建设用地入市，在建设农民工返乡创业园项目中获得批准新增用地90.21 亩，有效带动了农民就业增收。在入市用途方面，两种模式都赋予集体经营性建设用地享有与国有建设用地同等的产权权益、同样的土地用途，通过将集体经营性建设用地入市后用于住宅建设，利用商住用地入市产生的高收益平衡工业、仓储、旅游用地入市的低收益，改善了当地农民的生产生活环境，带动了当地产业发展，切实保护了农民权益。

3 集体经营性建设用地入市模式优化建议

3.1 构建完善的产权保障体系与市场交易机制

完善各类产权交易登记机制。产权是否界定以及如何界定都会直接影响农民的切身利益，因此应当根据国家相关政策规定和不同地区实际情况，根据各地区最新土地调查与规划成果，统筹实测集体经营性建设用地，明晰土地的所有权与使用权，因地制宜合理确定入市主体，显化农民的财产权益。

构建城乡统一的市场交易机制。一是建立城乡统一的市场交易平台。统一的土地市场交易平台可以及时有效地提供集体经营性建设用地的供求信息，极大地便利了各方主体，防止无序流转和隐性交易，从而保护集体和农民权益。二是建立城乡统一的土地价格形成机制。应综合考虑区位、人口、经济等因素，制定与国有土地基准地价相衔接的城乡统一基准地价体系，并对基准地价进行及时更新，为入市土地价格确定提供参考。三是完善入市交易规则和规范入市程序。可以参考国有建设用地或开展集体经营性建设用地入市试点地区的市场交易管理制度，对入市的基本原则、入市形式、使用权人权益保护、合同要求、规范监管等规则进行规范。

3.2 差异化选择集体经营性建设用地入市模式

对于初次探索推进集体经营性建设用地入市的地区优先采用“政府引导型”模式。一方面，政府在国有建设用地的交易中积累了丰富的经验，可以主导建立与国有建设用地相衔接的集体经营性建设用地交易秩序，从而提高集体经营性建设用地入市效率。另一方面，政府主导模式可以有效防范风险，对入市范围和用途的严格限制可以防止冲击商品住宅市场和地方政府的土地财政。该模式也适用于城镇率较高的地方，政府的积极主动参与有助于协调不同类别土地和整合零星用地，并解决城乡结合部等城市发展问题[19]。

在经济发展水平较高并且市场需求旺盛的地区可以采用“市场构建型”模式。从上文分析可知，该模式实现了两种所有权土地的“同权同责同价”，打破了过去城乡二元土地管理机制，通过土地制度改革有效促进城乡一体化和新型城镇化建设，激发市场主体的活力，显化了农村土地资产，增加农民财产性收入。

对于有一定集体建设用地流转基础并想要进一步促进地区发展的地区可以采用“两者结合型”模式。这一模式由于将政府与市场结合起来，既实现了利用市场力量充分激活土地价值，又可以有效发挥政府的作用防范市场调控带来的问题。例如虽然允许入市土地用于住宅建设，但仅限于城中村、棚户区改造区，并进行严格监管。同时，政府愿意放弃对土地收益的垄断，将大部分的收益留给集体和农民。

3.3 处理好政府与市场的关系，推动土地要素市场化配置

土地作为一种重要的生产要素，只有在合理流动的条件下才能得到充分有效的利用。从长远来看土地要素市场化配置是实现土地资源优化配置与保障农民土地财产权益的最佳方式。其中最重要的便是处理好政府与市场的关系。集体经营性建设用地入市中的政府应在构建制度环境、培育市场、市场准入管理、协调收益分配和维护市场秩序等方面发挥重要作用，在此基础上，以构建城乡统一建设用地市场为目标，还权于市场[20]。

要素市场化配置一方面要求要素可以自由流动，不存在人为限制和制度约束；另一方面要求要素优化组合，不存在市场壁垒和垄断竞争[21]。而对入市范围和用途的限制既无法满足市场需求，也会造成集体经营性建设用地权能缺失，无法真正实现“同权”。因此未来应当：（1）允许增量集体建设用地进入市场。既顺应土地制度改革要求，缩小征地范围。又有利于盘活各类土地，实现土地资源的优化配置。（2）扩展集体经营性建设用地用途。集体经营性建设用地须与国有建设用地具有同样的土地用途，打破国有土地在住宅用地的垄断地位，实现合法交易、公平竞争，从而充分发挥市场的决定性作用，显化土地资产价值，保障农民土地财产权益。但由于土地要素市场化改革往往牵涉到多元的利益主体和复杂的利益关系，因此需要因地制宜，在坚守土地利用底线与遵守土地市场运行规律的基础上稳步推进。