完善土地出让金征收制度改革实现征收程序的规范

◎张晨光

土地出让金是指政府以出让方式，对国有土地使用权进行配置，而获得的全部土地价款。2021 年5 月，财政部、自然资源部、税务总局等联合发布相关通知，将包含土地出让金在内的四项政府非税收入划转给税务部门征收。从政策出台背景来看，此次改革有利于梳理中央与地方职责关系，进一步提高征管效率、降低成本，实现征收程序的规范。

一、土地出让制度改革背景与影响

就概念而言，土地出让金概念内涵即为土地使用权的交易价格，是国家作为土地所有者向土地使用者收取的相应的地租价格。就性质而言，土地出让金与地租在本质上面并未较大差别，相当于国家向土地使用者在出让年限内，所收取的经济报酬，此外土地出让金同时也是我国财政的重要来源以及组成部分。现阶段，我国在居住用地、工业用地、教科文体用地、综合用地、第三产业用地的使用权最高年限上也做出了明确规定。尤其在2021 年财政部门发布《关于将国有土地使用权出让、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称《通知》），要求水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金等费用交由税务部门主管和征收。也就是说，以往在财政部门征管范围内的非税收入项目将陆续转移到税务部门。该政策的出台有利于强调税务部门的监管作用，即税收收入与非税收入统一管理，体现了国家职能机构体系的进一步改革与完善。但在该《通知》出台以后，对我国多个行业与管理部门产生了重大影响。对于大部分地方财政来说，土地出让收入逐渐成为地方财政部门运营管理进程中的重要收入来源。而该《通知》变更了土地出让金的征收部门，现由税务局作为主管部门。但实际上，这并未完全改变土地出让金的运作机制，只是在征收部门方面由原本的自然资源管理系统改为税务征管系统，对于地方财政的影响并不大，也不会影响到财政资金的格局。因此，从地方财政角度来说，税务局共治的局面意在加强地方财政对土地类收入的监督与管理，积极落实信息披露机制，保证该项收入数据更加透明，也减少部分地区土地价格虚高、土地收入虚增等问题，逐步深化土地收入预算改革；与此同时，在土地出让金被严加监管的基础上，“土地财政”现象将不复存在，地方政府必须要针对土地业务实行“收支两条线”管理模式，可以有效防止地方政府以出让土地金为凭证进行融资，避免产生新的隐性债务。可以说，《通知》的出台促使地方政府不得不尽快实现传统“土地财政”的改革，适应市场化交易规则，以更规范、市场化的手段实现土地资源开发。此外，《通知》中将土地出让金的管理权限移交至税务局，部分人员对政策的解读有偏差，认为土地出让金不再归属当地财政，联想到国家是否会加速房产税政策落地。但实际上，结合2021 年同期发布深化税收征管改革的意见可以发现，我国税收制度改革对于房产税涉及较少，税改思路在于税法规定完善、发票管理办法、非税收入法制化建设等，以“降低纳税成本、实现税费应收尽收”为目标；在《通知》的基础上，国家还在2019 年开始按照7%的比例将消费税从中央下拨到地方财政作为地方收入。因此，无论是制度还是改革方向上来看，土地出让金的深化改革对我国税收征管影响不大。

二、传统土地出让金收支管理制度存在问题

就当前征收结构而言，土地出让金不仅成为地方政府主要收入来源，同时其增长速度远超过该地区其他经济指标，部分地区甚至产生难以充分把控土地出让金增长速度的问题。少数地区政府为实现收入提升，对土地进行粗放式的开发，导致出现诸多难以估量的问题。例如征收土地出让金工作落实后，并未将其及时缴入国库，导致土地出让金流失，地方政府官员在土地出让金征收过程中，借助自身职位便利性，产生严重的违法违规行为，严重影响社会经济的稳定发展。

以支出结构为例，土地出让金支出界限模糊，预算管理精细化程度不足；土地出让金支农水平尚待提升，城乡二元结构分化程度逐渐加大。此外，涉及征地与拆迁补偿方面偏差较大，农民自身权益难以保障，保障性住房支出比例小。对上述问题进行分析，主要影响因素如下：

1.缺乏完善的土地出让金征收管理制度。当前，针对土地出让金征收管理工作出台了不少法律法规，但如何及时足额的征收以及解缴税款，依旧缺乏严格的管理、处理以及惩处制度，约束力度尚待强化。

2. 缺乏严格完善的土地出让金监督管理制度。在部分地区，土地出让净收益并未严格遵循规定，全面纳入基金预算管理之中。当前，土地要素市场化不足，部分政府依旧主导征收、供地等环节工作的开展。在此背景下，监督管理机制缺失，力度不足，政府内部违法、违规现象在频出，甚至出现擅自减免土地出让金等的违规行为，不仅无法强化地方政府内部廉政建设，同时易导致土地出让金流失现象频发。

3.土地出让金征收管理制度尚待健全，征收环节并未实现紧密衔接。政策规定，土地出让金征收管理部门为财政部门，在工作开展进程中主要负责政策制定、监督执行以及收支管理等工作。而国土部门在此过程中，则是具体征收工作执行实施的部门，在实际的工作落实过程中，需严格执行财政部门针对土地出让金所制定的征管政策，严格遵循法律规定以及合同约定，及时足额的实现土地出让金的征收。但就目前土地出让金征收具体现状而言，部分国土部门代替财政部门工作，集政策制定、地价评估测算、出让交易等工作于一身，存在较为严重的欠缴、漏缴土地出让金等问题。

三、土地出让金收支管理制度完善路径

1.建立健全土地出让金收支制度。充分了解并全面总结各地土地出让金收支管理制度落实过程中的成功经验，并实现大力推广，进一步提升资金使用规范性，土地出让金征收、使用环节的合法合规。

2.严格执行土地出让金收支管理两条线制度，在征收完成后，务必足额缴入财政部门所设置的专户，不得擅自设立其他账户存放土地出让金。对专户进行严格的监督管控，避免出现职工或管理层违反规定私自挪用资金的现象。在实际的工作开展进程中，严格执行专款专用制度，遵循规定范围进行列支，保障资金安全。

3.明确支出范围，保障专款专用。遵循政策指引，及时开展征地补偿工作，确保失地农民权益，提升失地农民生活水平。

4.实现土地出让金监督管理制度的强化。实现建设用地统一规划、征地、开发、出让以及管理。实现土地使用权出让过程公开透明，保障土地出让金征收以及支出过程的规范化，接受司法方面监督，财务监督以及社会大众监督。

5.对土地出让金范围进行明确。根据政策规定将土地出让金纳入财政预算范畴，避免其成为部分地方政府在运营管理进程中随意支配的预算外财政。进一步实现各级地方政府利益的有效平衡，优化征地补偿、拆迁补偿工作质量，切实保障失地农民权益。在实际的使用过程中，首先将其应用于“三农”建设之中，提升农民生活水平。

四、土地出让金征收制度改革目的与意义

（一）理顺政府收入，推进城乡一体化建设

当前，我国政府收入主要可以分为以下具体四个部分：1.一般性公共收入（税）；2.政府性的基金预算；3.全国社保基金预算；4.国有资本经营预算。其中，政府性基金预算主要是国有土地出让金方面的收入。然而，我国土地出让金归属各地方性政府基金，同时各地区土地出让金征收方式并不统一，在一定程度上导致土地财政呈现较为混乱的状态，近年来甚至发展为土地金融，不仅会对要素资源市场化改革进程产生不利影响，甚至对我国金融系统稳定性产生较大影响。土地出让金征收制度的改革，由税务部门进行统一征缴，不仅能够有效规范各地土地出让金征收环节及使用环节，规避开发商贿赂相关部门，钻法律漏洞，导致国有建设用地使用权低价出让现象产生。而且有利于完整且全面的政府资产负债表构建工作的开展，进一步促进我国国债市场体系建设完善与优化，为地方债市场的发展提供科学完善的制度保障。传统土地出让金征收制度赋予了地方政府较大的自由支配空间，为保障土地出让金优先支持农业农村建设工作的开展，需实现土地出让金收入、收支两条线政策的进一步完善，缩减地方政府自由支配空间。推动土地出让金征收制度改革，由税务部门征收土地出让金，能够有效保障城乡一体化建设有效落实。

（二）统一征收标准，提升征管效率，推进和完善我国的税制改革

对本次《通知》进行综合分析，可以明确此次改革仅对土地出让金的征管机构进行改变，并未影响土地出用金实际使用环节。税改以后，我国税务系统标准一致性有效提升。就国家角度而言，实现土地出让金征收制度改革，能够有效规避因不同省份在非税收入的缴费时间、政策尺度上自由度高，导致管理不一致现象的产生。实现政府针对土地出让金征管及监管的规范性，避免在不同部门上出现信息不对称现象，实现征管成本有效降低，促进征管效率的全面提升。此外，当前我国现行的以流转税为主的税制结构中，直接税占比相对较低，对于地方政府而言，缺乏强有力的地方税种，支撑该地区一般公共服务支出。土地出让金征收制度的改革，意味着国内土地市场生态的改变。地方政府财政收入不能仅依靠土地财政，政府应当适时开征房产税、遗产税等直接税，为政府维持公共服务开支提供稳定的税收来源。因此，实现土地出让金征收制度的改革，在一定程度上为我国未来税制改革奠定基础，提供必要条件。

（二）促进各部门信息共享，强化市场监督管控

《通知》明确提出各部门应当做好衔接工作，实现各项信息资源共建共享，严格遵循国家统一信息化管理方式，提升土地出让金管理工作的规范性。2018 年税改后，地方税务部门接受来自于国税及政府的双重领导与管理。在计征、缴款等多项税务活动开展进程中，能够实现各部门资源共享，切实提升征收环节透明度。此外，中央提升对于地方市场的掌控力能，为后续统筹安排工作的开展奠定良好基础，基于供给结构优化层面，实现管理制度精细化水平提升。

（三）强化税务征缴力度，规范收支情况

传统模式下部分地方政府存在欠缴、少缴土地出让金等不规范行为，影响我国税务管理质量。就长期发展而言，土地出让金制度的改革，能够进一步促进土地出让行为规范性的有效提升，强化土地出让收入征缴效率及透明度，加大税务征缴力度，推动收支情况科学规范。过去地方政府在征收过程中常用的土地款减免、虚增土地收入、土地款返还等不规范行为，将受到更大的限制。

五、土地出让金征收主体改革对各方的影响

（一）地方财政：财权并未稀释，监管力度逐渐强化

随着预算收入资金统一管理模式的逐渐完善，对于土地类收入监督管理力度愈发严格，土地招拍挂流程以及相关信息数据透明度有所提升。然而，就目前部分地方政府内部收支信息公开程度而言，其透明度依旧有待提升。在此背景下，部分地区存在一系列违规行为，例如减征、缓征、免征土地收入等。税务系统与地方政府间呈现出相互独立的状态，因此地方政府对于税务部门实际工作开展影响程度较低，土地出让过程透明度能够有效提升，有效规避违规行为在地方政府内部的产生，强化地方政府廉政建设。就目前部分地区存在的土地出让金虚增现象，该地地方政府收入的使用极有可能面临一定程度的纠偏，有效控制土地出让金违规举债行为，对于防控地方政府债务风险，保障地方财政维持稳定运行有着积极的促进作用。

（二）城投企业：减少乱象，加速规范化转型

土地出让金征收制度改革，能够有效规避城投企业存在的非市场化拿地的现象，推动城投企业于当前社会经济形势下实现更好地整合转型。传统模式下，部分地方政府还存在违规向城投企业注入资产的情况。同时部分城投企业通过土地质押手段，实现自身资产规模的迅速扩张。这不仅在一定程度上导致地方政府财政收入的虚增，同时导致城投企业债务负担以及地方政府隐性债务风险上升。土地出让金征收制度改革进程不断深化，土地出让金管理工作规范性不断提升，城投企业需根据规定按时并足额的缴纳土地出让金，企业面临较大的内部管理及现金流压力，但也能在一定程度上推动城投企业实现市场化转型。然而对部分精细化管理水平不足、财政实力较弱的城投企业而言，将面临严峻的经营挑战。

（三）房地产市场：短期影响有限，有助于完善中长期顶层设计

此次土地出让金制度的全面改革，虽在短期内部无法对房地产市场供需格局带来较为明显的影响，但就中长期发展而言，传统模式下地方政府高度依赖土地财政的发展模式，将随着土地出让金征收机制的逐渐完善，实现转变与优化，对地方政府财政收入来说，直接税的重要意义水涨船高，与直接税相关的例如房地产税、消费税等的征收工作，将会循序渐进展开。此外，土地出让金征收制度改革，将其转移至税务部门监管，也能帮助税务部门更为全面准确的了解各地区房地产市场，支撑后续房地产市场监管方案的制定，实现精细化、差异化。能够助力房地产长效机制的顶层设计的不断完善，充分发挥因城施策的政策效果。

（四）房地产企业：促进精细化调控方案的形成，增加土地供应难度

就招拍挂方面而言，经过不断的改善优化，现行房地产开发商在拿地招拍挂行为方面相对而言较为规范，随着土地出让金征收制度改革，征收环节则交由税务部门全面负责，实现各地区征收时效、方式等标准的统一，因不涉及后续环节，因此对于房地产企业参与的招拍挂拿的影响较小。

关于土地供应方面，税改后，中央对于地方土地出让收支充分掌控的前提之下，能够有效引导地方政府行为，以例如地方政府土地出让收入使用为例，在财政与税务的共同监督管控之下，使用环节规范性能够有效提升，同时也增强了政府在土地出让返还等环节资金调配难度，或实现土地供应难度的增加。

关于政策监管方面，《通知》发布前，自然资源部门及财政部门主要负责房地产企业土地出让金征管工作的实施，涉及房地产企业税收征管工作开展，则由税务部门具体负责实施，人民银行监督管控房地产企业的发债、经营管理等活动开展，因此房地产企业在发展进程中受到多头监管，政府无法及时掌握房地产企业现状。本次土地出让金征收制度的改革，能够帮助国家对各地区房地产企业发展状况实现全面且系统地监督管控，推动房地产市场调控方案精细化水平的全面提升。

六、结语

综上所述，土地出让金征收制度的改革，主要目的在于实现征收标准的统一，切实提升征管效率，实现各个部门信息数据资源共享，进一步强化对于当前市场的监督管控，规范收支状况，有效推动国家财政制度的健康规范发展。各企业、机构等，在实际的工作推进过程中，应当深入解读该项政策，明确其重要意义，遵循政策指引实现各项工作的有效落实，助力自身于当前市场经济环境下，规范运作，维持健康稳定的发展。