《社区矫正法》的历史意义、适用问题及应对方略——海德智库社区矫正法治论坛综述

王顺安，罗世林

（中国政法大学，北京 100088）

一、社区矫正试点工作的初衷及意义

2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部在中央批准的关于开展社区矫正试点工作的通知中，规定了三大方面的重要意义。第一是有利于探索建设中国特色的社会主义刑罚制度，积极推进社会主义民主法治建设，充分体现我国社会主义制度的优越性和人类文明进步的要求；第二是有利于对不需要、不适宜或者继续不适宜监禁或者继续监禁的罪犯有针对性地实行社会化的矫正，充分利用社会各方面的力量，提高教育改造质量，最大限度地化消极因素为积极因素，维护社会稳定；第三是有利于合理配置行刑资源，使监禁矫正与社区矫正两种行刑方式相辅相成，增强刑法效力，降低行刑成本。

在贯彻落实启动“两高两部”关于开展社区矫正试点工作通知试点工作会议上，前司法部部长张福生认为，我国开展社区矫正试点工作，是按照刑罚发展的历史规律，借鉴国际社会的成功经验，探索我国特色新型方式的多样化来进行的一种重大尝试，从而来体现人类社会的发展进步，体现现代法治的文明成果，体现中国第一人口大国社会主义国家制度的优越性。

开展社区矫正试点工作意义重大，其旨在建设中国特色的社会主义刑罚制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，维护社会稳定，优化行刑资源，充分体现中国第一人口大国社会主义国家制度的优越性。

二、《社区矫正法》的立法意义

在《社区矫正法》实施1周年的背景下，王顺安教授对其立法意义进行了回顾总结。从立法政策和法治国家的角度来看，一是落实了党的十八大以来以习近平总书记为核心的党中央对《社区矫正立法》的重要讲话精神，尤其是党的十八大三中全会决定提出的健全社区矫正制度，党的十八届四中全会决定提出的制定《社区矫正法》的党的政策要求和规划得到落实；二是现行《社区矫正法》是在充分借鉴域外有益经验，吸收我国十多年来社区矫正成功经验和做法基础上出台的，体现了我国司法理念和司法制度的新发展、新进步，并起到一种引领、规范和推动的积极作用；三是《社区矫正法》贯彻落实党的十九届四中全会提出的加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理和坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进的要求，对于建设中国特色社会主义法治体系具有重要意义。

从法律定位和价值作用的角度来看，第一，《社区矫正法》是世界上第一个人口最多的国家，由最高的立法机关制定并通过的在全域范围内使用的第一部有关非监禁刑罚和替刑措施执行的社区矫正基本法。第二，极具中国特色社会主义的社区矫正基本法使我国改变了以死刑和剥夺自由的监禁刑为主的刑罚结构和刑事执行模式，从而在国家人权、人道主义上面取得了重大历史意义的突破。第三，《社区矫正法》有关监督管理和帮困扶助的规定，大量地强调社会力量的参与，彻底地改变了我国过去刑罚执行、刑罚替刑措施的执行，刑事执行只能由国家刑罚执行机关、国家机构单独行使刑罚权和监督管理、教育帮扶的一元结构模式，充分体现了人民国家、人民当家作主、社会参与、社会治理、源头治理、综合治理、共同治理的新模式、新理念、新方向。第四，《社区矫正法》的颁布，有利于创制和编撰中华人民共和国刑事执行法典，使我国的刑事执行法律一体化，使中国特色的法律体系更具有完整性，科学性。

三、《社区矫正法》中的亮点与成就

《社区矫正法》的亮点和成就很丰富，本次论坛做了19点总结：第一，预防与减少犯罪，实现彻底性的隔离，由过去立法规定的保障刑罚执行改变为保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行。第二是将正确执行刑罚修改为保障判决、裁定、决定的正确执行。第三，将社区矫正对象人员的称谓改为社区矫正对象。第四，社区矫正任务由过去的三项任务——监督管理、教育矫正和适应性帮工辅助改为两项任务——监督管理、教育帮扶，适应性的帮工辅助作为教育帮扶的一个方面。第五，确定了依法实行社区矫正四项原则，即坚持监督管理与教育帮扶相结合、专门机关与社会力量相结合、采取分类管理、个别矫正四项原则。第六，明确规定了社区矫正工作的目的标准，即针对性地消除社区矫正对象可能重新犯罪的因素，帮助其成为守法公民。第七，规定了社区矫正对象的法律地位及其具体的权利和义务，突出了人权保障，堪称罪犯权利保障的小宪章。第八，强调社区矫正的信息化建设。第九，明确规定各级政府应当将社区矫正经费列入本级政府预算。第十，增加了机构人员和职责一章。第十一，规定了社区矫正决定机关根据需要可以委托社区矫正机构或者有关社会组织对被告人或者罪犯的社会危害性和对居住社区的影响进行调查评估，提出意见。供相关机关决定社区矫正时参考，居（村）民委员会等应当必须提供必要的协助。第十二，社区矫正对象离开所居住的市、县或者迁居，应当报经社区矫正机构批准。第十三，将不可拆卸的电子腕带和脚带等专门电子定位装置的使用，仅限于违反人民法院禁止令、无正当理由、未经批准等等若干个特定条件下才能使用，充分体现了保障人权。第十四，社区矫正机构可以通过公开择优购买社区矫正社会工作服务或者其他售后服务。第十五，取消了两个8小时强制性教育和劳动的规定。第十六，被提请撤销缓刑、假释的社区矫正对象可能逃跑或者可能发生社会危险的，社区矫正机构可以在提出撤销缓刑、假释建议的同时，提请人民法院决定对其予以逮捕。第十七，将未成年人社区矫正特别规定作为一章。第十八，增设了法律责任。第十九，进一步明确了人民检察院对社区矫正的检查监督。

何显兵教授通过对比《监狱法》和《社区矫正法》的相关规定总结出《社区矫正法》七大立法成就。一是立法目的没有强调惩罚性；二是社区矫正的基本原则强调监督管理与教育帮扶，明确规定分类管理、个别化矫正，强调社区矫正对象的主体性、自主性参与，规定了专门机关与社会力量相结合；三是规定了法治原则和充分保障了社区矫正对象的人权；四是社区矫正机构的组织管理体系实行了属地管理；五是弱化对人身自由的限制；六是强化教育帮扶；七是对未成年社区矫正对象进行了特别规定。

四、《社区矫正法》的性质与地位

在社区矫正法治论坛中，王顺安教授认为，《社区矫正法》是世界上第一个人口最多的国家，有最高的立法机关制定并通过的在全域范围内使用的第一部有关非监禁刑罚和替刑措施执行的社区矫正基本法。伊繁伟调研员认为，《社区矫正法》是我国第一部关于社区矫正工作的专门性、基础性法律。从政府法的性质来看，它还是一部刑事执行法，同时也包含了组织法和程序法的内容。陈君武教授从公安学的角度认为《社区矫正法》是刑事法律执行的重要法律体系之一，是我国对犯罪惩戒法律体系的一个重要组成部分，它的出台填补了我国对轻罪惩戒体系立法、暂予监外执行、取消劳动教养的盲点和空白。

从其他学者研究的观点看，刘强教授认为这是我国第一次在国家层面制定的对社区罪犯管理的专门法律。［1］姜爱东教授认为《社区矫正法》的颁布，是社区矫正工作发展史上具有里程碑意义的一件大事。［2］吴宗宪教授认为这是社区矫正史上的一个重要里程碑，必将有力地促进我国社区矫正工作的进一步开展。《社区矫正法》也是国际社会社区矫正历史上的一个里程碑。我国《社区矫正法》是世界上第一部由国家立法机关制定的法律。［3］李川教授认为《社区矫正法》可以说是立法化的一个重要里程碑。可以看出，学界对《社区矫正法》的性质定义是一部基本法、刑事执行法，立法层次极高，具有里程碑式的历史地位。

五、社区矫正立法争议问题与法律取舍

第一，社区矫正的性质。在《社区矫正法》出台前其性质一直是争议的核心问题，学者基于不同的立场和价值取向，得出了诸多不同的观点。王顺安教授认为社区矫正制度性质是刑事执行。［4］刘强教授和武玉红教授认为，社区矫正制度应当是社区刑罚执行而非刑事执行。［5］吴宗宪教授认为社区矫正的法律性质是刑罚执行活动。［6］姜爱东教授认为社区矫正是非监禁刑罚执行活动。［7］冯卫国教授认为社区矫正是将罪犯置于社区环境并依靠社会资源教育矫正罪犯的刑事执行制度。［8］陈君武教授从公安学的角度认为社区矫正体现的是对轻罪犯罪分子通过社区的一种改造。对于“社区矫正到底是什么”的问题，学者一直争论不休，尽管《社区矫正法》出台后将社区矫正定性为刑事执行方式，但在一定时期内，社区矫正的性质之争仍然会存在。

第二，社区矫正是否需要配备司法行政警察。刘强教授认为社区矫正工作包括对社区罪犯带有强制性的惩罚监管和不具有强制性的教育帮扶。承担前者任务，需要具有刑罚执行的资质，赋予其采用必要强制措施的权力，执法人员应以人民警察身份为佳。［9］吴宗宪教授认为法中应该明确社区矫正机构中配备一定数量的警察，否则法实施后，缺乏合法性和正当性的警察就必须撤离，如果撤离，必然给社区矫正工作带来震动、冲击和负面的影响。［10］武玉红教授认为社区矫正执法人员属于《刑法》第94条规定的“监管职责的工作人员”范畴，社区矫正执法工作由人民警察来承担是有法律依据的。［11］王平教授等人认为，为方便社区矫正工作的顺利进行，应当明确专职从事社区矫正的公务员以司法警察身份，要按照不低于司法警察的标准招录从事社区矫正的公务员。［12］刘武俊教授认为，社区矫正执法人员应有警察身份。赋予社区矫正执法人员警察身份，更为符合刑罚执行的执法属性，有利于社区矫正工作的顺利开展，可以更好地维护社区安全，减少不服管教的情况发生。［13］鲁兰教授认为，开展社区矫正工作的关键，并非主要依靠警服、警车等警戒设备发挥威慑作用。［14］陈威仪教授认为，“尽管社会上许多专家教授对建设一支社区矫正警察队伍持肯定态度，并积极推动其发展进程，但对于我来说，社区矫正人员警察身份的出现总的说来是弊大于利，完全没必要在不需要警察的情况下增设警种。”［15］

在论坛中陈君武教授也谈到了相关问题。第一是社区矫正为什么不采用原来的公安机关进行社区矫正管理的模式，原因有三：一是继续沿用公安机关这个模式，不符合我国司法机关进行刑事司法活动所遵循的分工负责、互相配合、互相制约的原则，不利于实现司法机关之间的权力制约度；二是公安机关无法完成管制的刑事执行任务，对管制罪犯的监督管理和教育改造公安机关无法投入足够的精力和注意力；三是不利于实现司法机关专业化的分工和科学合理配置司法资源。第二是社区矫正为什么不规定社区矫正工作人员的警察身份，原因有三：一是规定社区矫正工作人员的警察身份，与社区矫正的性质相悖；二是不利于节约国家的财政负担和成本开支；三是设置社区矫正警察会引发社区群众心理问题，同时增加社区服刑人员的心理负担。

现行《社区矫正法》并未在社区矫正机构中配备行政警察，而在司法实务活动中，仍然存在执行强制力不够、执行权威不高等问题，社区执行机构对社区服刑人员没有强制处置权，也有悖刑罚是对所有罪犯承担违法责任的最高处罚和最后惩处教育手段的法治精神与原则。［16］对于如何解决执行力的问题，还需要学者进一步研究。

第三，社区矫正机构的设置方案存在不同观点与建议。有学者认为，确立社区矫正应当由司法行政机关负责执行，使监禁刑和非监禁刑统一由1个部门负责执行，有利于我国刑罚执行制度的完善以及优化司法职权配置，也有利于侦查、检察、审判和执行分工负责、互相配合、互相制约。也有学者认为，从社区矫正试点的经验来看，社区矫正的具体实施由司法所进行，但是，司法所“在执行社区矫正方面并不比派出所更具有力量上的优势”“不如直接将社区矫正机构的行刑权继续由公安机关行使。”还有学者认为，设立专门的社区矫正机构与监狱并行，使其脱离与司法行政机关的隶属关系，组建国务院直接隶属的刑事执行机关。［17］《社区矫正法》规定县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施。司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作。社区矫正机构正式成为一个独立的专门机关，如何优化机构配置结构直接关系到社区矫正工作的成效，需要做更多方面的研究。

六、社区矫正颁布之后的争议问题

社区矫正来源性质争议。对社区矫正的4个来源性质仍有争议，李川教授从《社区矫正法》的实践情况表达了自己的看法。社区矫正的4种来源（管制、缓刑、假释以及暂予监外执行）性质太过复杂，导致社区矫正工作人员在司法实践中无所适从。管制是主刑，但它没有后退空间，在违反了社区矫正相关规定比较严重的情况下却不能收监；缓刑是宣告刑替代措施，原判刑罚不执行，这与《社区矫正法》的性质和目的有所冲突；假释是执行刑，但它的人身危险性与缓刑有差别，二者之间的管理措施也应该有差别，在刑事执行上不能一概而论；暂予监外执行是行刑临时措施，其主要是由生理原因或者生活原因引起的，执行方式也应该有所不同。4个社区矫正来源性质的差异，导致社区矫正执法人员难以达成类型化的认同。

社区矫正的任务争议。刘强教授认为惩罚是社区矫正的任务之一；［18］王顺安教授认为社区矫正的任务是监督管理和教育帮扶；［19］伊繁伟调研员认为对社区矫正对象采取的矫正措施不具有惩罚的这种属性，是为了保证刑事裁判顺利执行而采取的一种保安处分措施；陈君武教授认为，社区矫正的措施应该具有一些强制性，体现一种对轻罪行为惩戒的理念或者思路；李川教授基于社会关系修复和融入社会理念的基础上认为，如果只强调监督管理，那关在监狱里肯定是监督管理效果最好的，如果不需要强调教育矫正，那我们根本就不需要社区矫正；何显兵教授认为《社区矫正法》的立法目的强调了矫正这个核心词，没有去强调惩罚，这是社区矫正立法目的的一个非常重要的亮点。可以看出，《社区矫正法》实施1周年后，学者之间对于社区矫正的任务争议仍然较大，按照现代刑罚的精神，惩罚当然是报应刑的应有之义，教育刑罚理念下还要求对罪犯实现教育矫正和教育帮扶，帮助罪犯回归社会，修复被破坏的社区秩序。在社区矫正中，社区矫正对象是要在一定强制性监督管理措施下接受教育帮扶，才能实现教育刑罚目的。

如何开展调查评估问题上同样还需要进一步明确。一是调查评估的标准是什么，调查评估的结论属于什么性质，仅是作为一种参考材料还是具有定性性质的结论，能否作为证据材料使用，《社区矫正法》都没有做详细的规定，给司法实务带来难题。二是罪犯的人身危险性如何进行判断。社区矫正4种来源的罪犯人身危险性各不相同，被判处管制的罪犯犯罪情节较轻，人身危险性不高；被判处缓刑的罪犯属于轻刑犯，刑罚暂缓执行，缓刑期间属于考验期，说明罪犯还是具有一定的人身危险性；假释的危险性较难断定，特别是对重刑犯的人身危险性如何判断；暂予监外执行的原因在《刑事诉讼法》上有明确规定，被暂予监外执行的罪犯并不是因为已经被改造好，而是出于人道主义考虑，将其进行监外执行，其人身危险性就更加难以把握。这一点上学者并未做过多的探讨。

七、《社区矫正法》适用与执行问题

《社区矫正法》实施1周年以来，既有成效又有问题。王顺安教授认为，《社区矫正法》制定之后与试点工作时的目的、目标不一致，因此，在贯彻过程中理解上出现了差异，导致法颁布1年半、实施1年后，它的贯彻落实效果不够好。尤其是本该具有独立资格、承担责任、享受权利的社区矫正机构，一直未得到真正的落实。专业队伍的职业化建设也存在着巨大的差距。有关《社区矫正法》的地方性规范繁多，专家学者对社区矫正的性质、任务等理解得也普遍不一致。这就给《社区矫正法》的历史意义与适用问题的研讨增加了难度。

陈君武教授提出了《社区矫正法》的4点适用中的问题：一是社会参与模式中各参与主体不均衡；二是经费保障不足，导致社会力量整合有限；三是社区矫正的监督管理存在风险；四是分类管理落实不到位，存在“一刀切”的问题。针对《社区矫正法》适用中的问题，陈君武教授提出了两个立法理念——社会融入和社区。他认为《社区矫正法》这部法律，要以社区为社会治理和管理的根基，要立足于社区进行行刑，对社区矫正对象进行惩罚教育包括改造，消除他的社会标签，让他尽快地融入社会。陈君武教授还认为《社区矫正法》在实施中出现的问题，与社区矫正机构工作人员以及其他国家机关工作人员的社区矫正专业化的水平有一定的关系。一是社区矫正工作队伍力量薄弱，人员素质参差不齐；二是教育体系缺乏对监狱学等相关专业的人才培养。对此他呼吁教育系统为培养社区矫正专业化人才做出努力。

何显兵教授提出了6个《社区矫正法》的立法问题。第一个问题，社区矫正的范围。他认为可以将附条件不起诉和社区戒毒纳入社区矫正的范围，以社区矫正机构为载体，组建揉附条件不起诉、社区戒毒这样的一种大社区矫正体系，更加有利于统合社会资源整合，教育帮扶资源效果会更好。第二个问题，社区矫正与监狱行刑的脱节。他认为将社区矫正与监狱行刑相衔接，可能是未来监狱行刑社会化的能够成功实现的一个突破口，两者之间可以实现无缝衔接。第三个问题，关于社区矫正的调查评估。他认为基于社区矫正的调查评估在实践操作中存在的问题，社区矫正调查评估应该是一种量刑证据，不应该仅限于社区矫正决定机关去委托，应当赋予被告人及其辩护人在开庭前申请调查评估的权利，会更加有利于社区矫正决定做出的科学化、人性化。第四个问题，关于社区矫正的惩罚，缺乏中间制裁。由于缺乏中间制裁，要么惩罚没有效果，要么一项惩罚太重。第五个问题，社区矫正机构的执法权比较弱，缺乏强制性。第六个问题，社区矫正的撤销程序。他认为现行《社区矫正法》的撤销程序还需进一步完善，社区矫正的撤销，无论是缓刑，假释，监外执行，都可以由执行地的人民法院来决定，这样完全符合法律的基本原理，同时省时省力，便于检查监督，便于保障社区矫正对象在撤销程序当中的合法权利。

八、对《社区矫正法》的未来展望

《社区矫正法》实施1周年以来，其历史意义极为重大，被学者定义为一部基本法、具有里程碑式的地位。它有诸多突出亮点和成就，同时也伴随较多立法和适法的争议问题。在中国共产党成立100周年的情况下，《社区矫正法》正是处于进一步完善和研究的大好形势下。如闫立教授谈到了对社区矫正的认识过程，大致可分为三个阶段：一阶段是2002年到十八大以前，侧重强调社会稳定，社区矫正是西方恢复性司法理念和社区矫正制度在刑罚执行上的进步，对我国当初的刑罚执行理念带来了一定的冲击和挑战，因此，这一时期是学习、借鉴阶段，如上海借鉴了香港的模式；二阶段是十八大以后，侧重强调多元化治理，十八届三中全会提出了社会治理理念，十八届四中全会提出了全面推进依法治国，推动社区矫正从社会稳定型转到社会治理型，从强化监管走到监督管理和社会帮扶两元化；三阶段是《社区矫正法》制定后，把长年来社区矫正实践的经验、问题、教训进行系统地精炼和总结，赋予社区矫正操作性。

闫立教授还从6个方面来总结中国特色的社会主义社区矫正模式在逐渐完善过程中的特点：一是在党委领导下的专门机关和群众路线相结合；二是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要；三是有成功的管理经验和改造方法；四是贯彻宽严相济刑事政策的需要；五是我国刑罚观的一个重大调整；六是完善了刑罚的执行制度。但社区矫正的范围还需进一步地研究：犯罪正在发生大的变化，1999年检察机关受理的起诉案件是82.4万人，2019年则达到了220万，暴力犯罪从19.2万降到6万人，轻罪的案件比例从54.4%上升到83.2%。轻罪犯罪用社区矫正的办法来代替，可以减少社会矛盾，减少不利于社会稳定的因素，也符合《社区矫正法》的原意和制度初衷，符合刑事一体化的立场和思维。

王世洲教授对《社区矫正法》的研究提出了两种反对倾向。一是反对把《社区矫正法》等同于在监狱中执行的刑罚，这种刑罚的执行方式和在监狱中的刑罚执行方式有着根本的区别，不能直接套用监狱管理中的一些现成办法；二是反对忽视或者否定社区矫正是一种刑罚的观点，这在理论上不符合逻辑，在法律上不符合法律规定，在实践中也行不通。王世洲教授对《社区矫正法》在实践经验中的问题进行总结并敲响警钟。他认为首先我们应该要总结实践经验，不仅要借鉴国外的先进经验，同时还要看到国内的创新做法；其次要意识到对我国的社区矫正理论体系的构建，这是中国特色的法治思想、法治体制的一个组成部分，是习近平法治思想的一个组成部分；最后是要坚持在中国共产党的领导下，构建中国特色的社区矫正理论体系。

根据中国知网按照时间跨度为2020年10月1日至2021年7月1日以“社区矫正”进行检索发现，与社区矫正相关的文献总量共95篇，其中以“社区矫正”为主题的36篇，以“社区矫正法”为主题的3篇，以“未成年人社区矫正”为主题的3篇，其他相关主题极少，而在2019年10月1日至2020年9月30日时间段总量是575篇，［20］明显看出学者对社区矫正的研究比重大幅下降。社区矫正是我国刑事执行活动极为重要的一个环节，需要从法理学、刑事政策学、刑事诉讼法学、刑事执行学等多个角度展开多元化研究，以此实现我国刑事一体化和刑事执行一体化的重要理念。