行政处罚中的集体讨论制度

文/本刊记者 胡珊 责任编辑/刘怡然

在对一起违法建设行为进行处罚前，江苏×市城市管理综合行政执法局（以下简称“城管局”）没有经过集体讨论就做出了处罚决定，导致这一处罚决定因程序违法被法院撤销。通过这起案件，我们可以了解下行政处罚中的集体讨论制度。

案例

2015 年底，江苏×市的一家纺织企业租下了一家金属制品公司的一块地，想进一步扩大生产。拿到地后，纺织企业推倒了地上的原有厂房，新建了一栋面积为3000 多平方米的三层楼房。

由于新建厂房前，纺织企业没有取得建设工程规划许可证，2019 年7 月，这一建设行为被群众举报到×市城管局。接到举报第二天，城管局的执法人员就上门对建设现场进行拍照取证，并对金属制品公司的法定代表人进行调查询问。随后，又委托测绘公司对此建筑面积进行测量。其间，城管局也函询了规划部门对此建筑的界定，得到了规划部门“该建筑未办理相关规划许可，属违法建设”的复函。

同年9 月，城管局执法人员对纺织企业的实际经营人朱某进行调查询问。朱某称，由于此地块上的原有厂房年久失修，他急于经营，才在未办相关审批手续的情况下建了房。

同月，根据测绘公司出具的技术报告，×市城管局做出行政处罚告知书，告知纺织企业涉案楼房的建筑面积，拟处罚的事实、理由和依据，以及陈述、申辩和听证的权利。此后，纺织企业虽然提出了书面申辩理由，但未要求听证。城管局复核后认为纺织企业的申辩理由不能成立，遂于同月29 日做出行政处罚决定，要求纺织企业在收到决定书之日起十五日内拆除违法建筑。

被处罚后，纺织企业不服，提起诉讼。一审法院认为城管局做出的处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，判决驳回了纺织企业的诉请。纺织企业不服，提起上诉。

在二审中，双方的争议焦点主要集中在处罚程序是否合法的问题上。纺织企业认为，此份处罚决定的做出没有经过合法的立案以及集体讨论程序，存在程序违法。但城管局否认。庭上，二审法官要求城管局提供有效证据证明其做出处罚决定前经过立案和集体讨论程序，但在法定期限内，城管局未能提供有效证据。

二审法院认为，虽然城管局做出限期拆除的处罚决定认定事实清楚，证据充分，符合《城乡规划法》的规定，但在法定期限内，城管局既无法提交相应的立案审批材料以证明立案程序的合法性，也没有讨论记录、会议纪要等书面证据证明其进行过集体讨论，应承担举证不能的法律后果。最终，二审法院以行政处罚程序存在严重违法，判决撤销城管局的行政处罚决定。

说法

《行政处罚法》第五十七条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。集体讨论程序是一项法定程序，是《行政处罚法》设定的内部控权机制，目的是限制和规范行政自由裁量权的行使，保障行政处罚相对人的合法权益。若行政机关在对情节复杂或者重大违法行为做出行政处罚前，省略集体讨论程序，将会架空行政处罚中陈述、申辩以及听证程序存在的意义。

这一条款虽然不长，但其中有几点容易成为行政执法中的“坑”，需要格外注意。

首先，它规定对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚必须经过集体讨论，这容易让一些行政机关以为，自己对集体讨论程序的适用范围有自由裁量权，只有自己认定的“情节复杂”或者“重大违法”行为才须进行集体讨论。但在司法实践中，法官一般认为，集体讨论属于行政处罚实施中的法定程序，在符合法定情形的情况下行政机关必须适用，不存在行政机关可以选择适用的裁量空间。除非单行法律、法规、规章对集体讨论的适用情形或范围有明确列举，则按该规定执行，如果法律法规规章没有明确列举，集体讨论程序的适用情形可以参照《行政处罚法》对听证程序适用情形的规定执行。

其次，法律要求进行集体讨论的必须是行政机关的负责人。这里的“行政机关负责人”指的是行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人，而非科室负责人、参与办案的其他工作人员等。要特别注意的是，在委托执法的情形中，进行集体讨论的必须是委托机关的负责人，而非受托执法组织的负责人。

再次，一张行政机关负责人依次签名的同意材料并不能证明行政机关依法进行过集体讨论，只能证明集体意见经过了签署。在司法实践中，法官不仅要看到签名材料，还要看到讨论的过程。因此，对集体讨论的过程行政机关应有一份详细记录，否则，在法庭上无法取信于法官。

最后，集体讨论的正当时机是在调查程序终结后、行政处罚决定做出前。但有时行政机关在面对一些重大复杂或者社会关注度较高的行政处罚案件时，为了确保向当事人告知内容的精准性，会在告知程序之前进行集体讨论。这样做有一定合理性，也不违背法律规定，但需要明确的是，此时的讨论并非法定程序，形成的意见也只是拟处理意见，不能就此成为行政处罚的最终依据。后续是否还要再次进行集体讨论，取决于当事人是否提出了具有实质意义的陈述、申辩意见，或者是否申请了听证。如果在告知期限内，当事人明确表示放弃陈述、申辩权利，或者未提出陈述、申辩意见，也未提出听证申请，从执法效率考虑，行政机关可不再进行集体讨论；但如果在告知期限内，当事人提出了有实质意义的陈述、申辩意见，或者行政机关依当事人申请组织召开了听证会，行政机关应当再次进行集体讨论，才能做出相应处罚决定。■