“一带一路”背景下区域金融监管合作探析——以中国与中亚国家为例

张轶

（西安财经大学管理学院 陕西西安 710100）

区域金融监管合作是区域内各国政府主要通过签订双边或多边条约、谅解合作备忘录或建立金融监管合作机构等形式统一监管目标、共享监管信息、协调监管规则、进一步提高监管效率，最终实现金融安全稳定的过程。这种监管协调方式能够在长期内保持制度的一致性与连贯性，既有利于监管机构定期进行磋商防范金融风险，又便于金融活动主动对其交易行为可能产生的后果做出合理判断与预期，从而使其规范行为，防范道德风险。中亚国家地处欧亚大陆中心地带，占据欧亚大陆交通要道，是贯通东西的必经要道、连接东西方的战略通道，同时又是“丝绸之路经济带”核心区域。目前，中亚国家与中国外交关系良好，经济结构互补，经贸往来日益频繁，贸易投资规模迅猛发展。随着中国与中亚国家之间金融合作的不断加深，金融风险的防范显得尤为重要。因此，金融监管合作成为中国与中亚国家金融合作中不可或缺的重要组成部分，并发挥出越来越重要的作用。中国与中亚国家在国内的金融法律中都有规定开展国际金融监管合作的专门条款，而且中国已与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦以及塔吉克斯坦签署双边金融监管合作协定。可见，中国与中亚国家无论从国际法还是国内法方面，均已具备开展金融监管合作的法律基础。

1 金融安全合作的现状

1.1 反洗钱与反恐融资方面

在经济与金融全球化快速发展的形势下，反洗钱与反恐融资斗争形势愈发严峻。因此，为维护稳定金融市场的局面，中国与俄罗斯，以及中亚国家的哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦于2001年9月共同签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，开展反洗钱与反恐融资方面的合作，共同打击恐怖主义组织进入金融市场危害金融安全的行为，中国与中亚国家之间的金融安全合作由此开启。

随后，中国、俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦六国作为创始国于2004年10月6日在莫斯科成立“欧亚反洗钱与反恐融资小组(EAG)”，同时接纳乌兹别克斯坦、格鲁吉亚、乌克兰、意大利、英国、美国及金融行动特别工作组、世界银行、国际货币基金组织、上海合作组织等国家和国际组织为观察员。该组织已成为目前世界上覆盖范围最广、涉及人口最多的区域反洗钱与反恐融资组织。2004年12月，EAG第一次全会在莫斯科举行，标志着反洗钱与反恐融资领域合作开始进入实质性阶段。2019年11月25日至29日，在土库曼斯坦首都阿什哈巴德，EAG第三十一届全会暨工作组会议召开，参加此次会议的有来自EAG成员和观察员共200余名代表，中国作为主席国主持了会议。

此次会议主要有43项重要议题，包括主席改选、互评估、内部治理、技术援助、类型研究报告和观察员资格等内容。会议强调全面加强沟通合作，通过强化技术援助等方式，帮助各成员国提高反洗钱和反恐融资方面的能力，并接纳打击独联体成员国境内有组织犯罪和其他危险犯罪协调局(BKBOP)为EAG观察员。

1.2 银行监管合作方面

中国银监会分别与中亚国家相关金融监管机构签署双边金融监管合作协定，2004年与吉尔吉斯斯坦共和国国家银行签订监管合作协议；2010年与塔吉克斯坦国家银行签订监管合作协议；2005年与哈萨克斯坦金融市场和金融机构监督管理局签订监管合作谅解备忘录、同时中哈两国签署的结算业务管理协议中还专门包含金融监管合作条款。2011年4月，哈萨克斯坦以总统令形式决定将银行监管职能转为哈萨克斯坦国家银行行使，因此原MOU失效，中国银监会与哈萨克斯坦国家银行于2013年重新签署MOU。2018年中国银保监会与阿斯塔纳国际金融中心金融服务监管委员会(AFSA)签署监管合作谅解备忘录。中国银监会还参与中哈金融合作分委会，进一步加强两国金融监管领域经验交流。除此之外，中亚国家哈萨克斯坦与乌兹别克斯坦也开展监管合作，两国中央银行于2018年7月10日签署监管合作协议。根据协议，哈萨克斯坦商业银行可依据相关要求在乌兹别克斯坦境内设立跨境机构，哈乌两国在银行领域法律法规及监管措施等方面均可开展信息交换，该合作协议为两国银行业深化合作构建法律基础。

2 金融监管合作存在的问题

目前，中国与中亚国家在金融监管合作方面还存在很多不健全的地方。一方面，中亚国家在经贸、金融等各领域合作不断深化的形势下，金融风险复杂多样，然而从整体上看中亚国家仍处于政治经济转型阶段，金融市场发展相对封闭落后，政治安全稳定性较差，对金融风险的防控能力较低。此外，由于中亚各国金融监管体制不尽相同，金融信息在跨国金融机构之间的交流仍不顺畅，加之种族矛盾尖锐、毒品交易猖獗等因素，进一步加大了区域性金融监管合作的难度；另一方面，从金融监管合作方式看，中亚国家在金融监管方面欠缺规范性与创新性，然而中亚国家对金融监管合作领域要求更加全面，合作内容要求更加细致，原有的金融监管模式不能适应经济发展的新要求。因此，加强监管资金结算清算、国际借贷、金融安全、反恐融资反洗钱及现钞供应等具体问题，在建立跨境资金流动监管体系、构建金融监管统一规则、建立区域金融风险预警机制等方面也提出更高的要求。

在多边金融监管合作与《愿景与行动》中明确提出的“加强金融监管合作，推动签署双边监管合作谅解备忘录，逐步在区域内建立高效监管协调机制”要求相比，尽管中国与中亚国家已经建立起打击金融犯罪的相关组织，并分别与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦签署合作谅解备忘录，中国与中亚部分国家的双边金融监管合作逐步展开。但金融监管合作仍以双边合作为主，处于初级阶段。合作谅解备忘录对签署国的约束力较为有限，尤其对于监管地域和约束对象方面效果十分有限。中国与中亚区域的多边金融监管合作协定，仍然处于空白状态，这种不健全的金融监管模式严重制约了中国——中亚区域金融合作的发展，多边金融监管合作法律法规亟待出台。

3 加强区域金融监管合作的建议

金融监管合作模式包括“软硬结合”的欧盟模式和“软法治理”的东盟模式，由于中国与中亚国家在经济结构、法律基础及利益诉求上差异较大，而且经济实力强弱不一，金融发展水平参差不齐，因此不宜采取类似欧盟的“软硬结合”监管合作模式，也就是参与合作各方出让部分监管权力、共同建立统一监管法律的深度合作模式，而是应该借鉴东盟做法，通过松散型运作模式真正形成相互合作、相互监督、相互促进的伙伴关系。

3.1 积极发展双边金融监管合作

各国金融监管多年实践经验显示，任何国家都不可能单独完成对国际金融的全面监管，签订双边谅解备忘录在双边监管合作、协调方面是行之有效的途径，并为有效打击跨境金融违法犯罪、促进金融市场健康有序发展奠定了坚实的基础。尤其是双边和多边监管当局的信息共享，提高了监管的协调性。

中国与中亚国家金融合作尚处于初级阶段，通过签订谅解备忘录能够在市场准入、信息交流及协调监管标准等方面起到积极促进作用。谅解备忘录包括市场准入与现场检查合作、监管信息共享与保密、人员交流培训及监管工作会谈等在内的多项内容。签署合作谅解备忘录有助于双方金融监管当局及时掌握相关信息，交叉核实，提升双方防范金融风险的效率。互设金融机构方面，有利于及时了解其经营情况，对其经营中的问题与不良发展趋势及时发现、及时预警；金融机构出现不审慎经营或违规违法交易时，能够及时发现、及时惩戒，对于全面推进互设机构合法稳健经营方面起到重要作用。同时，要警惕大型和高杠杆金融机构破产对整个金融体系造成影响，建立安全保障网，阻断跨市场、跨区域、跨境的风险。

在谅解合作备忘录基础上开展的金融监管合作形式有联合视察、协助调查、互相提供信息等。其中合作最为有效的方式为联合视察。具体而言，监管机构互相学习对方先进经验，针对双方重叠监管区域进行双重识别、监管，并在此基础上不断提升双方友好合作关系，最终实现跨国监管效能目标。协助调查重点是在打击跨境金融违法犯罪行为过程中，应一方监管部门要求，另一方给予的协助调查，从某种意义上而言，此方式正是实质性监管合作与协调的体现。互相提供信息则需要具体规定信息提供的深度、广度、程序合法性；涉及内部机密信息提供时的限制性条件；自愿协助其他监管机构所提供信息用途的限制性条件等。

3.2 搭建信息交流分享平台

金融监管合作模式包括“软硬结合”的欧盟模式和“软法治理”的东盟模式，由于中国与中亚国家在经济结构、法律基础以及利益诉求上差异较大，且经济实力强弱不一，金融发展水平参差不齐，因此应该借鉴东盟的做法，通过松散型运作模式真正形成相互合作、相互监督、相互促进的伙伴关系。

通过银行与金融体系监管领域信息交流与经验分享促进中亚国家金融机构改革，不断规范金融市场信息披露制度、提高银行不良资产处理能力，加强金融企业公司治理力度等，并提前制订危机发生时所采取的计划措施。同时面对日益增加的跨境资本流动与频繁波动的经济形势，应对各国宏观经济政策尤其是如何保持经济增长、控制通货膨胀等方面的信息与经验进行分享。此外，还可以建立金融监管当局联席会议制度，由于中国在经济、贸易、金融领域的发展优势，建议由中国担任监管主导方，达成统一监管合作共识，共同改善监管规则，为金融交易营造公平透明竞争环境。召集各国负责银行业日常监管的中层银行监管人员定期召开会议，审议各国监管体系进展，准备银行部门遵守审慎和盈利条件报告，对个别银行监管案例进行秘密信息交换。

3.3 构建金融监管统一规则

中国、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦已经是WTO正式成员国，土库曼斯坦政府目前正在积极加入WTO，在各国坚持金融开放原则下，应进一步统一互设金融机构的市场准入标准，促进区域金融一体化发展。中国与中亚国家还应积极协调统一金融机构运营方面的监管要求，如银行资本充足率监管标准、银行流动性比例、清偿能力比率等，最大程度地保证各国金融机构运营正常。否则监管标准不同，极容易导致金融机构跨国套利行为，加剧金融风险。中国及中亚国家均实行“分业经营、分业监管”模式，但从目前各国金融业发展形势来看，金融混业经营已成为趋势，因此应增强货币市场、资本市场、证券市场、保险市场之间监管的互动性，通过联席会议制度建立银行、证券、保险三方协调监管机制，构建金融市场全面统一监管框架。

3.4 建立金融危机救援机制

国际货币基金组织自成立起为世界各国提供了行之有效的危机救援，向出现货币金融危机的成员国提供短期贷款。然而贷款额度取决于各国每年所缴纳的份额即出资额度，广大发展中国家缴纳份额较少，由IMF得到的贷款额度较小，另外即使能够获得贷款，其附带的贷款条件也异常苛刻，因此，发展中国家由此获得的有效救助极其有限。中国与中亚国家可以效仿国际货币基金组织运作模式，建立以联合救助为主要形式的金融危机救援机制。这种救援机制的运行要解决的关键问题就是扩展货币互换范围，将目前的双边货币互换方式逐步发展为多边货币互换方式，并在条件成熟时建立共同货币基金，为暂时陷入困境的成员国提供短期贷款，防止其金融危机进一步深化。