常态化疫情防控中乡村治理的困境与出路

殷书建

当前，我国疫情防控处于常态化阶段，不同于突发性局部应急处置，常态化防控呼唤精准度更高的防控举措，而这对防控主体、行为、方式以及过程都有着较高的要求。作为国家治理的重要组成部分，乡村治理水平相对落后，防控意识及能力明显不足，如何精准有效地开展乡村常态化疫情防控成为重要的现实课题。

一、常态化疫情防控中乡村治理的困境

(一)治理主体缺乏担当作为，联防联控效能低下

常态化疫情防控背景下，疫情风险呈零星点状分布，治理主体之间联防联控的能力与效率是乡村疫情有效防控的重要保障。然而，乡村治理主体之间的联防联控机制运转难言有效，彼此之间权责边界模糊，衔接空白明显，联防联控效能低下。这主要表现为：其一，乡镇政府的行政权与村级自治权之间存在对接障碍，乡镇政府传达防疫政策后，乡村执行能力较差且标准各异，乡镇政府对于疫情防控中村民委员会自治范围内的事项，亦未形成有效指导；其二，村民委员会防控举措实施犹豫迟缓，缺乏创新魄力，不敢担当作为，村民委员会内部在疫情防控工作中分工混乱，难以形成团队协同作战攻坚克难的良好局面。值得注意的是，村民委员会公共卫生委员会建设任务正在推进，其职责是组织居民做好村环境卫生工作，协助提供村公共卫生服务，但作为村民委员会下属委员会，尚处于试点推广阶段，其职能发挥仍然需要与村民委员会其他下属委员会工作联动；其三，鉴于上级下达政策不够及时具体，相邻乡村实施疫情防控举措时大多处于相互观望状态，彼此之间未能形成及时有效的沟通协调机制，难以实现联防联控；其四，村民对村民委员会的防控举措缺乏认可，接受程度较低，防控举措难以奏效，甚至形同虚设；其五，村民与村民之间认识各异，未能形成一致的防控步调，难以实现 “动员群众防控，邻里形成共识、相互提醒建立自发防控一张网”①“紧急呼吁！防控疫情，别把农村漏了！”，人民日报新媒体2020年1月26日，访问时间：2022年1月10日。。

（二）治理行为合法性有待商榷

常态化疫情防控中的多种乡村治理行为合法性有待商榷，比如，早在2019年疫情突发时各地所实施的“封村”行为如今依然频现，一旦特定区域内出现疫情时，相邻乡村会再次采取该种“隔离”举措，“封村”行为的主要表现是“封路”，对村民出入自由权利的暂时性限制，该措施的设置与解除当需依法进行。依据《行政强制法》②参见《行政强制法》第3 条规定。相关规定，发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行，疫情属于公共卫生事件，结合《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等相关法规，乡村暂时性封闭措施实施的前提是该村为甲类、乙类传染病疫区，且决定权为省、自治区、直辖市人民政府所有，村民委员会仅负有协助义务。很多乡村在未被宣布为疫区的情况下，即采取全封闭措施是不妥的。国家卫健委于疫情期间制定的《新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作方案（试行）》，在“社区传播疫情”情形下规定了“疫区封锁、限制人员聚集”的社区防控策略及措施，其明确对象也为“划为疫区的社区”且程度为“必要时”。此外，基于《突发事件应对法》相关规定③参见《突发事件应对法》第11 条规定。，封闭村庄的措施应与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相当，最大程度地保护公民、法人和其他组织的权益。然而，纵观各地采取的封闭措施却未有统一标准，部分乡村并未以利于村民权益得到最大程度保护为目的设置封闭措施（如在入村道口堆石头、泥土等），个别乡村甚至采取断路等破坏交通设施的不法行为。

（三）政府主导过度，村民参与不足

国家防疫政策在乡村的有效实施，需要村民的积极遵守，以及村民之间对防疫政策的共同维系。如果说疫情突发时村民的防控意识薄弱，尚需要政府的主导干预，那么常态化疫情防控中疫情突发的点状现实，以及多地应对疫情各式政策频出进而对村民高接受效率的客观要求，都与政府主导的单方治理格格不入。相较于传统治理，现代治理更强调多元主体的共同参与，通过协商达成规则共识，进而实现共同治理。④梁平：《基层治理的践行困境及法治路径》，《山东社会科学》2016年第10 期。国家治理现代化的一种理想状态，就是实现国家和社会的善治，即公共利益最大化的治理活动和治理过程，公民参与是实现善治的必要条件之一，日益受到重视的参与式治理，是实现善治的重要方式。⑤俞可平：《没有法治就没有善治——浅谈法治与国家治理现代化》，《马克思主义与现实》2014年第6 期。乡村治理当应采取政府主导与村民适度参与的软性治理，而非单纯政府主导的硬性治理。作为乡村治理的核心与利益所向，村民也应是乡村疫情防控的中坚力量，唯有从决策部署、政策制定乃至执行各阶段加大村民参与力度，弥补政府失灵、信息不对称等乡村疫情防控特有问题，方可有序有效地实施防控。反观当前疫情常态化防控中，政府主导依然过度，村民参与度明显不够，村民对政府下达的防控政策接受程度较低甚至处于懵懂状态。村民的参与仅表现为通过村民委员会或村级网格员间接参与，但村民委员会或尚未纳入制度化民主选举机制的村级网格员能否完整表达村民公共意志尚不确定。

（四）信息透明度不够

乡村疫情常态化防控中，确保疫情防控信息公开透明将增进政府与村民之间的良好互动关系，促使村民对政府作为实施有效监督。作为疫情防控主导者，乡镇政府、村民委员会拥有疫情防控信息的垄断优势，当应承担起疫情防控信息公开的责任与担当，以稳固村民的战疫信心。但当前乡村疫情防控过程难言透明，这主要表现为：其一，信息发布不够透明。不同于城市疫情防控中所惯用的社区微信群、政府微信公众号等便捷、高效且权威的数字化传播方式，受乡村智能化水平、村民智能工具使用能力等因素所限，乡村防疫政策、涉疫人员活动轨迹等防疫所需信息仅能依赖乡镇政府以村民委员会为中介的广而告之，以及村民之间猜测性的口耳相传，以致于防疫政策在乡村宣贯的渗透程度锐减。其二，信息解读深度不够。疫情常态化防控中一旦某个区域突发疫情，则会诱致谣言疯传，疫情连同与之相伴的谣言治理，成为检验国家治理体系和治理能力现代化的一场大考。①卢建平：《疫情灾难下谣言的传播与治理》，《检察日报》2020年2月5日第03 版。。村民认知能力及权威信息辨识能力有限，对国家防疫政策的认识与理解仅能依赖政府、村党组织及村委会的权威解读，但散状分布的乡村环境、有限的政府人力使得政府与村民在客观上难以充分对接进而有效解读防疫政策，且极易被谣言所左右，影响了国家防疫政策在乡村的实施效果，亦对乡村疫情防控工作的顺利开展形成阻碍。其三，信息反馈渠道不畅。对疫情防控工作认知能力有限的村民不可避免地对防疫政策或者乡镇政府、村党组织及村民委员会的具体防疫举措存有疑问、异议甚至更切合特定乡村实际的防疫建议。及时有针对性地回应村民关切将增强村民参与防疫工作的积极性，降低防疫政策的实施难度。但纵览目前乡村疫情防控过程，村民意见建议反馈通道难言畅通，疫情信息回应机制还未真正建立，村民不知如何反馈、向谁反馈以及反馈后能否回应。

二、常态化疫情防控中乡村治理困境的成因

（一）乡村治理法治供给不足

作为突发公共卫生事件，乡村疫情防控工作的有效性依赖于乡村自治实践的强化，更需要法治对自治实践的有序规范和强力保障。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确提出，以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。目前，我国乡村治理体系构建初见成效，然而，“三治”结合仍不到位，自治实践与法治保障结合不足，这很大程度上由于乡村法治供给不够。常态化疫情防控中，基层干部频因防控不力被问责，封村行为合法性问题屡遭质疑，乡村内部聚集、串通行为屡禁不止，全国发生了多起妨害疫情防控违法犯罪行为，都折射出乡村常态化疫情防控中法治供给不足、法治建设落后等问题。目前，无论是乡村治理所涉相关法规，如各地先后制定的社会治理规范、城乡网格化服务管理规范②参见《南京市社会治理促进条例》第45 条第5 项、《成都市社区发展治理促进条例》第25 条第3 款、《太原市城乡社区治理促进条例》第32 条、《徐州市城乡网格化服务管理条例》第12 条第4 项等。，抑或是突发公共事件所涉相关法规③参见《传染病防治法》第5、6、7、9 条，《突发事件应对法》第7、8、9、11、55、57 条，《突发公共卫生事件应急条例》第3、4、6、8 条以及《国家突发公共卫生事件应急预案》第1.5 条（工作原则）、第2.1 条（应急指挥机构）、第2.2 条（日常管理机构）、第4.2.1 条（各级人民政府）等。，均仅在宏观上规定或涵盖了突发公共事件的防控治理规则，对疫情防控所涉主体履职范围、职责衔接等规范不足，并未涉及具有操作性、可区分乡村疫情防控中治理主体职责边界的细致性规定，乡村常态化疫情防控中主体职责权力冲突、越位甚至空白等问题频现。

（二）乡镇政府职能转变不够

乡村为拥有一定自治权的基层群众性自治性组织，乡镇政府为基层人民政府，承担着国家政策下达、乡村公共服务提供与管理的重要使命。基于《村民委员会组织法》，乡镇政府与村民委员会之间为指导协助而非隶属关系。然而，乡镇政府在防疫政策实施中往往将村民委员会作为其下属机构，并未对村民委员会自发的防疫举措加以有效指导，或过度干涉甚至剥夺村民委员会自治地位，损害其自治权益，或将自身职责范围内事项指派给村民委员会实施，这都不利于乡镇政府与村民委员会、村民之间良好互动关系的构建。2013年SARS 危机发生后，著名学者吴敬琏即指出“这次SARS 危机就使政治社会体制存在的缺陷暴露无遗。传统的政治和社会管理体制的主要弊端，在于‘全能大政府’体制颠倒了政府和人民之间的主仆关系。”①吴敬琏：《建设一个公开、透明和可问责的服务型政府》，《领导决策信息》2003年第25 期。乡村常态化疫情防控工作的顺利开展，建立在乡镇政府、村党组织、村民委员会以及村民的良好互动基础之上，政府一味地坚持自上而下传统的管理理念，缺乏服务意识，忽略村民及村民委员会的自治主体地位，将影响村民对国家防疫政策的接受意愿以及村民委员会的政策执行效果。

（三）村民自治意识薄弱

习近平总书记在北京调研指导新型冠状病毒肺炎疫情防控工作时曾强调，以更坚定的信心、更顽强的意志、更果断的措施，紧紧依靠人民群众，坚决把疫情扩散蔓延势头遏制住，坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。疫情的“突发性”与“公共性”决定了其防控起点在人民，终点也在人民。熟人社会且散状分布的乡村治理环境是乡村开展常态化疫情防控工作的难点，而增强村民自治意识、发动村民广泛参与恰是化解此难点的有效方式。作为乡域社会管理，乡镇政府在制定政策、执行政策、决定公共事务或进行公共治理时，只有通过各种开放的途径从农民和利益相关的农民组织那里获取真实的信息，并能给农民的参与拓宽各种渠道，让其利益和情绪得以表达，且有及时的回应，政府治理和政策的效能才能发挥出来，农村社会秩序才能得到有序的维系。②方军：《乡镇政府社会管理路径创新：群众路线和农民参与相结合》，《甘肃社会科学》2012年第2 期。乡村常态化疫情防控中频发的村民妨害疫情防控违法行为以及联防联控机制的缺乏，一方面是我国疫情防控体制机制、国家公共卫生应急管理体系及乡村治理体系不健全所致，另一方面也揭示出疫情防控工作中存在的村民参与不足问题。而这除了政府行政权力扩张、服务职能转变不足等外因所致外，与村民自治意识薄弱不无关联：其一，参与意识不强。作为基层自治主体，村民在疫情防控中缺乏民主意识和权利意识，呈现出“各扫自家门前雪”的消极局面，以致懒于参与形式上于集体有益于自身无益的防控工作，影响了疫情防控政策在乡村特定场域中的“渗透性”贯彻。其二，监督意识缺失。主动积极地监督乡镇政府、村民委员会的疫情防控举措是主体权利意识的又一表现，是提升乡村疫情防控工作效率的有效路径。但受文化素质不高、主体意识缺乏等因素所限，广大村民对乡镇政府、村民委员会的疫情防控工作尚处于“弱监督”甚至“零监督”状态。其三，自主能动意识不够。作为防控疫情的第一阵地，村民本应基于乡村实际主观能动地贡献村级防控智慧和方案，以提升防控举措在乡村特定环境中的适应性与可操作性。但多表现为乡镇政府自上而下地通过村民委员会宣传防控政策，村民进而被动、机械地去接受与执行，使得国家既定的疫情防控举措在乡村的实施效果不达预期。

（四）乡村治理行为容错空间狭窄

乡村常态化疫情防控中，数名干部因疫情防控工作不到位、不担当作为被问责。通过及时问责，增强了广大干部③各地容错机制政策文件对适用对象标准不一，有“党政领导干部”“干部”等，根据中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，适用对象为“广大干部”，故全文暂统一表达为“广大干部”。笔者认为，容错机制适用对象应与问责法律法规一致，为“依法履行公职的人员”更妥。疫情防控的责任意识，平息了民众对政府疫情防控工作不到位引发的不满，提高了政府公信力。然而，同为提升权力运行效能的重要机制，容错机制在乡村常态化疫情防控中却未被引起重视。实施问责的最终目的，是要督促党组织和领导干部强化责任意识，激发担当精神，而不是束缚干部手脚。④“不断提高问责工作的政治性精准性实效性——新修订的《中国共产党问责条例》解读”,http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201909/t20190905_199979.html，中央纪委国家监委官网，访问时间：2021年12月16日。与问责制度一样，容错机制亦旨在激励广大干部敢于担当作为，干事创业，适用于“改革创新、推进改革中因缺乏经验、先行先试、尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，为推动发展的无意过失”。常态化疫情防控中，疫情原具的突发性特点加之乡村固有的散状分布环境以及村民的有限认知能力，加剧了乡村疫情防控本身带有的诸多不确定性，这就需要广大干部敢于结合乡村实际创新防控举措，灵活应对突发情况。当前，我国相关问责法规较为完善，与之相对，容错法规却处于缺失状态，仅表现为各地陆续公布的区域性政策文件，该些政策文件在适用范围方面，有些已经涵盖“处置突发事件、重大事故、危害公共安全事件、群体性事件、应急抢险或执行其他急难险重任务或突发事件”，但不同地域、领域容错标准、尺度等把控不一，可操作性不强。反观我国疫情防控相关法规，亦仅对各级政府在疫情报告、通报和公布、疫情控制等环节的权责进行了规定，并未涉及容错免责条款，尚有较大的完善空间。行政工作中惯已存在的“洗碗效应”已然成为广大干部在疫情防控中开展创新性工作的羁绊。广大干部长期工作在基层，对于乡村疫情防控所存在的特有问题以及可能发生的突发情况应能较为了解及良好预估，在乡镇政府与村民委员会有限的权力范围内扩大容错空间，对增强广大干部在常态化疫情防控中敢于担当作为、干事创新的意愿和决心将是一剂良方。

三、常态化疫情防控中乡村治理的出路

（一）增强法治供给：村规民约与法治并重

乡村是一个熟人社会，饱含自然亲情与友情的村规民约是乡村内部长时间形成的村民行为准则，是法律法规在乡村熟人社会下的内化，相较于公共政策，村民更易认同并遵守。然而，村规民约的实施多表现为软性治理，这与乡村疫情常态化有效防控所仰赖的较强组织纪律性明显不合。常态化疫情防控背景下，村规民约只有与法治充分结合，才能实现疫情防控规范化。

应细化乡村疫情防控所涉法规中治理主体职责规定。可以地域为单位出台或修订疫情防控所涉相关法规的具体实施办法，或探索采取建立疫情防控工作清单制度的方式，在上位法规既定规范内对乡镇政府、村民委员会公共卫生委员会及其他下属各委员会、村级网格员等主体权限职责加以细化。待运转成熟、经得起防疫实践检验后，可适时出台突发公共事件乡村防控组织规范，基于突发公共事件防控全流程，对所涉各主体作出相应职责分工。尤需提及的是，鉴于疫情防控的常态性以及乡村环境的复杂性，村民委员会各下属委员会及村级网格员的工作效率之于乡村疫情防控的顺利开展极为重要，在村级网格员产生、工作事项等尚未充分制度化、公共卫生委员会与村民委员会其他下属委员会工作联动经验不足的背景下，应强化村民委员会各下属委员会及村级网格员的职责厘清。

乡镇政府应积极运用法治思维和法治方式实施国家防疫政策，依法行政。其一，依法实施防疫政策。乡村疫情防控中乡镇政府应准确把握防疫政策实施工作的职责边界，不得擅自将自身职责范围的行政事务指派给村民委员会，增强政策实施的权威性与实效性。同时，厘清防疫政策实施中的权力边界，在法律框架内合法、公开、透明行政，主动接受村民监督，营造良好的疫情防控环境。此外，乡镇政府还应指导村民委员会积极推进社区自治工作制度化、规范化，培育村民自治意识，借助疫情应对之机组织村民依法规范和完善村规民约，发挥村规民约在防疫政策实施中的保障价值。其二，强化疫情信息公开。疫情信息是实施科学防控的重要资源依靠，也是国家防疫政策在乡村这一特殊场域内进行“渗透性”贯彻的有效仰赖，政府作为疫情信息的发布者，应采取流动宣传车、设立宣传栏、滚动电子屏、对接村民微信群等村民喜闻乐见的宣传方式定期、及时、准确公布最新信息，满足村民委员会及村民的相应诉求，降低国家防疫政策在乡村的实施阻力。其三，加强法治宣传与培训，增强村民委员会及村民的法治意识。乡村常态化疫情防控中，各地村民委员会及村民采取了各式未有统一标准甚或违反相关法规的应急防控举措，这与疫情突发后乡村防疫经验缺失不无关联，但也凸显出村民委员会及村民法治意识淡薄的问题。因此，乡镇政府、司法所、派出所应承担主体责任，构建覆盖所辖乡村的法治宣传教育制度，定期开展法律服务进乡村活动，引导和支持村民理性表达诉求。指导村民委员会建立村级法律顾问制度，针对村民委员会及村民常态化开展法律培训。

（二）完善组织建设：村党组织引领与村民参与并重

《中国共产党农村基层组织工作条例》明确，党的农村基层组织应当加强对各类组织的统一领导，打造充满活力、和谐有序的善治乡村，形成共建共治共享的乡村治理格局。全国128 万个农村基层党组织、3500 万名农村党员，广泛分布在乡村大地、构成了严密的组织体系，具有团结带领亿万农民创造美好幸福生活的强大组织力。①人民日报评论员：“新时代党的农村基层组织工作的基本遵循”，http://opinion.people.com.cn/n1/2019/0111/c1003-30515904.html，访问时间：2021年12月12日。疫情防控常态化背景下，乡村疫情常态化防控当应以村党组织为统一领导，发挥其不可替代的强大组织力，引导广大村民积极有序参与到疫情防控中。其一，基于本村实际量身定制参与方案。符合乡村疫情防控现实、立足村民参与能力实际的参与方案，在增强村民参与可行性的同时，将有力促使村民获得良好体验感与参与成就感，激发村民参与热情。乡村不同，村民数量、素质、流动情况以及乡村周边环境等可能影响防疫政策实施的因素各异，防疫政策的实施策略亦不同，特定乡村村民参与防控的事项范围、代表筛选、意见及建议反馈渠道等一整套参与方案设计理应一并调整。村党组织应广泛征求村民建议并结合乡村实际制定参与方案。同时针对参与村民定期开展疫情防控相关知识培训，提升村民参与能力与实效。其二，做好上传下达工作，缓和乡镇政府政策实施与村民被动接受的紧张关系。村民对乡镇政府科层化的自上而下实施防疫政策存在的天然抵触，以及疫情信息不对称情况下村民的合理需求难以得到满足，造就了村民消极参与疫情防控的不良局面。较于乡镇政府自上而下的机械实施，生长于农村、紧紧依靠村民而存在的村党组织对乡村环境、特定村民需求较为熟知，具有推动政策有效实施的巨大优势。村党组织一方面应积极协助乡镇政府解读防疫政策，消解村民对政策的抵触心理，增强村民对政策的理解程度，提升村民参与疫情防控的积极性；另一方面应及时收集村民对政府防疫工作的意见建议和需求，并在严格甄选后将合理客观可实现的意见建议和需求向乡镇政府加以反馈，协助乡镇政府作出针对性回应。其三，率先垂范参与疫情防控，贡献防疫智慧，督促乡镇政府依法科学实施防疫政策。乡村疫情的有效防控需要乡村防疫政策的科学制定，这不仅在于政策本身科学性，还仰赖于宣贯方式与乡村实际的结合程度。对此，村党组织应发挥模范带头作用，及时就影响防疫政策实施的乡村实际与乡镇政府会商研判，并广泛发动村民献言献策，确保国家防疫举措在特定乡村得以精准有效地展开。同时，村党组织应引导村民对乡镇政府及村民委员会的防疫政策实施过程加以监督，纠正防疫政策在乡村的实施偏向，降低防疫政策实施的阻力，弥补常态化疫情防控中政府可能出现的失灵问题。

（三）顺畅职责衔接：乡镇政府与村民委员会并重

乡镇政府与村民委员会的良好衔接，是在乡村顺利实施常态化疫情防控工作的前提。乡镇政府与村民委员会之间职责边界的厘清，将有效促使两者在疫情防控中各司其职，依法有序严密防控。关于两者之间的职责边界及其衔接，我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》②参见《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61 条规定。《村民委员会组织法》③参见《村民委员会组织法》第5、9 条规定。有所规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。然而，该规定过于宏观，不具有实际操作性，正确理解和把握“指导”与“协助”的内涵、范围和方式，是厘清乡镇政府与村民委员会之间职责边界的前提和基础。

正确理解乡村常态化疫情防控中“指导”的内涵、范围和方式。“指导”在新华字典中意思为“指示教导、指点引导”，乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，在乡村常态化疫情防控中具体表现为两方面：其一，乡镇政府以行政管理的方式将防疫政策传达给乡村时，应在充分考虑乡土民情、村规民约的基础上，对村民委员会的协助进行相应的指示教导，以最大效率实施防疫政策。其二，基于疫情在乡村的具体情况，亦需村民委员会发挥主观能动性，积极实施乡村自治范围内的防控举措，弥补乡村防疫政策的缺漏。对此，乡镇政府不应干预但不代表置之不理，应在自治举措合法合规性等方面进行指点和引导。此外，无论哪种情形，乡镇政府在指导时都应将国家鼓励勇于担当作为、干事创业精神“教导”给村民委员会，激励其敢于积极作为，为常态化疫情防控工作多作贡献。当然，还应建立利益表达回应机制，乡镇政府对村民委员会进行指导时，如村民委员会遇有政策疑问，应积极通过合法途径向乡镇政府反映，乡镇政府应主动公开信息，依法解答、满足村民委员会的合理诉求。

科学把握乡村常态化疫情防控中“协助”的内涵和范围。乡村隶属于乡镇，村民委员会属于乡镇行政管辖区域的群众自治组织，是乡镇政府的直接工作对象，担负着协助乡镇政府贯彻落实国家法令和政府任务的职能。①李海金、贺青梅：《乡镇政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动》，《中州学刊》2010年第3 期。村民委员会对特定的乡土民情较为了解，疫情防控政策在乡村的有效实施，需要村民委员会的积极协助。村民委员会应基于对乡村的了解提出针对性防控建议，以供乡镇政府及时调整防控举措。应积极开展乡村疫情防控政策宣传教育，增强村民的理解与认识，降低政策实施阻力。还应将村民对疫情防控政策的完善建议反馈给乡镇政府，同时代表村民对乡镇政府疫情防控举措进行监督，督促其依法公开透明地实施防控政策。

（四）激励与约束并举：问责与容错并重

问责与容错作为责任政治制度体系中不可分割的两个组成部分，是围绕促进公共生活中责任的实现而建构并且具有内在统一性的一对范畴，只有两者相互协调和有效衔接才能保证责任制度的完备性和激励制度的科学性。②刘畅：《国家治理中问责与容错的内在张力与合理均衡》，《政治学研究》2021年第2 期。乡村常态化疫情防控中应积极探索容错机制建构，与现有问责机制形成制度合力，激励广大干部根据特定区域的疫情现状适时作出针对性防控。

创制乡村常态化疫情防控专门性容错规范。作为容错机制实施的前提和基础，规范的创制将给广大干部吃下一颗定心丸，增强其在应对特定突发疫情防控情形时敢于创新作为的动力。目前具体领域中所采取的专门性容错政策文件③如《山东省生态环境系统干部履职尽责容错纠错实施办法（试行）》《浙江省机关事务管理局关于实施容错免责机制指导意见》《武汉市科技成果转化工作容错免责实施细则（试行）》等。与综合性规范中涉入容错条款④如《科学技术进步法》（第56 条）、《广东省人才发展条例》（第53-55 条）、北京市《市属国有企业混合所有制改革操作指引》（第12 条第4 项）等。两种容错规范构建模式可予以借鉴：模式一，在现有问责法规及一般性容错政策文件基础上，以“三个区分开来”精神为原则指引，结合疫情防控工作实际创制专门性容错政策文件，对防控工作中的容错对象、范围、条件、程序等加以系统规定；模式二，在疫情防控相关法规中吸纳容错理念，设置容错免责条款。比如，可以在《传染病防治法》第七章“保障措施”中设置宽容广大干部在“预防、控制和消除传染病发生与流行”工作中可能出现的“错误”的相关条款，如此将实现容错制度设计与原有法规内容体系保持的双赢局面。但需注意的是，无论采取哪种模式，都需要避免过往其他容错政策文件所存在的内容宏观抽象且呈同质化、可操作性不强等问题。

为此，应科学界定乡村常态化疫情防控工作中的容错免责界限：其一，适用对象应在依法履行疫情防控公职的人员基础上，适时扩大加入广大医疗工作者。不同于一般性改革创新工作容错免责，作为公共卫生事件，疫情防控是一场全民战争，常态化疫情防控需要广大干部的担当作为，更需广大医疗工作者的专业技术，给予医疗工作者在防控疫情、处置隐患时有一定的容错空间具有现实必要。其二，适用范围应限为与乡村常态化疫情防控有直接关联的相关行为，或虽无关联，但间接上会对疫情防控有所影响的相关行为，性质上可表现为因缺乏经验、先行先试、既往无先例、尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，亦可表现为虽非先行先试、尚无先例、探索性试验，但因情况紧急以致在疫情处置、物资保障、经费使用等方面急事急办、特事特办中出现工作失误或无意过失等情况。其三，适用条件应充分且首要考虑疫情防控中出现的失误错误是否造成重大损失和不良影响，而后再结合广大干部和医疗工作者是否缺乏疫情防控经验、有无谋取私利以及以往工作表现等因素综合考量。其四，适用程序中可推行容错免责事前备案制度，在严格规范容错免责事前备案范围的前提下，对可能存在的廉政风险点，给予广大干部和医疗工作者一定的试错权，而后将备案结果运用到党风廉政建设考核、年度绩效考核、干部选拔任用等工作中，以激励广大干部和医疗工作者在重大疫情防控时间紧、任务重的情况下担当作为、科学防治。

当然，“从本质上而言，容错纠错机制所要求的是政府机构、社会民众对于创新精神的准确认识与内化认同，以及由此而引申出来的对于创新过程中可能出现的偏差、失误甚至错误的包容与接纳。”①胡杰：《容错纠错机制的法理意蕴》，《法学》2017年第3 期。在乡村常态化疫情防控的特殊时期，各式容错都需面对社会舆论的巨大考验，应及时进行容错信息公开，主动发动公众参与，保障公众的讨论建议权与知情权，实现容错免责与社会接纳并举，切实发挥容错机制在乡村常态化疫情防控中的激励作用。