“一带一路”投资安全保障机制体系研究

孔庆江 王荣华

一、问题的缘起

据商务部统计，截至 2019 年末，中国对“一带一路”沿线国家的直接投资存量为 1794.7 亿美元，占中国对外直接投资存量的 8.2%。①参见王胜文、邢厚媛：《中国对外投资合作发展报告 2020》，http://www.mofcom.gov.cn，2021 年 9 月 23 日访问。随着“一带一路”倡议的进一步实施和新的全面开放格局的形成，中国企业在“一带一路”沿线国家的投资规模还将继续扩大。如果据此认为中国在“一带一路”沿线国家将具有庞大的利益，毫不为过。利益越大，对风险的敏感性也越大。在此背景下，如何保护我国境外投资利益，避免在“一带一路”沿线国家遭遇不必要的风险和损失，将成为“一带一路”投资者关注的重点。

当前，国际形势发生深刻变化，境外投资环境复杂敏感，特别是“一带一路”沿线国家众多，经济发展和治理水平各异。受国际发展失衡、全球治理体系变革滞后等因素的影响，部分国家治理赤字，这就使得违反我国投资企业意愿的事件大概率地发生，“一带一路”投资安全风险也因此而生。

为防范化解“一带一路”投资安全风险，推进“一带一路”可持续发展，无疑需要探讨“一带一路”投资安全保障机制的建立、完善和运行。目前已出现不少“一带一路”投资安全风险及其防范的研究成果，然而，多数研究都将重点放在特定的保障机制（如投资安全风险的保险机制）的构建与完善问题上。笔者认为，“一带一路”投资安全无法仅仅借由某个特定的机制获得保障，而需要经由一套高效可靠的投资安全保障机制构成一个境外投资安全风险管理的闭环才能实现，即要构筑一个投资安全保障体系，并在此基础上加强各机制的协同，使其发挥保障投资安全的合力。

二、投资安全保障机制体系的构成

“一带一路”投资安全保障机制体系，包括投资安全风险的监测和预警机制、国际投资协定、投资安全风险的保险机制、外汇储备支持与外汇风险防御机制，以及企业境外经营的合规机制。

（一）投资安全风险的监测和预警机制

投资安全风险的监测预警是投资安全保障机制的基础。通过投资安全风险监测，可以鉴别和分析潜在的投资威胁、损失和相关的漏洞。一旦监测到潜在的风险，则激活预警机制发出警报，并启动预先设置的应急计划，从而起到防患于未然的作用。监测预警机制是一种事先的风险防范机制，相比事后的应对处置，更加体现积极的、主动的防控策略。监测预警机制的核心是对风险的识别和分析能力，如何在纷繁复杂的众多不确定因素中准确发现潜在风险并及时进行提示，是检验监测预警机制有效性的关键。围绕加强风险识别和分析能力，很多政策性融资机构在协助企业赴境外投资的过程中越来越重视境外投资安全风险的调查分析。例如，中国出口信用保险公司（以下简称“中国信保”）不定期推出《“一带一路”国家基础设施行业专题研究报告》，涵盖“一带一路”沿线国家的宏观政治经济形势、基础设施行业市场情况、中资企业进入这些国家的市场风险分析、中长期风险评估等方面内容，成为企业规划境外投资的重要参考。当然，这还不是投资安全风险监测和预警的全部。

在政府层面，正式的境外投资安全风险监测和预警机制的建立始于2010年。这一年，为了服务于“走出去”战略，商务部出台了《对外投资合作境外安全风险预警和信息通报制度》①商务部印发，商合发〔2010〕348号文件：《对外投资合作境外安全风险预警和信息通报制度》，http://bgt.mofcom.gov.cn/article/c/d/201009/20100907121684.shtml，2021年12月14日访问。，启动对外投资安全预警和通报工作，其责任单位是各地商务主管部门、有关商（协）会、中央企业和驻外经商机构以及商务部，预警和通报对象为驻在国中资企业、本地区、本行业相关企业。基于上述制度，确立了分级分类的预警制度，将境外安全风险分为极大威胁、极大干扰和干扰影响三个等级。一是如发生对我国境外安全构成极大威胁的风险事件，则提醒相关机构勿前往风险所在地；已在风险所在地的，必要时及时安排撤离。二是如发生对我国境外安全构成极大干扰的风险事件，则提醒相关机构谨慎前往风险所在地；已在风险所在地的，加强风险防范。三是如发生对我国境外安全构成干扰和影响的风险事件，则提醒相关机构密切关注形势，加强风险防范。同时，还确立了内外有别的风险预警和通报形式。对于敏感的境外安全风险，以内部方式直接向企业预警并进行通报；而对于可公开的境外安全风险，通过媒体向全社会发布预警和通报。通报的情形主要包括以下四类：一是境外安全形势分析；二是境外安全突发事件总体情况；三是企业应对和防范境外安全风险的典型案例；四是企业境外安全生产和管理案例。

（二）国际投资协定

从资本输出国角度讲，国际投资协定是为保护和促进境外投资及维护健康的投资环境与资本输入国签订的投资协定，包括双边投资协定及带有投资章节的自贸协定。通过签订国际投资协定对与投资有关的问题进行规制，最早出现在双边层面。近半个世纪以来，资本输出国为保护其境外投资利益，设计了双边投资协定这一法律保护工具，旨在为投资者提供一个透明、稳定的投资法律框架。特别是，当投资者与投资东道国发生投资纠纷和争端时，双边投资协定可以为投资者提供寻求国际救济的可能。①有文章以缅甸密松项目争端个案为例，说明传统的争端解决手段和途径即政治外交和友好协商存在明显的局限性，建议应尽量弱化搁置项目可能造成的政治影响，诉诸两国投资协定所赋予法律手段解决中方企业与缅甸政府之间的争端。参见张万红、张玲：《论我国境外投资权利救济路径的选择——基于“密松项目”的个案研究》，《上海对外经贸大学学报》2016年第3期；参见韩冰：《“一带一路”建设亟须高水平投资协定护航》，《中国经济时报》2017年4月26日。在以传统的手段和途径来解决国际投资争端未能奏效的情况下，双边投资协定的投资争端国际解决机制就成为唯一的救济手段。就境外投资的私人投资者而言，借助双边投资协定的救济机制，可以以“非政治化”的方式解决与投资东道国的相关投资争端，即不需要投资母国干预就可以为投资者提供有效救济，从而为境外投资的私人投资者提供了方便之门。

自1982年中国与瑞典签订第一个中外双边投资协定以来，中国与外方迄今仍生效的105个双边投资协定②关于我国对外签订双边投资协定一览表，参见http://tfs.mofcom.gov.cn/article/h/，2022年4月15日访问。和19个自贸协定③目前我国已签署19个自贸协定，具体包括：《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、中国-柬埔寨、中国-毛里求斯、中国-马尔代夫、中国-格鲁吉亚、中国-澳大利亚、中国-韩国、中国-瑞士、中国-冰岛、中国-哥斯达黎加、中国-秘鲁、中国-新西兰（含升级）、中国-新加坡（含升级）、中国-智利（含升级）、中国-巴基斯坦（含第二阶段）、中国-东盟（含升级）、亚太贸易协定、内地与香港更紧密经贸关系安排、内地与澳门更紧密经贸关系安排。参见http://fta.mofcom.gov.cn/，2022年4月15日访问。中，有56个双边投资协定和7个自贸协定是与“一带一路”沿线国家签署的④参见俞建华：《以规则建设 推动“一带一路”经贸合作》，《人民日报》2021年11月17日第14版。。中国与“一带一路”沿线国家缔结的双边投资协定，大部分缔结于1996年之前。当时，中国签订的双边投资协定分为两类：一是作为投资东道国与发达国家订立的投资协定，其目的无疑是为了吸引外国投资，同时又对外国投资进行严格的管制，因此这类协定缺少国民待遇条款、限制资本汇出、投资者只能将与征收补偿款额有关的争端提交专设仲裁庭解决等情况。二是基于政治和外交上的考虑与发展中国家签订的投资协定，这类投资协定内容较为原则，条款也比较简单，缺乏可操作性。尤其是，当时中国还不具备开展境外投资的实力，协定中关于投资保护的标准是不高的。例如，关于投资者与东道国之间的争端解决，当时的投资协定只规定“因征收补偿款额引起的争端”可交由国际仲裁。从1997年起，由于中国已经成为《解决国家与他国国民间投资争端公约》（以下简称“《华盛顿公约》”）的缔约国，中国此后缔结投资协定不但开始规定投资者可以将争端提交到国际投资争端解决中心（ICSID）加以解决，而且将国际仲裁的范围扩大到投资者与东道国所有的投资争端。①See Cai Congyan, “Outward Foreign Direct Investment Protection and the Effectiveness of Chinese BIT Practice”, 7 J. World Invest. Trade 5,621-652 (2006).

近年来，以中国与加拿大双边投资协定、中国与澳大利亚自由贸易协定以及中国与韩国自由贸易协定中的投资章节为典型，这些国际投资协定内容丰富，措辞严密，在赋予投资者更多权利的同时也注重平衡投资者与东道国的利益。本文注意到“一带一路”沿线中欧盟国家与中国之间已出现自由化程度更高的投资协定。已有13个欧盟成员国参与了“一带一路”建设，而中国与欧盟的《全面投资协定》已于2020年11月完成谈判，是迄今为止中国缔结的最先进的投资协定。目前出于政治考虑，欧洲议会无条件推迟批准该协议。如果最终得以批准，该高标准、自由化的投资协定将在中国与这13个欧盟国家之间替代现行水平低的双边投资协定。因此，中国在“一带一路”沿线13个欧盟成员国的投资在未来必然会受到更高水平投资协定的保护。

（三）投资安全风险的保险机制

保险是风险管理最有效的措施之一，它的内在机理是风险的转移和损失的共同分担，即保险人根据风险大小，通过向众多投保人收取保费的方式建立保险基金，一旦一部分投保人遭遇了承保范围风险的损失，则将获得相应的保险赔偿。建立投资安全风险的保险机制，可以为境外投资者提供安全可靠的经济保障。

中国投资者可以利用的保险主要有三类：中国海外投资保险、商业保险和《多边投资担保机构公约》下的保险。其中，中国海外投资保险是中国投资者防范投资安全风险的主要措施。②中国商业保险公司一般无意愿承保海外投资保险，国外少数保险巨头如Lloyd’s London、AIG 等，可承保的险种范围相对有限。参见邓瑞平、董威颉等：《中国海外投资安全风险国家层面法律防范研究》，《河北法学》2019 年第 2 期。在中国对外缔结的双边投资协定中，投资安全风险主要是指政治风险，具体包括以下三类：一是战争或类似战争行为、叛乱、暴动及罢工；二是政府征用或没收；三是政府汇兑限制。目前，中国海外投资保险作为出口信用保险的一种，主要由中国信保承保。中国信保作为政策性保险机构，弥补了商业保险公司对海外投资保险承保能力的不足，实际上是为中国海外投资提供了一种“准国家保证”。根据中国信保提供的保险产品服务，海外投资保险是为投资者及金融机构因投资所在国发生的征收、汇兑限制、战争及政治暴乱、违约等政治风险造成的经济损失提供风险保障。③具体而言：“征收”是指东道国采取国有化、没收、征用等方式，剥夺投资项目的所有权和经营权，或投资项目资金、资产的使用权和控制权；“汇兑限制”是指东道国阻碍、限制投资者换汇自由，或抬高换汇成本，以及阻止货币汇出该国；“战争及政治暴乱”是指东道国发生革命、骚乱、政变、内战、叛乱、恐怖活动以及其他类似战争的行为，导致投资企业资产损失或永久无法经营；“违约”是指东道国政府或经保险人认可的其他主体违反或不履行与投资项目有关的协议，且拒绝赔偿。参见《海外投资保险简介》，https://www.sinosure.com.cn/ywjs/xmxcp/hwtzbx/hwtz_gq_bx/index.shtml，2021 年 12 月 11 日访问。海外投资保险的种类包括海外投资股权保险和海外投资债权保险，前者为中国企业在境外投资遭遇的股东权益损失提供保险，后者针对中国企业在境外投资项目的股东贷款及金融机构为中国企业提供的境外项目贷款或为其他投融资形式提供债权保险。海外投资保险的保险期限不超过20年，赔偿比例最高不超过95%。

投资保险与前述的国际投资协定是两种联系密切、相互补充的投资安全保障机制。实践中，国际投资协定是投资保险定价时必须考虑的权重因子，如果投资者母国与东道国之间签署了国际投资协定，承保机构可以酌情降低保费。另外，国际投资协定可以为信用保险机构的代位求偿权提供法律依据。①以《中国-加拿大促进和保护投资协定》为例，该协定第13条规定了代位条款：“若一缔约方或其代理机构依据其对投资者的涵盖投资授予的担保或保险合同向该投资者作了支付，则另一缔约方应承认该投资者的任何权利或诉请均转移给前述缔约方或其代理机构。所代位的权利或诉请不得超过前述投资者原有权利或诉请。此权利可由缔约方行使，或由其授权的任何代理机构行使。”基于国际投资协定的相关条款，投资者母国的投资保险机构在先行赔偿投资者后自动获得对缔约东道国的代位求偿权。然而，国际投资协定和投资保险的作用也有一定的区别。首先，两者对投资者的保护范围不同。投资保险服务，一般仅限于四种保险事故或政治风险，即战争暴乱、汇兑限制、征收和政府违约。而国际投资协定为投资者提供的实体和程序性保护比投资保险的范围大很多。除了规定对国有化和征收补偿、汇兑限制、战争安全保护和代位求偿条款外，国际投资协定还规定了对投资者保护的绝对待遇和相对待遇、业绩要求禁止等条款，即禁止东道国将使用当地资源或者当地销售等作为投资者的展业要求。其次，两者对投资者的保护方式不同。国际投资协定作为一种条约国际法，对投资者的保护是自发的。政治风险保单是被保险人和保险机构签署的保险合同，在发生风险后，需要保险机构在符合赔付条件的基础上才能对投资者及时提供风险补偿。②参见刘艳：《海外投资政治风险管控路径研究——基于政治风险保险和国际投资协定的比较分析》，《海外投资与出口信贷》2019 年第6 期。

在制度设计上，根据投资保险与国际投资协定的关系，可以分为双边模式、单边模式和混合模式。在双边模式下，海外投资保险需以投资母国与投资东道国之间缔结双边投资协定为前提，当投保范围内的投资风险发生后，由投资母国的保险机构向投保人或被保险人支付保险赔偿后，根据双边投资协定规定的代位求偿权，向投资东道国索赔。这种模式的好处是，有双边投资协定的代位求偿权作为保障，增强了保险机构提供海外投资保险的意愿，但就保险服务的地域范围而言，仅局限在签订双边投资协定的国家和地区之间。在单边模式下，海外投资保险不需要以投资母国与投资东道国之间缔结双边投资协定为前提，保险机构无法根据双边投资协定下的代位求偿权向投资东道国索赔，往往只能通过行使国际法上有关外交保护权等方式加以解决，比较考验保险机构的运营能力。在混合模式下，海外投资保险原则上要求投资母国与投资东道国之间存在双边投资协定，但也不是绝对的。目前，中国采用的是单边模式，没有将承保的地域范围限定在与中国签订双边投资协定的投资东道国，这意味着投保人可以选择海外的任一国家作为投资目的地。

此外，多边投资担保机构（Multilateral Investment Guarantee Agency ，MIGA）提供的担保制度，也是一种有效防范投资风险、确保投资安全的保险机制。MIGA主要是为在发展中国家投资的外国投资者提供非商业性保险。MIGA第11条“承保险别”明确了可以承保的风险限于以下几类：货币汇兑、征收和类似的措施、违约、战争和内乱。相比中国海外投资保险，MIGA的承保险别包括违约险，可承保的范围更大。根据MIGA公约规定，违约是指东道国政府对投保人的毁约或违约，而投保人无法有效求助于司法救济得到索赔。作为当前世界上最大的多边投资保险机构，MIGA旨在填补各国保险机构承保能力的不足和担保范围的“死角”。由于各国的保险制度不同，在担保的适格标准及提供的险种等方面，存在诸多与投保人需求不匹配的地方，而MIGA可以有效弥补这些缺陷，但又不会与各国保险机构形成竞争。③参见［美］劳伦·S. 威森费尔德：《多边投资担保机构的十五年发展历程》，徐崇利译，《国际经济法学刊》2004 年第 2 期。MIGA在向投保人支付赔偿后取得代位求偿权，以此向投资东道国进行索赔。由于MIGA的影响力，投资东道国一般不会贸然拒绝MIGA的索赔，从而为投保人提供一种相对确定和可靠的保障。因此，对于中国投资者来说，当其不能向中国信保投保海外投资保险时，可以考虑向MIGA申请担保。

（四）外汇储备支持与外汇风险防御机制

“一带一路”建设资金需求大，资金融通是“一带一路”建设的重要支撑。外汇储备作为一种国家资产，通过商业化、多元化运用，在服务“走出去”重大战略和“一带一路”建设中发挥重要的基础作用。2011年成立的外汇储备委托贷款办公室，为中国不断创新外汇储备运用、深化资本“走出去”服务，进行了诸多有益探索和实践。比如，牵头设立丝路基金，注资国家开发银行、中国进出口银行，与国际金融公司、非洲开发银行等多边开发机构进行深入合作、开展联合融资业务等。目前，已形成了股债并举、以股为主的投资体系，为服务“一带一路”建设提供长期稳定的资金支持。①参见潘功胜：《外汇管理改革发展的实践与思考——纪念外汇管理改革暨国家外汇管理局成立40周年》，《中国金融》2019年第2期。2014年以来，外汇管理部门实施直接投资外汇登记、下放银行办理、资本项目外汇收入意愿结汇等便利化措施，服务于“一带一路”建设和周边基础设施互联互通。②参见孙天琦：《外汇管理改革开放服务“一带一路”》，《中国金融》2019年第8期。

当前，由于人民币尚未完全国际化，在国际市场上的地位与美元、欧元等相比仍有较大差距。在“一带一路”沿线国家，人民币的储备职能进展相对缓慢，沿线国家与中国之间的贸易往来多数以美元、欧元等货币进行计价结算。并且，人民币在沿线国家的流通状况和接受程度存在较大差异，如在东南亚等周边国家和西亚地区的卡塔尔、阿联酋等国家，人民币国际化水平发展较快，而在南亚、中东欧等地区，人民币使用和接受程度不高。③参见王喆、张明：《“一带一路”中的人民币国际化：进展、问题与可行路径》，《中国流通经济》2020年第1期。在此背景下，如果没有强大的外汇储备作为支撑和运作，仅靠国际化程度相对有限的人民币，尚不足以推动“一带一路”建设高质量快速发展。然而，另一方面，“一带一路”建设也为巨额外汇储备的投资、管理和使用提供了新思路、新方案。长期以来，我国外汇储备居高不下④随着经济的发展，我国外汇储备持续保持高速增长，2006年首次超过日本成为世界第一大外汇储备国，2014年6月达到3. 99万亿美元的历史最高点，此后开始回落。目前，外汇储备余额维持在3. 2万亿美元左右。参见http://www.safe.gov.cn/safe/whcb/index.html，2021年12月12日访问。，引发管理难题，特别是金融危机以来美国等国家持续实施量化宽松的货币政策，对我国外汇储备构成巨大的贬值压力⑤参见陈建奇：《从外汇储备视角审视“走出去”战略》，《国际经贸》2013年第9期。。自“一带一路”倡议提出后，中国与沿线国家掀起了经贸合作和投资的热潮，企业“走出去”降低了外汇储备⑥参见王凯、庞震：《我国外汇储备减少的成因及有效管理策略研究》，《经济纵横》2017年第6期。，不仅缓解了我国外汇储备贬值压力，还通过商业化运作重点支持“一带一路”项目，实现中长期财务可持续和较好的投资回报⑦参见潘功胜：《外汇管理助力“一带一路”建设》，《中国金融》2017年第9期。。

近年来，尽管中国在“一带一路”沿线国家大力推进人民币国际化，但主导跨境结算的仍然是美元、欧元等国际货币。如2016年，中国与64个“一带一路”沿线国家使用人民币进行跨境贸易收付的实际金额约占跨境贸易额的14%，相比中国整体跨境贸易收付占比25%的平均水平还要低。⑧参见殷勇：《“一带一路”中的人民币国际化》，《中国金融》2017年第13期。由于外币主导“一带一路”跨境结算，外汇风险对中国境外投资者格外敏感。如何构建安全有效的外汇风险防御机制便成了中国境外投资者关注的重点。外汇风险，主要是指跨国企业在境外运营中，由于货币兑换及汇率变动带来的风险。具体而言，外汇风险包括交易风险、折算风险和经济风险。其中：交易风险是指因外汇汇率变动导致的收付款损失的风险；折算风险是指跨国公司在对外业务合并会计报表时由于汇率变动导致的折算损益风险；经济风险是指由非预期汇率变化导致的企业未来收益或现金流不达预期而产生损失风险。外汇风险的成因错综复杂，对“一带一路”沿线投资的影响无处不在，是境外投资者不能不关注的一个重点，同时也是风险应对的难点。由于外汇风险具有相对性，跨国企业往往使用对冲手段来防范外汇风险，具体包括经营性对冲和金融性对冲。①参见张海亮、梅媚、齐兰：《“一带一路”倡议下企业如何规避外汇风险——基于经营性对冲和金融性对冲的比较》，《国际贸易问题》2020年第3期。经营性对冲主要通过分散经营和生产规避汇率变化对不同市场上不同产品带来的波动影响。比如，为规避汇率变化导致境外原材料采购价格的波动，可以通过在境外设立子公司的方式进行经营性对冲。金融性对冲主要是运用各种外汇衍生品，如外币互换、远期、掉期、期货、期权等，对风险敞口进行对冲。

（五）企业境外经营的合规机制建设

广义的合规，是指企业及其员工的经营行为符合相关法律法规、行业准则、商业惯例、道德规范、风俗习惯、企业章程等要求。狭义的合规，是指符合相关法律法规等监管规定的要求。首先，合规管理应坚持独立性原则，即合规管理机构应独立于被监管对象，从而保持合规审查中立。其次，合规管理还应兼顾效率性，即合规管理应服务于经营活动，兼顾监管成本和效率，强化可操作性。最后，合规管理还应落实全面性的要求，确保监管全覆盖、无死角。

合规是企业软实力的重要体现，同时也是企业国际竞争力的重要方面。2018年，为引导企业提升境外经营合规意识，国家发改委、外交部、商务部等相关部门联合出台了《企业境外经营合规管理指引》（以下简称“《合规指引》”）②参见《企业境外经营合规管理指引》（发改外资〔2018〕1916号），https://www.ndrc.gov.cn/fggz/lywzjw/zcfg/201812/t20181229_1047064.html?code=&state=123，2021年12月14日访问。。《合规指引》从合规管理框架，合规管理制度，合规管理运行机制，合规风险识别、评估与处置，合规评审与改进，合规文化建设等方面，为企业境外经营合规管理提供基础性指导。针对企业在境外经营时面临的诸如“合哪些规”“怎么合规”等实际问题，给予了可操作的具体指引。

三、投资安全保障机制的完善

建立健全投资安全保障机制，应统筹风险预警、投资保险、外汇管理、合规建设等方面，全面发力、全方位加强，使之成为环环相扣的有机整体，最大程度保障投资安全。

（一）我国投资预警制度的完善

商务部2010年确立的境外投资安全风险预警和信息通报制度是一个分层级的、分散化的预警和通报制度，要求各责任单位在各自职责范围内按照分类分级原则进行预警和通报，这与中国当下的行政管理体制相适应。然而，该制度也存在明显的缺陷：在收集和分析各类境外安全风险上，分散化的分析模式有可能浪费资源。更重要的是，由于各方自己收集资料存在自身的局限和能力的不同，分析结果的可靠性不一，也会影响通报的权威性。对此，一种可行的改进方式是，按照集中、统一、高效的原则，无论是预警还是通报制度，各驻外机构和各地商务部门、商（协）会等，只负责收集资料，然后及时将资料上报给指定的具有分析能力的机构，再由该指定机构综合各种资料作出全面分析，最后将结论交由商务部作出预警和通报。

（二）我国境外投资保险制度的完善

我国尚无专门调整境外投资保险的法律，有关境外投资保险的规定多见于中国信保的相关规定。现行境外投资保险制度在承保范围上未能全面覆盖承保的风险范围，导致索赔上的真空地带；在代位求偿权、索赔等方面，没有对具体的求偿条件、流程手续作出规定，存在疏漏；又缺乏可操作性，需要完善并出台正式的境外投资保险制度。笔者认为，我国境外投资保险制度的完善可从下述方向着手：

1.承保机构的审批权与经营权最好分离。我国境外投资保险的承保机构是中国信保，独此一家。值得注意的是，中国信保既负责境外投资保险的经营，又承担着部分应当由政府部门行使的审批权，这与它作为独立法人的市场主体身份是不相符的。因此，建议将政府职权从中国信保剥离，还原其独立市场主体的角色定位。当然，由于境外投资保险具有国家保险的特殊性，其与商业保险毕竟不同，因此，中国信保仍应定位于政策性公司。①参见王卉青、孟强龙：《论“一带一路”背景下我国法律制度的完善——以海外投资保险法律制度为例》，《中国律师》2016年第8期。

2.采取混合模式。我国境外投资保险采用单边模式，在没有国际投资协定保护的情况下，中国信保只能借助外交途径进行代位求偿，不利于投保人的权益保护。考虑到中国与“一带一路”沿线多数国家已缔结国际投资协定，建议原则上要求以国家间具有双边投资协定为接受境外投资保险投保的前提。但在国际投资协定覆盖所有沿线国家之前，采取混合模式。

3.在承保范围上，我国境外投资保险依然存在一些有待澄清的问题，如战争险是否包括内战（乱）、如何定义战争、有无程度之分的要求？征收险是否包括间接征收的情形，如何协调不同国家对征收行为在理解上的差异？这些都留待境外投资保险制度的完善。笔者认为，境外投资保险的设立目的是保障投资人的合法权益，在传统模式下，境外投资者针对政府违约行为提出诉讼，通常要受到“卡尔沃主义”亦即“用尽当地救济”规则的限制，投资者需要跨越重重法律障碍。此时，如果投资保险制度明确包含政府违约，特别是将东道国政府违约后的“拒绝司法”行为纳入保险事故范围，投资者通过投保政府违约险，在双边投资协定的保障下可大大增加对投资者权益的保障力度。

4. 代位求偿权要注重实现方式多重化与范围明确化并举。代位求偿权的实现方式主要有通过双边投资协定和外交途径，以前者为优先考虑路径。然而，通过双边投资协定主张代位求偿权必须以法律层面上的确立为必要条件。这就从另一个侧面论证了将来我国在制定专门的境外投资保险制度时，需放弃单边模式，转向以双边模式为主的混合模式。目前，在条件具备时可以先与“一带一路”沿线国家签署投资协定，为今后的相关投资保险立法打下基础。此外，对代位求偿权的范围也应进一步作出详细规定。

（三）“一带一路”沿线高标准的国际投资协定的更新

在中国与“一带一路”沿线国家签订的国际投资协定中，大多是出于政治和外交原因与发展中国家缔结双边投资协定。研究显示，双边投资协定对我国企业境外并购的区位选择和投资规模在总体上并无显著影响。①参见刘青、陶攀、洪俊杰 :《中国海外并购的动因研究 —— 基于广延边际与集约边际的视角》，《经济研究》2017 年第 1 期。虽然这一结果有多方面的原因，但也从侧面印证了低水平的双边投资协定无法为参与“一带一路”建设提供保障。中国当前亟须从投资母国的身份视角，启动与相关的“一带一路”沿线国家双边投资协定的升级谈判，使“双边投资协定不再是高高在上的具文，而是成为企业在遭受重大损失时能够救命的稻草”②韩冰 :《“ 一带一路 ” 建设亟须高水平投资协定护航》，《中国经济时报》，2017 年 4 月 26 日，第 5 版。。

笔者认为，国家经济发展水平并不完全是拒绝高标准投资协定的理由。以与美国缔结双边投资协定的“一带一路”沿线国家为例，23个“一带一路”沿线国家与美国签订了双边投资协定③美国贸易代表署网站（https://tcc.export.gov/Trade_Agreements/Bilateral_Investment_Treaties/index.asp）列出了 42 个双边投资条约，其中23个包含在中国政府“一带一路”网（https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/roll/77298.htm）列出的国家中，2021年12月5日访问。，虽然他们都是一些较为落后的发展中国家，但普遍接受了美国高度自由化的双边投资协定模式，他们签订的投资协定的内容与美国历次提出的投资协定范本高度重合，这也说明了经济发展水平低的国家也可接受高水平的双边投资协定。中国当年与这些国家签订水平较低的投资协定可能是由于时代条件的限制，如今在新的时代背景下，中国应当争取与这些国家重新达成高标准的投资协定。

（四）外汇储备支持和企业外汇风险防御相结合机制的健全

1.优化外汇储备管理机制

外汇储备是保障“一带一路”建设资金融通的重要支柱。近年来，随着“一带一路”建设的推进，人民币在“一带一路”沿线国家的接受度逐渐上升，在部分国家的贸易计价、结算等方面有所突破。但与美元、欧元等主要国际货币相比，人民币国际化的程度仍然有限，尤其是“一带一路”沿线的主要伙伴对缔结货币互换协议、设立清算中心的兴趣不足。④参见徐珊、潘峰华、曾贝妮：《人民币国际化的地缘空间格局研究》，《经济地理》2019 年第 8 期。因此，短期内中国对“一带一路”沿线国家的投资贸易仍有赖于外汇储备的支撑。

首先，为使外汇储备在“一带一路”建设中持续发挥重要作用，外汇管理部门要建立健全风险管理体系，即将外汇储备的风险防范放在首位，以增强风险识别、评估和管理能力为目标，不断健全风险管理和内部控制框架，丰富和改善风险管理工具和手段。其次，要坚持安全、流动和保值增值的商业化经营原则，进行审慎、规范、专业的投资运作，在预期实现中长期财务可持续和较好的投资回报的前提下，可综合运用股权、债权、基金等方式，加强外汇储备多元化运用，积极支持“一带一路”框架下基础设施、资源开发、产业合作和金融合作等项目。最后，在“一带一路”地区投资和贸易发展过程中，要积极推进人民币计价和结算，通过人民币国际化降低外汇储备大规模波动的风险。

2.完善外汇风险防御机制

外汇波动具有或然性和不确定性，规避外汇风险的关键是要选择合理的避险工具和产品，前提是需要一个相对发达的外汇市场。完善外汇风险防御机制，应注重从政府、金融机构和企业三个方面，不断健全和促进外汇市场发展，从而更好地服务市场主体防范和规避外汇风险。

从政府角度来看，应重视加快外汇市场供给侧改革，增加外汇市场制度供给和产品供给，为市场主体提供一个外汇风险对冲的良好平台。同时，应加强外汇市场监管，不断健全完善“宏观审慎+微观监管”的管理框架。宏观审慎管理的主要目标是维护外汇市场基本稳定，防止大规模不稳定跨境资本流动引发的系统性风险。微观监管主要采取外汇市场的合规与行为监管，目的是维护可兑换政策框架的稳定性和可信度，维护外汇市场的竞争秩序，保护消费者和投资者的合法权益。

从金融机构角度来看，应持续加强服务实体经济外汇风险管理的能力建设。目前我国外汇衍生品市场发展不充分，特别是有关小币种的外汇衍生品业务始终存在较大空缺的情况，可根据市场需求扩大银行间人民币对外汇衍生品的币种覆盖范围，尽快丰富外汇衍生品的种类，为企业提供精细化和专业化的套期保值服务，满足企业的外汇风险对冲需求，降低生产经营不确定性。

从企业角度来看，应高度重视外汇风险管理，深入理解和认识汇率风险内涵，坚持以“保值”而非“增值”为核心的汇率风险管理原则，聚焦主业、套保避险。在规避汇率风险的方法措施上，企业可以选择与交易对手通过协议方式直接锁定汇率风险，也可以选择在外汇市场上购买相应的外汇产品进行避险，如远期、掉期、期权等外汇衍生品，甚至可以通过金融机构为自身需求定制个性化的外汇避险方案。

（五）合规培训与企业合规机制的完善

企业开展境外投资，应以境外投资阶段全流程合规为前提，严格遵守国内法律法规和监管要求，业务所涉国家(地区)政府关于贸易管制、外资准入、国家安全审查、行业监管和反垄断申报等方面的法律法规和监管要求，以及国际经营的惯例，确保合理有序开展境外投资活动，防范和应对境外投资风险。

目前，我国已经建立了政府主导的企业合规培训机制。但是，必须注意到企业是合规管理的主体。《合规指引》中提到的合规风险的识别、合规管理机制的设立和运行、合规风险的应对防范和合规文化的建设，都属于企业的主体责任。在完善企业境外投资日常信息储备方面，可以建立投资项目信息及情报库、投资国别风险库、国别法规政策库和全流程风险库等。①投资项目信息及情报库，包含项目预期收益、风险、合作伙伴资质等信息；投资国别风险库，包含目标投资国别（地区）的政治、经济、社会、文化等风险；国别法规政策库，包含目标投资国别（地区）的行业监管政策与投资准入法规等；全流程风险库，包含同类项目开发、建设、运营、退出过程中面临的潜在风险。

（六）投资安全保障机制的协同

要形成投资安全保障机制体系，必须在充分发挥各投资安全保障机制作用的基础上，按照数据共享、优势互补、注重实效为原则，积极推进各投资安全保障机制的协同。从五个方面建立协同关系：第一，以制定统一的《境外投资法》和完善国际投资协定为枢纽，统率境外投资安全保障工作，就各投资安全保障机制的建设与完善提供指南；第二，加强信息互通，建立信息共享通报机制，充分发挥投资安全预警机制的引领作用；第三，应以投资协定执行为抓手，确保投资安全风险的市场化分配的顺畅进行和投资安全风险事故发生时救济的可及性；第四，强化应急联动，以商务部门为主，建立包括外交、发改委、司法、外汇管理、中国信保等部门参加的统一应急协调机制；第五，加强训练，形成一支可以有效应对投资安全法律问题的专家队伍。

四、结 语

“一带一路”投资安全风险保障机制应是一个境外投资安全风险管理的闭环。一个设计合理且运作良好的投资安全保障机制体系，应有助于我国企业识别与评估可能发生的政治、经济、社会、文化、市场、法律、政策等风险，进行风险预警，并制定风险应对方案；应引导鼓励企业做好投资保险，帮助其转嫁投资安全风险；应为投资安全提供国际条约的保障，帮助其遭遇风险时得到国际救济；应有助于企业在稳妥而积极投资时得到外汇融资，同时防御外汇风险；应指导企业做好合规训练和准备，完善合规机制，并且在此基础上加强各投资安全保障机制的协同，发挥优势，形成合力。唯如此，“一带一路”建设的可持续发展才有可能。