财政金融助推脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的路径 ——以菏泽市为例

◎单秀丽 刘宇 邢桂芹 王世光

（作者单位：菏泽市财政局）

推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，是脱贫攻坚与乡村振兴战略过渡期的一项重大任务，是构建新发展格局、实现第二个百年奋斗目标的必然要求。财政金融统筹联动，作为新常态下力促经济社会发展的重要举措，对于脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接更有着不可估量的推动作用。菏泽是山东省脱贫攻坚的主战场，更是传统农业大市，财政保障能力弱，金融服务供给不足，探讨如何加强财政金融联动做好战略有效衔接，成为了菏泽当前亟需解决的重要课题。

一、菏泽市财政金融支持脱贫攻坚和乡村振兴的现状

（一）脱贫攻坚阶段

为支持打赢脱贫攻坚战，菏泽市财政部门积极筹措资金加大投入，同时主动引导调动金融，共同把“粮草军需”及时投向脱贫攻坚主战场，确保如期完成了脱贫攻坚目标。

1.加大财政专项扶贫资金投入。坚持财政投入与扶贫任务相适应，充分发挥政府投入的主导作用，持续加大财政扶贫开发投入。2016年以来，全市投入各级财政专项扶贫资金82.3 亿元，为完成脱贫攻坚任务提供了坚实的资金保障。

2.强化涉农资金统筹整合。将中央和省、市安排用于农业基础设施建设和生产发展、农村基础设施建设、生态环境保护、乡村组织建设和文化建设、专项扶贫资金全面归并整合，纳入市级乡村振兴重大专项资金池，用于支持乡村振兴和脱贫攻坚。2016年以来，全市累计整合涉农资金96.2 亿元，主要用于专项扶贫、黄河滩区迁建、农村公路、农业生产发展、村级组织运转保障、农村污水综合治理、农村改厕等方面。

3.大力引导扶贫领域信贷投入。财政部门与承贷金融机构签订合作协议，明确风险补偿金放大倍数、风险补偿金及贴息资金使用范围等，并在承贷金融机构开设三方监管账户，专门存放贴息资金和风险补偿金。据统计，全市各级财政累计投入小额扶贫信贷资金2.5 亿元，撬动了29.2 亿银行资金用于小额扶贫信贷支持贫困户发展生产，增加收入，有力缓解了财政扶贫资金紧张的局面。

（二）“摘帽”以来的财政支持

1.健全财政投入保障机制。制定涉农资金统筹整合方案，深化财政涉农专项资金管理机制创新，建立从预算源头抓资金整合的机制，最大限度提高资金使用效益。2021年，全市统筹整合各类涉农资金78.44 亿元，集中用于支持乡村振兴战略实施和巩固脱贫攻坚成果。制定《菏泽市财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》，建立衔接资金日调度制度，加快资金支出进度，确保了乡村振兴补助资金及时拨付使用。2021年，全市投入各级衔接推进乡村振兴补助资金21.55 亿元，有力支持巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴战略实施。

2.重点保障农业生产发展。推进农村土地整治和高标准农田建设。将高标准农田建设资金纳入直达资金管理，加快资金支出进度。2021年筹集财政资金14.6 亿元支持高标准农田建设，确保了全市105 万亩建设任务圆满完成。推进高标准农田建设工程质量保险试点，将单县、巨野县、成武县、鄄城县作为高标准农田建设工程质量保险试点县，积极推行金融保险等市场化工具，进一步提升工程建设质量。着力保障粮食安全生产。严格落实耕地地力保护补贴、种粮农民一次性补贴、农机购置补贴等政策，规范资金发放程序，确保补贴资金及时、高效发放到位。2021年，发放耕地地力保护补贴12.33 亿元，惠及农户169.4 万户；发放实际种粮农民一次性补贴2.22 亿元，惠及农户173.57 万户。积极争取上级资金支持，2021年争取产粮（油）大县奖励资金3.96 亿元，有效支持牡丹区、定陶区、曹县、单县、成武县等9个县（区）粮食生产。

3.着力增强农业风险保障能力。深入开展农业大灾保险试点工作，进一步扩大农业保险覆盖范围，目前保险品类已覆盖至小麦、玉米、棉花、水稻、奶牛、能繁母猪、育肥猪、公益林、大豆、花生、大蒜等11个品种，2021年小麦、玉米、育肥猪三个品种的投保率均超过70%。开展玉米完全成本保险试点工作，单县、巨野、曹县、郓城县、成武县成功入选粮食作物完全成本保险和收入保险试点县，2021年全市共承保玉米完全成本保险59.0565 万亩。支持重大动物疫病防控，安排筹集中央、省和市级动物防疫补助经费0.73 亿元，支持全市畜牧生产和动物疫病防治；开展重大动物疫病集中免疫，确保动物群体免疫密度常年维持在90%以上，应免畜禽免疫密度达到100%，免疫抗体合格率全年保持在70%以上。

4.促进农村一二三产业深度融合。支持重点镇建设与发展，筹集资金6000 万元，协调农业信贷担保资金10.3 亿元，为重点镇发展提供源头活水，推动形成“一镇一品”产业格局。2021年，全市20个重点镇实现一般公共预算收入20.6 亿元，同比增长43.4%。支持农业全产业链培育，全市规模以上农副产品加工企业达到1001 家，农业产业化省级以上重点龙头企业达64 家。支持“两新”融合项目建设，全市开工试点项目31个，实施“20 有”项目369个，乡村基础设施逐步完善。

（三）“摘帽”以来的金融支持

1.加大对重点领域的信贷投入。以提升金融服务乡村振兴能力和水平为目标，聚焦重点、补齐短板，引导金融机构加大对乡村振兴重点领域和薄弱环节信贷投放。据统计，2021年菏泽市新增涉农贷款达221.29 亿元。将金融服务产业振兴作为切入点，有针对性地开展乡村振兴产业突破——金融支持特色产业融资对接系列活动，达成意向资金44.5 亿元，落实37.3 亿元，资金落实率达83.8%，有效支持了农村电商等乡村特色产业发展。针对新型农业经营主体融资需求和特点，指导金融机构量身定制个性化、特色化信贷服务，为新型农业经营主体发放贷款33.2 亿元，余额52.2 亿元，较去年同期增长34.6%。

2.构建服务乡村振兴的金融产品体系。大力开展农业信贷担保服务。菏泽市坚持把开展农业信贷担保作为惠农重要举措，探索构建“1+A+N”农担工作推进机制，创新研发特色产业集群、产业链担保服务方案，通过举办“金融超市”推动“政策下乡”“服务下乡”，实现了农担增信、银行增贷、农户增收的良性循环。截至2021年底，全市累计为15362 户农业经营主体担保贷款91.37 亿元；其中，2021年新增农业信贷担保贷款10842 户、金额65.74 亿元，同比分别增长172.8%、185.6%，新增担保贷款额居全省第1 位。探索推广“政策性农业信贷担保+再贷款模式”。对商业银行发放的农业信贷担保贷款，给予年息2%的低利率再贷款资金支持，成倍撬动信贷资金支持涉农经营主体。2021年，辖区银行机构累计利用再贷款资金发放“鲁担惠农贷”20.05 亿元，惠及生产经营主体5016户。积极开发特色信贷产品。以电子商务、山药加工、蔬菜种植等特色产业为突破口，推出“电商循环贷”“黄河滩区农耕贷”“本草贷”等特色信贷产品，满足了农村特色产业经营主体的资金需求。累计发放“电商循环贷”担保贷款3.16 亿元，惠及农村电商经营主体471 户。充分发挥保险保障作用。深化银保融合发展，创新“信贷+保险”服务模式，实现银行和保险机构数据共享、风险共担，提升涉农主体信贷保险综合化金融服务水平。

3.提升银行业金融机构服务能力。优化农村金融服务环境，开展中小微企业能力提升工程和“齐心鲁力·助商惠农”支持个体工商户发展专项行动，引导全市金融服务团队走访个体工商户8773 户，授信2315 户、金额6.07 亿元。优化农村电子支付环境，大力推广农村聚合支付，丰富农民金融支付方式；发行“农民丰收卡”100 余万张，为涉农经济主体节约账户成本2400 余万元。优化农村信用环境，建成征信查询服务网点24 处，为信息主体提供报告查询23.8 万笔，异议处理134 笔，助推农村金融生态结构和功能的优化。

二、菏泽市财政金融协同推进的主要问题

随着财政金融联动支持脱贫攻坚和乡村振兴战略的不断推进，政策合力持续显现，但还存在着一些不足。

（一）政策衔接整合不足

衔接推进脱贫攻坚与乡村振兴是复杂的系统工程，需要财政、金融政策协同发力、及时跟进。为推进二者有效衔接，财政、金融等部门出台了一系列政策，但部分政策因过渡衔接不顺畅、调整不及时、缺乏细化的实施细则等，导致政策的融合性、协同性、可操作性有待进一步增强。当前乡村产业发展已从传统意义上的农产品生产加工扩展至农业科技提升、仓储物流、服务平台建设等多个环节，相关政策也应从支持农业全产业链发展的角度进行全面系统设计。但当前农业支持政策仍存在碎片化、零散化等问题，缺乏以农业发展需求为导向的政策体系的全面整合。

（二）财政引领撬动不足

农业农村作为财政支出的优先保障领域，在新发展阶段，要推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，必须充分发挥财政资金的引领撬动作用，在保持财政投入规模基础上优化支出结构和效率，创新投融资机制，有效撬动金融、社会资本参与乡村振兴。但目前，财政资金统筹整合机制仍不完善，部分县区统筹整合资金使用分散，资金分配和支付进度慢，导致有限的财政资金不能集中使用，影响了财政支农惠农效果。虽然各级财政通过以奖代补、贷款贴息、专项债等多种方式，吸引撬动金融、社会资本投向农业农村，但因“三农”领域投资周期长、收益慢、风险高，财政金融协同机制不完善，农业农村基础设施产权不明晰，一定程度弱化了财政资金的引领撬动作用，导致金融和社会资本投向农业农村领域资金不足。

（三）金融服务供给不足

为推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，菏泽市持续加大涉农信贷投入，不断优化涉农金融服务，金融服务“三农”的实效和水平有所提升。但目前，农村地区获取金融服务的成本仍较高，立足乡村的特色化金融机构数量较少，面向“三农”的金融服务供给存在结构性不足，无法有效满足农业经营主体多元化、个性化融资需求。农业供应链金融形式单一，供应链金融产品创新性不足，多种金融投入手段发展不充分，导致对供应链中涉农中小企业的带动作用有限。农业保险主要保障农作物生产直接物化成本，保险品种较为单一，风险保障水平偏低，无法满足农民群众的风险保障需求。

三、财政金融协同推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的路径思考

（一）健全完善财金协同支农惠农机制，加快形成多元化投入格局

脱贫攻坚与乡村振兴战略均是复杂性、系统性工程，涉及多部门、多领域、多行业。推进两项战略有效衔接，必须要结合地方实际，做好顶层设计和规划编制，为政策实践奠定基础。财政部门要主动参与地区乡村振兴规划编制，全面梳理脱贫攻坚期各类扶贫政策实施情况以及扶贫资金使用效果，对实施效果好、使用效益高的财政支持方式和项目，优先纳入乡村振兴规划并加大支持力度。基于农业的市场属性、战略作用以及政府和市场的关系，合理界定财政、金融政策边界，健全完善财政兜底保障、金融积极参与、财金协同发力的支农惠农机制。对困难群体兜底保障、公益性基础设施建设等方面，要安排财政专项资金，切实做好保障和扶持；对培育农村新产业新业态、农业农村绿色发展等方面，要充分发挥财政资金引导撬动作用，通过财政贴息、信贷担保、产业基金、股权投资等市场化手段，撬动更多的金融资本参与建设，加快形成推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的多元化投入格局。

（二）做好过渡期财政支持政策的全面衔接，确保农业农村稳定发展

虽然脱贫攻坚任务已顺利完成，但各级各部门仍面临巩固脱贫攻坚成果、防止贫困人口返贫的任务。在脱贫攻坚转为乡村振兴的过渡期内，必须保持财政政策的连续性和稳定性，全面做好财政支持措施的有效衔接，使财政政策更精准、措施更高效、支持更有力。完善财政“三农”投入稳定增长机制，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例。深化涉农资金统筹整合，完善“大专项+任务清单”管理方式，根据重点任务和基础因素切块分配，集中用于重点项目建设，构建涉农资金统筹整合长效机制。加快推进巨灾保险、完全成本和收入保险试点改革，创新“政策性基本险+商业险+附加险”等农业保险产品，促进政策性保险和商业保险相结合，推动农业保险持续扩面提标。积极运用PPP 模式，创新农业公益性服务供给，严把前期论证、项目采购、合同管理、绩效付费等关口，推动乡村振兴领域PPP 项目加速落地。完善农业信贷担保、风险补偿等机制，充分考虑政府、金融机构、农户等参与主体的风险承受能力，科学论证每项政策制度的风险分担比例，进一步强化融资担保机构增信分险作用。加大对新型农业经营主体技术改造、扩大生产等方面支持力度，集中财力打造一批农业龙头企业和示范区，利用农业企业带动农户发展。

（三）探索创新多样化涉农金融服务，激发农业农村投资活力

财政和金融工具分类组合，理论上可以创新出更多工具。大力发展供应链金融模式，探索开发农业龙头企业+农户、农业生产园区+合作社、农业特色产业+经营农户等多种信贷形式，创新产业链融资担保产品，为农业产业链条上下游企业解决融资难题。创新农村抵质押融资方式，进一步扩大涉农主体有效抵押物范围，推动农村集体资产股权质押贷款增量扩面。以市场化方式设立乡村振兴基金，围绕农产品加工业、现代种养业、休闲旅游业、新型服务业，以及产业发展的配套设施等方向加大投资力度，撬动金融资本、社会资本支持乡村产业发展。积极探索“保险+期货”模式，开发地方特色农产品期货种类，鼓励农业经营主体利用市场化手段，实现对风险的有效管理。打造“金融+科技”服务模式，搭建覆盖各项涉农数据的涉农数据共享平台，实现涉农数据资源的融合共享；综合运用互联网、大数据、云计算等新技术，做好涉农信息数据的采集、整理、分析和运用，助力普惠金融服务智能升级。

（四）加强涉农资金管理和行业监管，切实提高资金使用效益

将财政衔接推进乡村振兴补助资金作为预算绩效管理重点，对乡村振兴重点领域开展全过程预算绩效管理，把有限财政资金用在“刀刃上”。对重大涉农政策、项目开展事前绩效评估，推动绩效管理关口前移；加快涉农领域绩效评价指标体系建设，紧紧围绕乡村振兴规划、目标任务等设置核心指标和具体项目指标，提升绩效评价的科学性、可操作性；强化绩效评价结果与预算安排、政策调整挂钩机制，更加科学合理地配置财政资金。加强对金融服务乡村振兴的行业监管，完善金融机构服务乡村振兴的考核评估机制，强化评估结果运用；优化涉农金融供给体制机制，将金融机构涉农信贷完成情况与监管评级、高管评价等挂钩，定期考核涉农金融相关目标计划的完成情况，引导银行加大涉农信贷投放力度；优化金融机构内部管理机制，进一步完善涉农信贷尽职免责工作制度，提高基层涉农信贷业务拓展积极性。