自然资源融合调查支撑高质量发展的策略与机制

2022-02-05方国安

上海国土资源 2022年1期

方国安

（上海市地质调查研究院，上海 200072）

党的十九大做出了中国特色社会主义进入新时代的重大判断，对加快生态文明体制改革、推进绿色发展、建设美丽中国作出重要战略部署。十九大报告强调，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”这是新时代自然资源管理的总目标、总纲领，也是当前和今后一定时期自然资源加强融合调查的基本遵循。

2018年3 月，自然资源部正式挂牌成立，标志着我国自然资源调查和保护利用进入到一个崭新阶段，也带来了新的发展机遇和挑战。国家“十四五”规划提出优化国土空间布局，推进区域协调发展、新型城镇化和绿色发展，要求自然资源调查推进全域、全要素、全周期的管理融合；深化多学科、多技术、多机制的专业融合；加强数字化、动态化、价值化的应用融合；注重人与自然资源多维度、多尺度、多因素的时空融合；为国家和地区发展筑牢生态安全底线和战略资源保障。

1 机遇与挑战

推进自然资源调查支撑高质量发展，应当坚持以生态文明建设思想为引领，深刻认识国家和区域发展的宏观战略和具体需求，准确把握发展机遇和挑战，推动构建自然资源融合管理新格局。

1.1 发展机遇

自然资源部成立以来，国家自上而下逐步构建自然资源统一管理体系。这是一场系统性、整体性和重构性的变革，要求对自然资源调查体系、内容和方法相应作出重大调整。同时，随着生态文明建设、美丽中国建设、“双碳”行动的深入推进，围绕国土空间规划、用途管制、生态保护修复、自然资源资产管理等领域的新要求不断涌现，自然资源调查拓展服务领域正当其时。

科学技术发展日新月异，以多时空传感、物联网、大数据、人工智能、云计算、量子信息、区块链为代表的新型信息化技术，正在日益融入并影响经济社会的各个领域，也在不断推动自然资源调查思维方式、工作模式的深刻变革。

在政策形势和科技创新双重驱动下，通过完善顶层设计、找准服务切口、强化技术保障，系统推动新时期自然资源调查深度融合，让调查业务与成果更好地服务自然资源管理中心工作，从而全方位支撑生态文明建设和经济社会发展。

1.2 发展挑战

综合当前形势和客观条件来看，自然资源调查支撑高质量发展主要面临以下挑战：

一是系统观念和战略思维需要不断加强。“双循环”和生态文明建设等背景下，对照构建自然资源融合管理新格局的战略目标，自然资源调查支撑高质量发展在思想观念和具体行动上均存在一定差距。局部上，受到地域意识、部门观念、惯性思维、经验主义等影响，国际和国内两个视野还不够开阔；战略上，前瞻性研究储备和高层次决策支持能力略有不足，服务国家和地方改革发展大局、及时应变和主动求变意识仍需加强。

二是整体融合和重点突破需要统筹实施。一方面，面向自然资源全要素、全周期融合管理，规划、地质和土地调查研究等业务体系融合创新还需进一步加强。另一方面，自然资源融合管理是一项浩大的系统工程，非一域、一时、一家之力所能及。地方调查机构应当遵循国家顶层设计，审视地方需求和自身特点，找准业务转型重点突破口和关键发力点，巩固发展核心业务和优势技术，有序推进事业改革和业务格局重塑。

三是专业集成与技术攻关需要协同俱进。面向自然资源资源调查支撑高质量发展要求，调查机构职能、专业体系和人才结构的适配度需要不断优化，规划、地质、土地、测绘、环境、信息等多专业融合的科研团队建设和学术交流机制需要不断健全，自然资源调查监测评价、信息化建设、生态保护修复等领域关键技术攻关亟待重点加强。

四是成果应用和保障机制需要巩固完善。当前受到宏观形势和疫情等影响，各级政府为优化财政结构和营商环境，针对基础性、公益性调查的公共财政投入有所收缩，部分地方调查机构资金保障约束日益趋紧。为缓解财政资金压力，需要持续加强自然资源调查成果的转换应用，通过支撑政府管理和社会化服务，综合实现成果价值增值。同时，为提升支撑服务能级，需要不断加大自然资源调查标准规范、技术方法和装备应用等科研创新力度，不断加强人才梯队建设，培养高层次、复合性人才，打造自然资源领域科研新阵地和人才新高地。

2 自然资源融合调查发展策略

立足生态文明建设和城乡高质量发展大局，围绕自然资源“两统一”职责行使和管理改革重点要求，系统谋划自然资源融合调查发展策略。

2.1 加强自然资源分类研究

为夯实自然资源融合管理基础，支撑构建自然资源统一调查监测评价制度，应当加快研究构建自然资源基本分类和管理应用体系。厘清自然资源管理和国土空间管理的辩证关系，围绕“两统一”职责的行使，建立国家到地方纵向统一的国土空间用地用海分类体系，支撑调查、规划、审批、登记、监管全周期管理。在统一分类体系基础上，开展地方性分类、行业管理分类细化研究，推动自然资源不同层次分类与法规政策标准、调查统计口径的深度衔接，综合实现自然资源领域从“九龙治水”到“五指成拳”的管理转型。

2.2 开展自然资源综合性调查

为全面支撑“山水林田湖草沙”生命共同体整体保护、系统修复和综合治理，应当开展土地、海洋、地下空间，森林、水、湿地、荒漠、矿产等自然资源综合调查，形成自然资源“一张图”。深化多尺度基础地质调查，全面完成城市地下空间调查探测，构建三维地质模型，实现城市地下空间开发影响范围内地质结构透明化。深化多要素地质和水土环境调查，由单一要素向多要素综合调查转变，全面摸清地下空间资源环境状况。通过全域、全覆盖、多门类综合调查，逐步查清自然资源家底，推动实现自然资源整体保护和统筹平衡。

2.3 实施资源环境全要素评价

为支撑主体功能区战略和高质量发展，提高资源利用效率，应当研究自然资源综合评价体系和应用机制。研究优化资源环境承载能力综合评价和国土空间适宜性评价理论方法；开展陆表资源和地质资源现状评价；深化地下空间、地热能等自然资源开发利用潜力评价。通过自然资源多维度、多要素综合评价，促进自然资源科学合理保护利用。

2.4 布局自然资源一体化监测

为夯实自然资源精细化管理基础，及时掌握自然资源数量、质量、生态状况及其变化情况，应当建立以陆表资源、地下空间和地质环境等为主体的自然资源监测网络，形成多层级、立体化监测“一张网”。创新一体化监测技术，实现远程传感与控制、数据自动化采集和传输，综合建立陆海统筹、天地一体、上下协调、信息共享的监测网络体系。

2.5 保障超大型韧性城市建设

为推进韧性城市建设，特别是加强特大城市安全风险防控和生态修复治理，应当深化地面沉降塌陷、水土流失、海岸带侵蚀等地质灾害监测预警研究与体系建设，支撑地面沉降等城市安全风险精细化管控，以及重点区域、重大工程灾害风险防控。加强国土空间生态研究，开展生态基底调查评价，探索国土空间生态修复适宜性分析评价和技术指引，支撑构建生态保护体系和生态修复工程应用体系。

2.6 支撑国土空间规划编制实施

为提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，构建国土空间开发保护新格局，应当深入参与各级各类国土空间规划编制和研究，提升服务“三条控制线”实施管控技术水平，深化全域、全要素、全过程国土空间用途管制研究，支撑建立国土空间规划“五级三类”、“四梁八柱”管控体系。

2.7 服务自然资源高质量利用

为深化自然资源管理宏观调控、区域协调和城乡统筹，推动自然资源要素资源市场化配置改革，应当在自然资源资产清查等基础上，加强自然资源管理政策体系、价值体系、实证评估和调节机制研究，深化土地高质量利用、自然资源节约集约利用评价研究，重点推进城市更新、全域整治、产业用地、乡村振兴政策研究与示范应用。同时，加强全民所有自然资源资产所有权委托代理机制研究，明确自然资源资产家底、产权主体和管理界面，形成归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产管理新格局，支撑区域城乡一体化、高质量发展。

2.8 推动大数据赋能和数字化转型

为加快自然资源事业数字化转型，提升自然资源领域公共服务、社会服务数字化水平，应当以数字化牵引技术创新，拓展新业务，转换新动能，驱动新发展。做好数字化工作的前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，持续增强发展动力和活力。探索建设自然资源数据中心，加强大数据、人工智能等新技术研究，搭建智能协同一体化应用系统集群，构建自然资源和国土空间智慧应用与辅助决策平台。发展自然资源数字化产业，优化数据资源资产管理，全方位推广自然资源数据公共服务和社会服务应用，推动大数据赋能自然资源事业发展新格局。

3 自然资源融合调查发展机制

为支撑自然资源融合调查发展，应当聚焦科技、人才、资金等方面综合建立稳固、可持续的发展机制。

3.1 坚持科技创新赋能

一是加快开展自然资源调查科技攻关。鼓励开展自然资源调查监测评价和规划、政策等领域的新理论、新方法和新技术研究；深化地学基础理论方法与应用研究，重点加强地质安全保障、“天空地”一体化监测、生态保护修复等技术方法与应用场景研究。支撑“双碳”战略，加快推进深部地热调查、深层储能与储碳评估、海岸带生态系统碳汇潜力、地质固碳降碳等关键科学技术攻关。

二是整合自然资源调查领域科技力量。鼓励加大自然资源多时空传感、“双碳”、韧性城市、生态保护修复等领域新装备投入与研发，强化多学科融合和产学研一体化。建立健全具有自然资源行业特色、科技创新能效显著的重点实验室、工程技术研究中心、野外科学观测研究基地和科普实践基地，搭建自然资源信息化平台，夯实合作交流、学术研讨、成果转化与推广应用的平台支撑，推动实现更高质量、更有效率、更可持续的发展。

三是不断提升自然资源发展资政建言能力。从国家到地方重点培育一批自然资源行业高端智库和特色智库，打造定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的自然资源智库体系。统筹持续推进与经济社会发展高度相关的自然资源重点、热点、前沿领域调查研究，因时、因地、因事制宜地提出战略性、前瞻性、针对性策略，不断提升自然资源领域决策咨询和建言献策的综合能力，引领自然资源领域理论、制度和政策创新发展。

3.2 优化人才队伍建设

一是优化人才队伍结构。面对自然资源领域新形势、新任务、新挑战，在推进业务布局调整优化的同时，同步推进人才队伍结构调整，建设一支由规划、地质、土地、测绘、环境、信息等专业组成的科研技术队伍，不断激发人才队伍新活力。

二是健全人才培养机制。应当结合自然资源行业特点，探索创新人才引进、人才培养、人才使用和人才激励新机制。形成与自然资源事业发展目标相匹配的人才培养计划，加强人才交流、促进业务融合，培育一批多专业、跨学科、具有一定国际国内和行业影响力的创新团队、领军人才和青年人才，为业务发展提供坚实的人才保障和智力支撑。

3.3 完善资金保障和管理

一是巩固多渠道资金保障。通过中央财政、地方财政、市场项目、社会合作等多方面聚集发力，为自然资源调查持续提供资金保障。继续充分发挥各级政府财政资金的引导带动作用，为重点领域自然资源科学研究、业务开展、人才培养和国际交流等提供充足资金支持。探索政府和社会资本合作（PPP）模式，积极引导社会资本投入，构建“政府引导、政策扶持、社会参与、市场运作”的自然资源调查事业发展新机制。

二是推进成果应用增值。坚持“服务政府、便民利民、互惠共享”原则，积极拓展自然资源调查成果共享应用途径。通过加强管理决策咨询、深化横向工程应用、研发新型数据产品和推广智慧场景服务等，综合实现成果多元化应用和资产增值。

三是优化资金使用管理。坚持开源与节流并重，加强资金使用精细化、科学化管理，进一步优化自然资源调查科研与生产项目经费使用要求，完善高层次人才、科技成果转化等奖酬和激励政策，推动科研创新活力释放。