传统与变革中的英国警察管理思想探析

梁 桁

一、引言

作为世界上第一个由中世纪向现代过渡的国家，世界范围内的现代化进程和工业革命浪潮均首发于英国。而现代政治制度的诸要素，如分权原则、法治原则也最早形成于英国。作为政治制度的关键组成部分和国家治理能力的重要体现，现代警察制度同样在英国产生。1829年，罗伯特·比尔创建伦敦大都会警察厅，标志着职业警务的建立，为此后英国乃至世界各国警务的发展提供了标杆和借鉴。自创建伊始，英国警察的发展注定与本国政治和社会变迁息息相关、密不可分，其警察管理思想的形成变化，也是在本国特定的历史背景及文化氛围中逐步发展的。

二十一世纪是全球化的时代，非传统安全威胁不断出现，各种政治、经济、文化因素错综复杂，全球安全面临的不稳定性和不确定性日益突出，要求各国之间加强沟通交流，共同应对恐怖主义、网络犯罪等非传统犯罪为全球安全与秩序带来的挑战。随着“一带一路”等践行“人类命运共同体”的全球合作不断铺开，我国越来越以建设者、参与者和积极的贡献者身份参与全球治理，不断在国际舞台上扩大自身影响力，推动国际体系朝着更加和平公正的方向发展。英国作为现代警务的创始国，研究其警察管理思想，对于了解警务制度本身以及借鉴别国经验、发展创新我国警务模式具有重要意义。同时，英国警务制度是现代警务历史鼻祖，世界诸国当今警务模式或多或少都能在英国警务模式中找到历史渊源，研究英国警察管理思想对了解世界诸国警务模式运作、加强与他国警务交流合作、共同推进构建人类命运共同体具有基础性作用。

然而，当今学界对英国警察管理制度，尤其是现今警察管理制度的介绍性研究较多，而对于隐藏在英国警察制度背后的英国警察管理思想却鲜有人发掘探索。本文认为，要想理性、科学地探究英国警察管理思想，必须回归其深层次的历史、文化、制度乃至哲学因素，在理清英国警察发展脉络的基础上，探究英国现代警察自产生到发展过程中，所处的历史背景、社会环境与思想氛围。本文拟从分析英国警察管理思想出现的社会哲学背景出发，探究英国警察管理思想及其发展演变。

二、英国警察管理思想出现的社会和哲学背景

（一）社会背景——社会转型与矛盾下的现代警务制度创立

19 世纪初期，英国处于从农业社会向工业社会的过渡阶段。光荣革命后，君主权力受到极大限制，工业革命中兴起的资产阶级不断壮大，国内社会处于内生型转型时期。然而，伴随转型，出现了诸多矛盾与冲突。圈地运动和工业发展引起的城市化现象使大量人口在城市聚集，由此带来的社会两极分化、失业等问题时常引起犯罪和骚乱，为社会稳定和资本主义发展带来严峻挑战。以新兴资产阶级为代表的既得利益者呼吁改善社会治安环境，保护个人私有财产，民众安全需求不断增强。

然而，英国社会彼时的安全供给完全无法满足日益增长的社会安全需求。司法制度仍带有浓厚封建色彩，政府所做的改进原有社会治安制度的措施（如对改造守望制度、加大法律制裁力度等）均在实践中被证实无法根本改善国内持续恶化的治安环境。1780年，18 世纪英国最严重的骚乱“戈登骚乱”在伦敦爆发，反映出英国政治体制的诸多弊端，从侧面加速了英国政治的改革进程，社会上出现了对建立职业警察的呼吁。加之诸如“弓街警探”等现代专业警察雏形维护治安的优良表现，警察专业化思想越来越被社会接受。在此背景下，罗伯特·比尔于1829年建立伦敦大都市警察厅，标志着英国乃至世界上第一支现代专业警察队伍的诞生。

（二）哲学背景

1.自由主义。英国向来具有强烈的自由主义传统，恪守权利保护主义。英国的自由传统起源于贵族和国王的权利斗争，并自上而下由社会顶层传入社会中下阶层，最终在中世纪结束之际，为社会各阶层和全体人民所认可。詹姆士继位后，随着王权和自由的对抗不断升级，《大宪章》中关于自由的陈述开始从封建贵族的权利自由变为全民族和所有人民的自由，成为英国自由的护身符。1621年，议会明确提出英国人天赋自由的概念，与传统的“君权神授”相对立，认为“议会的自由，选举权，特权和司法权是英国人自古就有而不可置疑的天生权利及遗产”。弥尔顿在《为英国人民声辩》中提出人民主权说，认为人民高于政府，高于国王，高于一切统治者，政府只不过是为人民执行其意志的工具而已①[英]约翰·弥尔顿：《为英国人民声辩》，何宁译，商务印书馆1958年版，第1-13 页。。光荣革命则以和平的方式解决了王权和自由的冲突，从此，自由的传统逐渐稳固下来，并成为英国政治制度的基石。此后，自由对抗的双方由议会与国王变成了在工业革命中逐渐成长壮大、要求分享更多权力的工业资产阶级与把控议会的寡头贵族。最终，统治者做出让步妥协，接纳工业资产阶级分享权力，实行政治民主化，最终建立了西方民主政治。

从封建专制君主制度，到君主立宪下的贵族寡头议会制，再到西方民主政治制，英国政治前进的历史长河中，“自由”始终被各阶层作为要求变革的口号，并得到人民支持，可见自由的传统在英国源远流长。

2.地方自治。英国地方自治历史最早可以追溯到罗马不列颠时期，城镇和乡村中发展起来的villa 成为自治中心，在城镇由议事会进行自治，而在乡村则由土地贵族进行管理。在盎格鲁-萨克逊时期，英国乡村中的人们就已经产生了自治意识，通过从国王处购买特许状的方式，从而在自己领地范围内享有自治权。到十三世纪时，许多自治城市不断形成，它们拥有自主管理权，拥有自己的法院和法官，自行处理自主管辖范围内的争端。从此开始，英国人的地方自治意识逐渐形成，地方自治的传统也被保留下来。洛克的自由观和自然权利观的核心思想认为政府存在的主要目的就是对私有财产的保护，“政治权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权利”①[英] 洛克：《政府论(下篇)》，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第2-4 页。。赛亚·柏林提出的“积极自由”与“消极自由”两种自由观投射到英国地方自治中，就形成了地方政府应自主管理本地区的事务和地方政府要逐渐摆脱来自中央政府的干涉等思想。

3.保守主义。英国的保守主义对变革的进程和方式往往抱着稳重守成的态度。假如当时的制度尚能继续维系，它就抗拒变革，力图延续当前制度。而一旦当制度已经摇摇欲坠、不得不变时，保守主义往往只能允许在一定程度上的变化，反对全盘变革和激进的变革方式，希望将变革限制在尽可能小的范围之中。柏克强烈的传统主义观认为英国政治制度是经过若干代人传承和选择而形成的，而往世以及当今世代的人们应该固守老祖宗的传统，安分守己。同时，他也认为“我决不排除另一种可以采用的办法，但是即使我改变主张，也应该有所保留”，其提出的“有保留的变革”成为英国保守主义的处世哲学，也深刻影响着英国警察的形成和制度构建②[英] 埃德蒙·柏克：《自由与传统》，蒋庆、王瑞昌、王天成译，译林出版社2012年版，第21 页。。

4.法治思想。英国向来具有浓厚而深远的法治传统。英国历史发展的过程，在很大程度上也是其法治传统孕育、生长和发展的过程。戴雪在《英宪精义》中总结英国法治主要体现在三个方面：正当程序，人民非依法定程序并由普通法院证明其违法，否则不能遭受财产或人身方面的不利处罚；法律面前人人平等，法律的行使和实施不受地位或阶级的影响；权利先在，即英国宪法是法院保障人权的结果而非保障人权的来源③[英] 戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2009年版，第12-13 页。。

5.理性主义和实用主义。随着工业革命的到来，人类控制自然的能力不断提升，对非自然神秘力量的恐惧随之减少，非理性的、基于宗教的思想意识逐渐被合乎逻辑的思维结构所代替，中世纪思想体系开始崩塌，理性思想逐渐开始在英国孕育。英国的理性主义不同于狂风暴雨式的法国革命所带来的新思潮，更加侧重于经验，是一种半保守的、有节制的思想。其代表人物洛克的经验式理性主义，逐渐成为英国全民族的思想灵魂。在自然科学领域中，受理性主义的影响，英国科学家往往更加强调运用和类比，追求实际，对一切未经实践证实的事物秉持怀疑态度。随着社会实践的发展，到19 世纪末，英国人经验式的理性主义思维模式已经深入骨髓，成为全民族的共识。

在整个英国社会浓厚的崇尚自由传统，和与此伴随而生的地方自治理念与法治精神中，人们对于警察以及实行司法职能机关的看法和态度，对于今后形成英国现代专业警察管理思想至关重要。自由主义在英国如此盛行，已经深入到每一个国民思想意识根源中，人们把自由看得比秩序更为重要，认为专业的警察力量会带来危险、侵犯自由，属于新的且和犯罪同样邪恶的力量，且其存在本身就存在被政治庇护和利用的可能性。对警察的怀疑、敌视态度造成了对警察的负面刻板印象，民众普遍认为警察是一支有组织的密探和告密者的队伍，与自由为敌。同时，担忧警察权力影响国家法治，要求将警察权力限制在法律范围内成为民众普遍诉求。地方自治传统让民众尤其是地方统治者对新警察的出现感到担忧，害怕全国统一的警察制度的建立会加强中央集权的能力，危及地方自治的传统。甚至在新警察成立伊始，一本散发给伦敦市民的宣传册上号召“大家团结一心加入伦敦人兄弟一边，共同努力，坚决废除新警察，无情打击‘比尔一伙残暴歹徒’。”可以说，警察这一职业是在强烈反对和敌视中艰难建立的。

此外，英国式理性主义和实用主义也折射到了英国警察讲求实效、注重实际的管理思想中，即根据形势和自身情况的变化不断根据实际调整管理及运行模式，其目的也是实用的——提高工作效能，更好地发挥其职能。一方面，社会快速变迁所带来的对犯罪的恐惧，对道德的沦丧和对社会秩序的忧虑成为建立新警察的强烈动机；另一方面，自由主义、保守主义，自治传统、法治精神、理性主义，与纷杂的政治利益相互交织，在这样的环境下，如何合理设计新式警察的管理思想，尽量减少来自社会各阶层的反对声音，使新警察有效发挥工作职能，成为摆在罗伯特·比尔及其拥护者面前的亟需解决的难题。

三、英国警察管理思想总结

英国警察是在解决社会治安问题现实需要、多种政治利益相冲突及传统哲学思想反对中建立的。因此，新警察被设计成为既符合英国社会现实需要，又尽量不触犯传统自由思想的新事物，形成其独特的管理思想。

（一）核心管理思想——限制警察权力，从严治警

一方面，为了争取更多支持，比尔提出新式警察并不会像对抗反对派或激进派的法国式警务职能部门，而是为了应对社会犯罪、保护私有财产，并不会危及英国民众最在意的个人自由，同时警察权力必须被限制且只能使用合理限度内的最小武力。可以说新式职业警察从其出现伊始，其工作和管理就受到各种法治约束，只能行使普通法规定的权力，突出警察作为“穿制服的公民”的平民性形象。为了改变人们对警察固有的负面印象，新式警察成立后被要求不能佩带武器，只能携带一根用于自卫的警棍，以保证警方不滥用武力，在遇到必须出手干预维护法律和社会秩序时，会首先采用“说服、劝告和警告”的方式。为了保障公民自由权，包括《1998年人权法》《2007年法人杀人法》等法律制度都对警察在警务工作中行使权力做出了严格限制。另一方面，在限制警察权力的同时，英国警察的管理思想体现出了严格的纪律性。罗伯特·比尔颁布的“警务九原则”成为英国警察宪法性的精神文件，第六条“警察必须遵守法律有关规定使用武力，而且必须是在提醒、劝告、警告等措施都无效时才可以使用”，第八条“警察必须严格按照法定程序履行他们的职责，不能有任何越权行为”，都清晰地阐明了建警之初就已经形成的管理思想——严格的纪律性和对警察权力的限制。

（二）政治态度——确保警察政治中立

英国警察管理思想中，尤其强调警察的政治中立属性，认为英国警察的合法性基础就在于其不受党派偏见左右。作为合法使用强制手段的专业人士，警察一直处于国家社会控制和社会治理的核心地位，其职能特殊性决定了警察的一举一动都受到国民的监督和重视，也关系着国家政权合法性。因此，淡化警察政治属性，强调其作为一支旨在专业打击犯罪、服务社会的政治中立形象显得十分必要。英国现代警察制度从创立伊始，就有意识地通过这一管理思想将其与法国式的专制警察区分开来，减轻在社会中普遍存在的“警察是政府和国家暴力镇压工具”等负面印象，强调自己是客观公正执行法律、不参与党派纷争的中立形象，以赢得更多民众的认可，巩固其合法性基础。为了区分自己和军队，虽然建立伊始的英国警察许多成员来自于军队退役人员，但是一开始比尔等制度设计者就有意识地将警察和军队区分开来，例如英国警察的制服颜色明显区分于军队的红色，以减少自己与作为专治工具的军队的联系。

（三）与法律的关系——追求法治，公正执法

作为历史上第一个将法治思想演变为具体政治实践的国家，法治精神和传统在英国深入人心，也渗透到警务工作的方方面面。对法治的追求，从警察权力角度来说，是确保警察对权力的公正、合理使用，将警察权力的行使限定在一定范围之内，并止步于法律保护公民权利和自由的框架内的基本要求。英国法治传统对其现代警察制度的形成和发展起到了深远影响，其关注核心是国家权力行使的目的、由谁行使以及如何行使，实质是权力和权利之间的博弈。而警察由于其职能特殊性，从其诞生之初就是国家政权的重要标志，是国家和政府实施社会统治的专业工具，警务工作实质上就是国家权力向基层的渗透和延伸。因此，警察作为替国家实行统治意志的“必要之恶”，除了前文所提的权力限制，还要求在警务工作和内部管理的方方面面贯彻法治精神，确保其行动处在法律允许的框架之内，并力图公正。英国警察在处理违法人员时，必须通过正式程序，并且采用程序时必须要公正严谨，遵守法律规定。同时，通过设定《1964年警察法》《1969年警察法》《1996年警察法》《1997年警察法》《1997年警察（健康安全）法令》《1997年警察（财产）法令》《2002年警察改革方案》等诸多法律，建立起一系列警察管理和问责制度，如督查制度、投诉制度等，厘清了警察事务的管理职责。

（四）与民众关系——服务性、平民性和赞同式警务

从创立伊始，为缓和民众对新警察的敌对情绪，英国警察就以“穿制服的平民”为定位，将自身职能限制在打击犯罪和社会服务上。因此，对服务性的追求一直贯穿于英国警察管理思想的始终。罗伯特·比尔提出的“建警九原则”的核心就是“警察就是公众，公众就是警察”，也就是建立并维持优质的警民关系。一方面说明警察应与社区一同努力预防犯罪，另一方面突出警察的平民性，即警察来自于人民，并服务于人民。九原则中第二条到第七条都说明公众的支持与认可是开展警务工作和英国警察合法性的基础。

同时，罗伯特·比尔所呼吁的新警察“保护私人财产”的职能，只能对资产阶级和贵族等有产者产生吸引作用。要想获得更广范围内大众的支持，警察必须将其职能延伸到打击犯罪、保护私有财产的范围外，这也就是警察开始从事社会服务工作的开端。通过实现各种社会服务，警察与民众的关系更加亲密。这些活动有可能是针对犯罪的预防工作，例如社区警务，另一些则与警务工作和犯罪没有关系（比如在19 世纪时警察在清晨时分敲门唤醒民众去工作）。但是所有这些服务性工作旨在降低警察的攻击性和暴力性，赢得人民大众对警察的好感，为新生的警察制度获取合法性基础。同时，在警察的招募中，英国警察一开始就大量从劳动阶层中招募低级警员，并为其提供升迁途径。劳动阶级被不断纳入新兴的资本主义国家政权，实现了英国警察与较低阶层的同心同德，更加便于警方开展工作。比尔“建警九原则”的第五条就强调“警察靠乐于不分种族与社会地位为所有社会成员提供服务与友谊，靠礼貌和友谊的良好脾气，靠乐于牺牲个人以捍卫和保护生命来获得公众的认可”，从中可以看出服务性和平民性的突出是英国警察建立伊始就遵循的管理思想。

英国警察的服务性和平民性都旨在赢得民众的信任和支持，体现了英国警察从建立之初就将实行赞同式警务原则作为自己的管理思想。赞同式警务和英国社会矛盾的和解密不可分。英国警察的法治原则、最低限度的使用武力、服务性等都将英国警察塑造成为友善、公正、温和的正面形象，与当时英国国内尖锐的政治社会矛盾形成对比。也正因为如此，英国警察才能在对抗的国内环境中生存下来，使社会大部分成员接受其存在和工作方式，并有效履行自己的职能，确保英国国内的稳定和资本主义经济的进一步发展。

（五）教育培训——注重实践经验，理性态度

我国警察注重学历教育，拥有大量面向高中毕业生直接招生的警察院校。英国警察更加注重工作后的培训，其教育更多的是职业教育，并没有专门的警校生。其警察学校更多地是为新入职的警察提供入职和技能培训而设立。而英国警察的职业培训，也被众多机构制定了明确的职业培训标准，各类培训课程严格按照不同岗位需求设置，层次分明，各自形成了科学合理的体系。同时，在培训课程中，也结合了警察技能标准的要求，与警察职业资格证书体系相结合，课程设计从低级到高级，注重终身的培训和教育。由此可见，英国的警察培训和教育，更多体现的是注重实效和科学设置的理性实用主义管理思想，与英国人讲究实效的传统紧密结合。

（六）提升工作效率——实用主义、科学管理

二十世纪八十年代兴起的新公共管理运动将市场机制引入政府公共部门，强调顾客导向和结果导向的行政风格，旨在提高政府工作效率。作为政府重要组成部分和治理工具的警察部门，是唯一为全社会提供“公共安全产品”的垄断部门。彼时英国警察管理效率的低下不仅造成警务工作的质量低下，同时还因缺乏竞争和监督机制从而极易形成腐败的重灾区。官方统计数据证实，自20 世纪50年代中期到90年代初期，英国国内严重犯罪案件不断攀升，而警方的破案率却在不断下降。与犯罪攀升和警务效能降低随之而来的是民众对社会治安的担忧和对英国警察的不满。因此，英国警察部门当仁不让地成为新公共管理运动的排头兵和试验场，进行了以提高效率为核心的一系列警务改革。《1993年警察改革白皮书》着重强调了引进社会和市场方法提高警察工作效率，《1996年警察法》中明确规定内政大臣应该“推进警察系统提高工作效率，并对那些经检查发现效率低下、工作不力的警察机构进行指导。”《2002年警察改革法》则更是以警察绩效文化为中心，要求制定全国性警务工作计划，促进警队提高工作效率，改善工作效果。这是自1964年以来英国警察行政管理立法上实行的最大程度的变革①[英] 彼得·乔伊斯：《警务发展与当代实践》，曹志建译，知识产权出版社2015年版，第67-92 页。。

自改革来，英国内政部通过设立专门的警务标准机构，积极推行国家犯罪情报模式，改变警务活动主体结构，深化社社区警务建设，加强对新型犯罪的处置，不断采用新技术（国家DNA 数据库，全国弹道情报服务局，闭路电视等）和新管理方法，引入竞争机制来激发英国警队工作动力，增强“公共安全产品”供给质量。因此，对效率的追求逐渐成为英国警察管理思想中越来越重要的内容。

四、结语

历史洪流不断向前涌动，英国警察制度也在社会、政治环境的不断变化中改革和完善自身，以应对时代赋予的新挑战。传统与妥协是英国社会的基石，自由主义、基于实际的理性主义、保守主义、法治主义等传统不仅在以往，而且在现在乃至未来都影响着英国警察的前进轨迹，也意味着英国警察管理核心思想不会动摇。然而，英国人也是讲究实际的民族，当警务工作不能满足社会大众对安全供给的期待时，也会适时引入新的管理机制和管理思想以改进警务工作效率，重塑英国警察合法性基础。在传统中适时而动，寻求变革，不仅仅是英国警察的管理思想特色，更是英国政治制度发展的特色。

随着二十一世纪的到来，各种非传统安全威胁纷至沓来，恐怖主义、网络犯罪等新型威胁给英国警察带来了新的挑战。2016年来，英国脱欧对政治制度乃至英国警察制度带来的冲击与影响也不容小觑。究竟英国警务思想未来会驶向何方？在传统基础上究竟会进行何种程度的变革？需要我们进行更多的思考和探索。