新疆交通建设项目内部审计探索与实践①

苏海龙

（新疆交通建设管理局，新疆 乌鲁木齐 830000）

引言

2018年1月1日起实施的《公路水运基本建设项目内部审计管理办法》第四条指出，本办法所称基本建设项目内部审计，是指各级交通运输主管部门及所属行政和企事业单位履行内部审计职责的机构依据国家有关法律法规，对基本建设项目组织开展审计监督的行为；第九条中明确了交通运输单位按照行政管理关系和职责分级负责基本建设项目内部审计工作。基本建设项目建设单位是本单位基本建设项目内部审计的责任主体。这一办法对内部审计所展开的范围及审计工作的责任主体做出了明文规定。

一、新疆交通建设项目内部审计探索的理论依据

2018年5月23日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央审计委员会主任在中央审计委员会第一次会议上提出要落实党中央对审计工作的部署要求，加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到“应审尽审、凡审必严、严肃问责”十二字原则， 要求加强对内部审计工作的指导和监督， 调动内部审计和社会审计的力量， 为交通建设项目内部审计工作发展指明了方向。

2019年4月1日起施行的《公路水路行业内部审计工作规定》中指出交通运输单位对本单位及所属单位的财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。这对交通运输行业内部审计工作全覆盖奠定了理论基础。

二、新疆交通建设项目内部审计工作的现状

（一）交通建设项目内部审计工作过度依赖第三方审计机构

《公路水路行业内部审计工作规定》第四条明确指出，交通运输部内部审计机构负责交通运输部机关及直属单位的内部审计工作，指导公路水路行业内部审计工作。省级及以下交通运输主管部门内部审计机构应当按照行政管理关系和职责指导本地区行业内部审计工作。但是由于省级及以下交通运输主管部门的机构设置和人员编制等因素使内审机构人员数量受限，致使有限的人员肩负着大量的交通建设项目内部审计工作。2010 年《政府投资项目审计规定》（审投发〔2010〕173 号）等文件基本均有要求对政府投资项目进行“全面审计”。因此，审计机关的审计面逐渐扩大，造成一种尾大不掉的感觉。伴随着审计全覆盖的推进，使原本有限的内审机构人员的作业量更大，进而促进审计机关加大利用社会审计机构的力度，致使交通建设项目的内审工作逐渐演变为交通工程建设项目的跟踪审计。虽然，跟踪审计运用多种多样的审计方法， 对交通建设项目开展全方位的审计， 并且审计内容和事项覆盖了基本建设程序、前期的勘察设计、项目开工前的工程招投标、征地拆迁、工程建设管理、财务管理等方面， 充分发挥跟踪审计在项目管理和资金管理过程中的预警与防御风险等作用。第三方审计单位的审计工作基本上满足了交通运输单位对本单位及所属单位对交通建设项目的财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督，第三方审计单位阶段性审计报告的评价和建议促进了单位完善治理、整改落实，为交通建设项目实现最终目标活动保驾护航。

其次，随着我国社会主义市场经济的发展，外部审计单位的市场定位能够及时地满足市场需求，日新月异的工作方案也能够弥补交通运输主管部门内部审计机构由于内审资源不足而形成的部分空缺。因此，外部审计单位所提供的审计资源成为了交通运输主管部门内部审计机构不可或缺的一部分，进而也弱化了交通运输主管部门内部审计机构的部分作用。

（二）第三方审计机构参与交通建设项目内部审计工作的突出问题

《新疆维吾尔自治区交通运输厅系统基本建设项目内部审计管理办法（试行）》（新交发〔2017〕158号）规定内部审计机构负责基本建设项目审计组织实施，可自行组织实施，也可根据工作需要委托社会审计机构实施。委托社会审计机构实施应从厅入围的社会审计机构库中选择，厅属单位内部审计机构可根据本单位实际情况制定抽选细则。基本建设项目内部审计包括竣工决算审计、跟踪审计以及专项审计。因此，新疆交通建设项目内部审计工作基本由新疆维吾尔自治区交通运输厅委托社会审计机构实施，社会审计机构开展交通建设项目内部审计工作的方式基本为跟踪审计。

虽然第三方审计组织伴随着新时代环境下良好的经济氛围蓬勃发展，促成可供选择的社会审计资源较为丰富，但社会审计组织所存在的问题也日益突显。有一些社会审计组织在应对市场激烈竞争时，为谋求自身的生存与发展，承接各种各样的审计业务，进而招收大量不完全具有审计业务能力的工作人员以满足自身业务需求。其次，一些小微社会审计机构通过“交管理费”的方式有偿使用国内知名审计机构的从业资质承接交通建设项目跟踪审计工作，致使实际参与交通建设项目跟踪审计工作的审计人员未必达到应有的审计水平。这些小微社会审计机构业务能力欠缺，组织机构的规章制度也不完善，导致人员流动大，工作有效衔接性差。这些问题的存在，已经严重影响了交通建设工程项目跟踪审计工作的正常进行，拉低了审计业务的门槛，审计质量难以保证。

笔者通过对一些新疆交通建设项目跟踪审计现状的了解，发现有以下问题比较突出：一是审计质量难以保证。因交通建设的大中型项目的建设周期一般在三年左右，参建单位多、相关工作人员流动大，并且大多数项目的竣工决算审计也未能在交工后两年后完成，随着时间的推移，甲、乙双方的当事人由于各种原因脱离岗位，施工单位和监理单位合同期限也已过缺陷责任期，对其无法进行有效的约束，致使必要的审计程序无法实施。审计单位想要充分了解当时施工过程各方面情况，相关审计事项的确认和判断都会受到一定程度的影响，导致交通建设项目审计质量难以保证。二是存在审计结果落实不到位的风险。2017年7月1日起施行的《关于印发建设工程质量保证金管理办法的通知》（建质〔2017〕138号）第五条规定推行银行保函制度，承包人可以银行保函替代预留保证金；第六条规定在工程项目竣工前，已经缴纳履约保证金的，发包人不得同时预留工程质量保证金。因此，由新疆维吾尔自治区交通运输厅监管的交通建设项目按照最新要求进行银行保函替代预留保证金的工作，但因为一些客观原因部分交通建设项目无法在规定的期限内完成竣工决算审计，且银行开具的保函期限基本都为一年，这两个关键的时间节点也很难对位。此时，按照正常的建设单位工程款支付进度，已经将工程款全部支付给施工单位。如果项目有审计核减金额，要通过银行保函来退还核减费用，这个过程涉及到交通建设项目主管部门、施工单位及提供保函的银行，致使退还流程繁琐，又或者施工单位未按时将保函续期，这都使退还审计核减金额难度加大，所以存在审计结果落实困难的风险。其次，在项目竣工决算的审计报告中会提出项目执行过程中潜在的管理风险、内控风险和财务风险，这些问题往往会在项目竣工决算审计报告中系统性地总结归纳出来，此时项目建设已经从程序等各方面全面完结，内部审计机构对于项目竣工决算审计报告中提出的风险提示往往会忽略或者不够重视，也不能有效地督促项目建设的执行单位实施行之有效的整改措施，致使潜在的风险不断蔓延。三是审计能力与审计工作量不匹配。交通建设项目总投资金额大，项目从立项至建设完成周期很长，而且项目前期的勘察设计图纸、招投标文件众多，然而工程建设过程中形成的资料种类和数量很多，大型项目的作业面积大、施工内容复杂，相对应的工作日志、监理指令、试验报告等资料容易缺失，有的资料会因不及时归档和未妥善保管而散落、丢失。项目立项及前期的其他资料由交通运输主管部门保管，而项目建设执行单位未曾参与前期的相关工作，没有此部分资料，无论是项目建设过程中的跟踪审计还是项目竣工决算审计时，审计机构都需要对接交通运输主管部门或交通运输主管部门各处室，耗费大量时间及精力去收集、整理、核对项目建设资料，无形中增加了审计人员的工作量，然而有些项目建设施工地点和交通运输主管部门相距较远，对收集工作加大了难度，分散了有限的审计力量，进而也延长了审计时间，同样达不到内审机构预期的审计目标。因此，有限的审计能力无法有效地完成大量的审计工作。四是跟踪审计过程流于形式。交通工程建设项目跟踪审计工作的步骤应当是全过程跟踪审计（审计和施工同步），即从立项到竣工后资产的交付使用，但实际情况是从项目立项做工可开始到招投标结束后施工单位进场，这一段时间是“空白期”，第三方审计单位并未被委派开展相关工作。第三方审计单位会随着施工进度的发展，阶段性地对项目施工的合法性、投资、进度、质量、工程量、资金来源、管理情况及其他重要事项实施审计。但是，项目施工过程是按照施工工艺循序推进的，往往是多个作业面立体交叉进行，而第三方审计单位阶段性的开展审计工作错过了施工过程中工程建设管理活动的关键节点；但在审计实践中，如果对建设项目施工过程的每个分项工程、每项工程建设管理活动全部参与并审计，则需要大量的人力、物力和财力，显然也不现实。因此，如何把握审计重点，别让跟踪审计过程流于形式，仍是跟踪审计面临的主要问题。

三、对完善交通建设项目内部审计工作的探索与实践

（一）进一步明确交通建设项目的建设单位是本单位交通建设项目内部审计的责任主体

既然交通建设项目的建设单位是本单位交通建设项目内部审计的责任主体，那么，应当根据《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》《公路水运基本建设项目内部审计管理办法》等法律法规及本地区交通建设项目的实际开展情况和突出问题，针对性的制定、完善本单位交通建设项目内部审计工作的各项制度和内部审计工作管理办法。其次，本单位的内部审计机构积极地参与和引导第三方审计机构开展交通建设项目的内部审计工作，交通运输内部审计机构在积极地配合国家审计机关巡查督导，同时学习上级单位先进的审计理念、全面有效的审计方法，协同社会审计机构开展交通建设项目跟踪审计工作。尤其是国家重点投资的交通建设项目，内部审计应当与国家审计和社会审计相结合，成立专项审计组进驻项目开展全过程跟踪审计， 把审计监督的基点夯实在项目一线，打破传统全过程跟踪审计着重事中和事后的模式，变事中、事后为事前防范、事中防范， 及时发现和纠正交通建设项目管理中存在的问题， 形成以内部审计机构为主导，对国家重点投资项目和其他有关项目进行及时有效地监督与服务。

（二）尝试性地改革内部审计机构

新疆作为“一带一路”西出中亚—欧洲的交通大动脉和第一批交通强国建设试点单位，促使新疆交通建设项目大发展，有一大批国家重点交通建设项目投入建设。为确保国家重点交通建设项目的顺利完成，交通建设项目内部审计工作是不可或缺的一部分，同时是对内部审计机构的内部审计工作全覆盖能力的一种考验和挑战，也是在社会主义新时代经济环境下进行自我革新的新契机。

所谓的“契机”就是改革。因为体制和人员编制的限制，内部审计机构工作人员人数有限，无法做到对交通建设项目内部审计工作全覆盖，相应的限制了内部审计机构发挥责任主体的作用。内部审计工作人员的结构也是限制因素之一。在调研过程中发现，从事内部审计的工作人员百分之九十左右是财务相关专业的，然而《公路水运基本建设项目内部审计管理办法》中业务管理审计的主要内容是对基本建设项目立项、可行性研究、初步设计、施工图设计、用地（用海）、环保、施工及消防等事项；征地拆迁范围、勘察、设计、咨询、招标代理、施工、监理、材料及设备采购等事项；依法需进行招标的勘察、设计、咨询、招标代理、施工、监理、材料及设备采购等诸多事项进行审计。这就需要工程管理专业的人员参与到交通建设项目的内部审计工作中，做到让专业的人去办专业的事，清扫因缺乏专业人才而造成的内审盲区，全面高效地完成交通运输行业内部审计对交通建设项目的质量、造价、进度、环保、安全控制、内部控制等一系列的审计工作。其次，习近平总书记对审计工作作出重要指示，并强调审计是党和国家监督体系的重要组成部分。审计机关要在党中央统一领导下，适应新时代新要求，紧紧围绕党和国家工作大局，全面履行职责，坚持依法审计，完善体制机制，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出更大贡献。这就要求交通运输行业内部审计坚决服从党的领导，并加强党组织对内部审计机构的领导和监督，在党和上级单位的领导下进一步推动内部审计工作法制化建设。因此，完善内部审计机构的体制机制、优化内部审计工作人员结构、推动内部审计工作法制化建设迫在眉睫。

（三）将社会审计机构及从业人员纳入交通行业信用评价体系

《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）的通知》（国发〔2014〕21号）强调，社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。社会信用体系以法律、法规、标准和契约为依据，以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础，以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑，以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求，以守信激励和失信约束为奖惩机制，目的是提高全社会的诚信意识和信用水平。同时，加快社会信用体系建设是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要基础，是完善社会主义市场经济体制、加强和创新社会治理的重要手段，对增强社会成员诚信意识，营造优良信用环境，提升国家整体竞争力，促进社会发展与文明进步具有重要意义。因此，社会审计机构作为交通运输行业开展内部审计工作的可靠力量，将其纳入社会信用建设体系，有助于提高社会审计机构的行业竞争力，形成优胜劣汰的经济市场成长环境，逐渐优化市场需求结构，规范行业发展秩序。伴随着社会审计机构和从业人员纳入信用评价体系，其综合业务能力及其从业人员的业务素质得到逐步提升，使其参与的交通建设项目的审计质量、审计效率、审计重点等事项都得到了强有力的保障。其次，社会审计机构的从业人员纳入信用评价体系可以有效解决其随意流动、更换频繁、业务衔接差等问题，对培养社会审计人才和提升社会审计人员职业素养有着重要的意义。

将社会审计机构及从业人员纳入交通行业信用评价体系是社会主义市场经济发展的大势所趋，也是交通运输行业内部审计机构改革和创新审计工作体制的必然趋势。这一举措能巩固交通运输主管部门内部审计机构的主导地位，强化内部审计机构责任主体的责任担当。因此，将社会审计机构及从业人员纳入交通行业信用评价体系切实可行。

（四）多样化地规范管理交通建设项目内部审计工作

为了能使交通建设项目内部审计工作良好运行，依法开展审计工作，有效地服务于交通建设项目，我们很有必要对交通建设项目的跟踪审计进行钻研，挖掘出跟踪审计的价值所在。简而言之，就是用科学的审计理念、合理的审计方法，认真研究交通建设项目建设单位对建设项目管理的具体要求和投资管理、内部控制等管理需求，参照国家有关法律、法规及各项规章制度形成交通建设项目跟踪审计的基本框架，建立一整套有利于开展项目交通建设项目跟踪审计工作的管理办法。其次，在施工合同中约定审计事项、细化审计范围。近期，本单位对已交工的交通建设项目的施工单位进行专项审计，根据第三方审计机构列出的资料清单，要求参建单位提供审计所需的纸质及电子资料时，此单位以涉及公司运营机密为由只提供了一部分资料，致使专项审计工作无法有效开展。而施工合同中对项目审计的事项、审计的具体范围没有进行专项条款的约定，进而无法对其不完全配合审计工作的行为进行制约。通过此案例警醒我们，要顺利地开展交通建设项目的内部审计工作离不开国家法律法规的机制体制保障，同样也离不开专项合同条款和奖惩处理的制约。同时，交通运输主管部门与社会审计机构签订委托审计合同时可考虑将涉及交通建设项目内部审计工作的相关单位纳入合同的第三方，以规范参建单位在交通建设项目实施过程中完成相关审计工作的相关程序。所以，通过多种形式和方法规范管理交通建设项目内部审计工作，对交通建设项目的有序开展提供了强有力的保障。

结论

通过本文对新疆交通建设项目内部审计工作的探索与研究，使我们认识到应深入学习贯彻国家关于审计工作的重要指示精神，充分认识新时代加强内部审计工作的重要意义，准确把握内部审计的职能定位，坚决扛起审计监督使命担当，切实发挥内部审计工作对强化内部控制、推进依法行政、促进廉政建设的基础性作用。

然而，要全力做好新疆交通建设项目内部审计工作还需加强以下几点工作：一是要加强党对审计机关、内部审计机构和相关审计工作的领导；二是要扎实有效地推进审计各项工作有序开展和责任落实，特别是强化重点交通建设项目审计工作，强化领导干部任期经济责任审计工作，强化财政财务收支审计和专项审计，积极配合国家审计相关工作；三是要严格落实审计整改工作要求，完善机制体制、形成合力，抓好通报问题及上级单位巡视反馈问题整改工作；四是要加强审计部门自身建设，选好配强内部审计人员，打造主动担当、积极作为、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化内部审计队伍。