八二宪法与“一国两制”香港实践25 年

2022-02-05韩大元

港澳研究 2022年2期

韩大元

2022 年是八二宪法公布施行40 周年，也是香港回归祖国25 周年，香港基本法实施25 周年。八二宪法实施40 年来，我国改革开放、经济与社会发展取得重大成就，宪法在社会变迁中与时俱进，经过五次修改，不断得到完善。八二宪法实施40 年成就中的标志性成果之一是依照宪法将“一国两制”法律化，制定香港基本法，设立特别行政区，香港继续保持原有的资本主义制度和生活方式不变，并长期保持繁荣与稳定。八二宪法实施40 年与“一国两制”在香港实践25 年是在统一时空与脉络中进行的，遵循着宪法逻辑、历史逻辑与理论逻辑。从这种意义上讲，纪念香港回归25 周年不能脱离宪法实施40 年的历史进程，回归25 年是八二宪法实施40 年的重要组成部分，是宪法在香港适用的生动实践。自回归祖国之日起，香港重新纳入国家治理体系，“回归完成了香港宪制秩序的巨大转变，中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础”。①习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020 年，第121 页。基于宪法的认同是落实“一国两制”、制定和实施基本法的法律基础和政治基础，也是“一国两制”实践的根本保障。只有回到八二宪法的指导思想、制度体系与规范体系，我们才能全面、准确理解和把握“一国两制”的历史原点与核心要义，充分发挥宪法在依法治港中的根本法地位。

一、“一国两制”伟大构想提出的宪法背景

党的十一届三中全会后，党中央在理论探索与实践中逐步形成了完整的“一国两制”思想体系。

（一）七八宪法下的“国家统一”

1978 年3 月5 日第五届全国人大第一次会议通过七八宪法。七八宪法在一定程度上纠正了七五宪法的一些“左”的错误，恢复了五四宪法确立的社会主义与民主原则。在国家统一方面，七八宪法序言规定：台湾是中国的神圣领土。我们一定要解放台湾，完成统一祖国的大业。

1979 年元旦，全国人大常委会发表《告台湾同胞书》，尽管尚未正式提出“和平统一”和“一国两制”的概念，但在表达完成祖国统一大业坚定决心的同时，强调了和平和安全是实现国家统一大业的前提。①《告台湾同胞书》指出：“在解决统一问题时尊重台湾现状和台湾各界人士的意见，采取合情合理的政策和办法，不使台湾人民蒙受损失。”

1979 年3 月，麦理浩访华，向邓小平提出1997 年6 月后“新界”仍由英国管理的意见。对此，邓小平明确表示：“香港主权属于中华人民共和国，但香港又有它的特殊地位……解决这个问题时，我们也会尊重香港的特殊地位……不会伤害继续投资人的利益。”“在本世纪和下世纪初相当长的时期内，香港还可以搞它的资本主义，我们搞我们的社会主义。”此次会谈之后，“中国政府把解决香港问题提上了议事日程”。②中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（上），北京：中央文献出版社，2004 年，第500—501 页。同年12 月6 日，邓小平谈到台湾问题时说：“台湾的制度不变，生活方式不变，台湾与外国的民间关系不变。条件只有一条，那就是，台湾要作为中国不可分割的一部分。”③中共中央文献研究室编：《邓小平思想年谱》，北京：中央文献出版社，1998 年，第140 页。

在七八宪法下，国家秩序开始回到正轨，包括解决香港问题在内的国家重大事项纳入党和国家议事日程，国家统一问题自然成为重要的宪法问题。但在实践中，七八宪法为国家统一所能提供的规范呈现出局限性，客观上要求完善国家统一宪法规范。

（二）八二修宪与“一国两制”概念的提出

1980 年9 月，第五届全国人大第三次会议接受中共中央的建议，决定修改七八宪法，并通过了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》，成立了宪法修改委员会。经过两年零四个月的起草工作，现行宪法（即八二宪法）于1982 年12 月4 日颁布。作为八二宪法修改工作的总设计师，邓小平亲自领导宪法修改工作。八二修宪总体思想的确立与邓小平“一国两制”构想形成并趋于成熟处于同一时期。④许崇德：《许崇德自选集》，北京：中国人民大学出版社，2007 年，第488 页。

1981 年2 月，邓小平提出要把香港问题摆上日程，“我们应该有一个明确的方针。请各有关部门研究，提出材料和方案，供中央参考”。⑤中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文献出版社，2004 年，第715 页。这是邓小平第一次明确提出要研究解决香港问题的总体方案。4 月3 日，邓小平会见英国外交和联邦事务大臣卡林顿时指出：他们（香港）的生活方式、政治制度不变，这是一项长期政策，而非权宜之计——是中国政府的正式立场，是可以信赖的，可以告诉香港的投资者，放心好了。①中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文献出版社，2004 年，第729 页。9 月30 日，叶剑英以全国人大常委会委员长的名义就台湾问题发布“叶九条”。12 月，中共中央书记处听取了廖承志对香港方针政策的汇报，肯定了三点基本方针政策，即1997 年如期收回香港，收回后保持原来的制度不变，由香港人自己管理。②参见鲁平口述：《鲁平口述香港回归》，钱亦蕉整理，上海：中国福利会出版社，2009 年，第13 页。会议还向廖承志等人转达了邓小平要求在3 个月内拿出解决香港问题最后方案的意见。1982 年3 月，邓小平审阅廖承志《关于解决香港地位问题的初步方案和近期工作的报告》，并做出批示：“拟原则同意，具体方案，待与各方人士交换意见之后，再作修改。”③中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文献出版社，2004 年，第805 页。

1982 年1 月，邓小平在会见美国华人协会主席李耀滋时指出，“‘九条方针’是以叶副主席名义提出来的，实际上就是‘一个国家，两种制度’。两种制度是可以允许的。他们不要破坏大陆的制度，我们也不破坏他们那个制度。”④中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文献出版社，2004 年，第797 页。在这里，邓小平第一次明确提出“一个国家，两种制度”的概念。4 月，邓小平会见英国前首相爱德华·希思时说：“香港的主权是中国的。中国要维护香港作为自由港和国际金融中心的地位……我们新宪法有规定，允许建立特别行政区，由香港人自己组成政府……”⑤中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文献出版社，2004 年，第812 页。此时，邓小平向国际社会清晰表达了中国新宪法将设立特别行政区的信息，同时明确了宪法第31 条的立法原意，为第31 条规范内涵的解释提供了依据。9 月，八二宪法修改草案形成，新宪法基本框架确定。在这种背景下，邓小平9 月24 日会见撒切尔夫人时提出对香港问题的基本立场：关于主权问题，中国在这个问题上没有回旋余地；一九九七以后继续保持香港繁荣；中国和英国政府要妥善商谈如何使香港从现在到一九九七的十五年中不出现大的波动。⑥《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993 年，第12 页。

（三）八二宪法与“一国两制”构想具体化

1982 年12 月4 日，八二宪法公布施行，中国进入八二宪法秩序，如何在新宪法框架下实现国家统一提上党和国家的重要议事日程。

1983 年4 月4 日，邓小平审阅国务院港澳办《关于解决香港问题的修改方案的请示报告》（简称“十二条”），并建议政治局讨论。“十二条”概括了中国政府解决香港问题的基本方针，成为写入《中英联合声明》的基础。4 月22 日，中央政治局举行扩大会议，审议修改方案。在会议上，邓小平指出“十二条”就是同英国谈判的基本方针，而谈判的前提就是一九九七年中国收回香港，这个问题是不容讨论的；同时，保持香港繁荣的办法就是若干不变。①中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文献出版社，2004 年，第901—902 页。对“十二条”中“五十年不变”的问题，邓小平指出“这样规定可以使香港人放心”，“更感到我们政策的连续性、可靠性，有利于我们和英国谈判，有利于顺利收回香港和保持香港的繁荣”。②中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文献出版社，2004 年，第902 页。另外，对将来特区政府由香港爱国者为主体组成的问题，他指出“爱国者的标准就一条，赞成中国收回香港，拥护国家统一”。这些论述实际上勾画了“一国两制”的核心要素。

6 月21 日，邓小平在会见柬埔寨客人时进一步谈到国家统一后不同制度之间如何共存的问题。他指出，“以社会主义制度为主体的国家包含不同的社会制度，马克思没有讲过这个问题，我们大胆地提了。如果不这样想，绝对不可能统一”。③中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文献出版社，2004 年，第914 页。这一论述明确了一个社会主义国家内，不同制度可以和平共存，但制度之间不是等量齐观的，而是有主次之分，即社会主义制度是主体，香港、台湾实行的不同制度属于“社会主义为主体的制度”之内，科学阐述“一国”与“两制”的关系，进一步拓展了“一国两制”的制度范畴。

6 月25 日，邓小平会见第六届全国人大第一次会议港澳代表和政协委员时谈到：“人们担心变……只讲不变还是空的。我们考虑定个年限……我们先来个五十年不变好不好？五十年够长了，讲五十年比不讲年限好，更能使大家放心。”④中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文献出版社，2004 年，第916 页。邓小平这句话明确提出“五十年不变”的背景与内涵，为我们理解香港基本法第5 条的立法原意提供了依据。

6月26日，邓小平在会见美国西东大学杨力宇教授时，进一步阐述了实现大陆和台湾和平统一的六条具体构想（简称“邓六条”）。“邓六条”的提出标志着“一国两制”的构想更加具体与体系化。

9 月，针对英国提出所谓“用主权换治权”“某种程度的参与管理”的做法，邓小平坚决反对，明确“英国想用主权来换治权是行不通的。希望不要再在治权问题上纠缠，不要搞成中国单方面发表声明收回香港，而是要中英联合发表声明”。⑤中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文献出版社，2004 年，第932 页。邓小平在主权问题上的论述是一贯的，坚定捍卫主权，不做任何让步，但在具体政策以及尊重历史与现实问题上则表现出最大的包容与灵活性。

1984 年6 月，邓小平在会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等时强调“中国政府为解决香港问题所采取的立场、方针、政策是坚定不移的”，并完整地阐述其“一国两制”构想，即“就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。这个政策不会变。对香港的政策长期不变，影响不了大陆的社会主义”。⑥《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993 年，第58—60 页。这是邓小平有关“一国两制”最完整的表述，标志着邓小平“一国两制”理论的形成。

（四）以八二宪法为依据签署《中英联合声明》

经过长达两年的谈判，中英于1984 年12 月19 日正式签署联合声明。基本法是根据宪法制定的，这一点也体现在联合声明中。联合声明正文第三条规定：中华人民共和国政府声明，中华人民共和国对香港的基本方针政策如下：（一）为了维护国家的统一和领土完整，并考虑到香港的历史和现实情况，中华人民共和国决定在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区。这里明确八二宪法第31 条是设立特别行政区的宪法依据。同时联合声明附件一第一条明确：“中华人民共和国全国人民代表大会将根据中华人民共和国宪法制定并颁布中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区成立后不实行社会主义的制度和政策，保持香港原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”可以说，整个中英谈判过程和签署联合声明程序的依据是宪法，从规范体系上明确了中国宪法是制定和设立特别行政区的最高法律依据，而不是联合声明。时任外交部长吴学谦曾指出，八二宪法为“我国在恢复行使主权后在香港设立特别行政区并实行不同于内地的制度和政策，提供了法律依据”。①吴学谦：《关于中英关于香港问题协议文件的报告——1984 年11 月6 日在第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上》，全国人大常委会香港基本法委员会办公室编：《港澳工作常用法律汇编》（2018 年版），第470页。根据八二宪法规定的职权，1984 年11 月，第六届全国人大常委会第八次会议通过了关于国务院提请审议的联合声明议案的决议；1985 年4 月，第六届全国人大批准中国政府签署的联合声明。

（五）八二宪法第31 条为“一国两制”提供宪法依据

在八二宪法修改草案的最初方案中，并没有考虑将国家统一写入相关条款。后来，部分学者和宪法修改委员会部分委员提出国家统一条款的制定问题。1981 年12 月23 日，彭真在向中央呈报的《关于宪法修改草案几个问题的报告》中提到有关台湾问题是“近两个多月突击出来的”。②《彭真传》编写组：《彭真传》（第四卷），北京：中央文献出版社，2012 年，第1454 页。邓小平审阅报告后，指示宪法要对台湾问题作出专门规定。在这种背景下，宪法起草小组拟定了宪法第31 条，并相应地在宪法第62 条第13 项关于全国人大职权中加入“决定特别行政区的设立及其制度”。这为落实“一国两制”的伟大构想和解决台湾问题提供了宪法依据。③王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，北京：中国民主法制出版社，2012 年，第76 页。

宪法第31 条规定国家设立特别行政区，由全国人大以法律规定特别行政区的制度。1982 年4 月26 日公布的《中华人民共和国宪法修改草案》中，本条被列为第30 条：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由法律规定。”在讨论中，有些委员提出，这条是针对台湾讲的，台湾根据什么法律来决定呢？因而认为规定内涵不明确。经讨论，大家同意修改为“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”，进一步明确制定法律的主体是全国人大。④参见肖蔚云：《论宪法》，北京：北京大学出版社，2004 年，第210—211 页。

从相关背景资料看，当时设计宪法第31 条时并非只针对台湾问题的解决。1982 年11 月，宪法修改委员会副主任彭真向第五届全国人大第五次会议作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》时，对宪法第31 条做了如下说明：“实现和平统一后，台湾可以作为特别行政区，享有高度的自治权……考虑到这种特殊情况的需要，宪法修改草案第三十一条规定……”，“……这是我们处理这类问题的基本立场。”“这类”问题自然包括香港问题，“虽然香港、澳门的情况与台湾不完全相同，但可建立特别行政区，实行‘一个国家，两种制度’的方针，这是相同的”。①肖蔚云：《论香港基本法》，北京：北京大学出版社，2003 年，第45 页。

综上所述，修宪者通过宪法第31 条将“一国两制”法律化，为特别行政区实行资本主义制度提供了合宪性，体现了高超的立法技术与政治智慧。

二、基本法起草过程中八二宪法的作用

根据中华人民共和国宪法，全国人大制定了香港特别行政区基本法，规定了香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港基本方针政策的实施。

（一）基本法起草过程中宪法与基本法的关系

在基本法起草过程中，宪法与基本法的关系、宪法在香港的效力及其适用问题引起了大家的高度关注。基于对“一国两制”的基本共识，大家对宪法具有最高效力是普遍认同的，因为特别行政区是中国的一个行政区域，宪法的最高性与有效性是绝对的。但宪法的适用性是视地区本身的情况及特殊性而定的，有部分条文不适用于特别行政区。例如宪法总纲及其它部分（如第1条、第5 条等）关于社会主义或带有社会主义性质的规定；又如宪法第127 条关于最高人民法院是最高审判机关，监督地方各级人民法院和专门人民法院的工作（即有审判监督权）的规定。但与此同时，中国宪法中亦有适用于特别行政区的条文，包括一般性适用于特别行政区的条文，如第四章第136 条、第137 条及第138 条有关国旗、国徽及首都的规定；特别适用于特别行政区的条文，如第31 条和第62 条第13 项等直接涉及特别行政区设立及其制度的规定。②香港基本法咨询委员会—中央与特别行政区的关系专责小组—基本法与宪法的关系工作组：《基本法与宪法的关系讨论文件》，1986 年12 月12 日，编号：CCBL-SG/RCS-WR01-DP01-861212。

然而，香港社会各界对“社会主义宪法”是否在香港适用以及如何适用等问题仍然表达了一些担忧。部分起草委员提出，对宪法在特别行政区适用的问题，希望全国人大清晰说明哪些宪法条款适用于香港、哪些不予适用。③时任香港基本法咨询委员会委员简福饴先生就专门对“宪法与基本法关系”提出了如下问题：（1）母法与子法的关系，子法不能削弱母法的权范（权力范围）；（2）母法在子法适用的地区是否有自我贬抑性？如不，则在母法与子法冲突时，造成子法受到贬抑；（3）如不修改宪法，是否母法一定与子法在特别行政区内产生冲突？修改宪法的实际问题，如何修改？（4）基本法的有效期；在基本法的有效期内，中国宪法若有修改，会否对基本法有任何影响？参见简福饴：《基本法的法律地位以及它与宪法的关系》，1986 年5 月27 日，编号：CCBL-SG/RCS-03-DP01-860527。通过民主、平等与自由的交流与讨论，对宪法在特别行政区的效力与适用问题上，起草委员会形成了基本共识，包括建议增写“基本法根据宪法第31 条制定，全国人大负责对该条作最高解释，决定在香港适用哪些宪法条文以及可以豁免遵守宪法的哪些部分”；宪法只有全国人大才能修改，才有权决定哪些条文不在什么地方适用；建议写明“基本法不会与宪法发生冲突，宪法不会损害特别行政区的法律体系和法律理论”；基本法是子法、宪法是母法等。①《中华人民共和国香港特别行政区基本法结构（草案）》，香港基本法起草委员会秘书处：《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会第二次全体会议文件汇编》，1986 年，第28—29 页。

总之，在基本法的起草过程中，起草者们坚持了宪法作为国家根本法、在整体上适用于特别行政区的立场与观点。宪法在特别行政区具有最高的法律效力，基本法是根据宪法制定的，而宪法又允许特别行政区可以实行不同于全国其他地区的制度和政策。因此，在香港特别行政区实行的制度和政策，将以基本法的规定为依据。

（二）基本法是根据宪法制定的

香港基本法是全国人民代表大会根据宪法制定的基本法律，它必须符合宪法规定才能有效，这是法律有效性的内在要求。基本法序言规定：“根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区，并按照‘一个国家，两种制度’的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策。国家对香港的基本方针政策，已由中国政府在中英联合声明中予以阐明”；“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法”。这一规范表述明确了制定基本法和建立香港特别行政区的宪法根据，说明基本法确认了我国政府在《中英联合声明》中阐明的对香港的基本方针政策。

香港基本法第11 条第1 款还规定：“根据中华人民共和国宪法第三十一条，香港特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据。”这一规范表明，香港的制度和政策是根据宪法第31 条制定的，基本法规定的香港的制度和政策要符合宪法第31 条精神，宪法效力高于基本法，基本法效力高于特区立法机关制定的法律。

（三）基本法的合宪性宣告

1990 年4 月4 日，第七届全国人大第三次会议以98%的高票通过了香港基本法。在全国人大表决通过香港基本法时，为了明确宪法与基本法的关系，回应香港居民对宪法与基本法关系的关切，全国人大同时通过了《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》（简称《基本法决定》），明确宣示了基本法的合宪性。②该《决定》规定：香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。香港特别行政区基本法自1997 年7 月1 日起实施。基本法合宪性宣告实际上解决了“基本法是否违宪”的可能性以及由此带来的公众忧虑。正如《基本法决定（草案）》的说明所指出：“为了进一步明确香港特别行政区基本法的法律地位，法律委员会经同有关方面研究，建议这次大会在通过香港特别行政区基本法时作出关于香港特别行政区基本法的决定，并起草了决定（草案），明确香港特别行政区基本法是根据我国宪法、按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。”由于基本法是全国人大通过的全国性法律，在包括香港在内的全国实施，故基本法合宪性宣告同时解决了基本法实施中的内地制度与基本法可能不一致的规范冲突，为基本法顺利实施排除可能的障碍。

总之，鉴于全国人大已经在正式决定中宣布“香港基本法是符合宪法的”，并且香港的制度与政策均以基本法的规定为依据，从法律上讲，不会存在“基本法与宪法相冲突”的问题。同时这也可解释为全国人大事先对基本法进行合宪性审查，认为基本法是合宪的、没有违反宪法，开启了合宪性审查的实践。

（四）基本法起草过程中宪法学者发挥的作用

在基本法起草过程中，宪法学者发挥了重要作用，特别是曾直接参与八二宪法修改的张友渔、王叔文、肖蔚云、许崇德、吴建璠教授等以八二宪法修改经验为基础，全方位参与了基本法起草工作，为在国家宪法体制内，实现“一国两制”方针的法律化作出了重要贡献。

1980 年9 月15 日召开的宪法修改委员会第一次全体会议决定设立宪法修改委员会秘书处，胡乔木任秘书长，吴冷西、胡绳、张友渔、王汉斌等为副秘书长。9 月17 日，秘书处举行第一次会议，吸收王叔文、肖蔚云、许崇德、孙立为秘书处成员。秘书处的主要职责是在彭真的领导下进行宪法条文的具体草拟工作。基本法起草委员会当时设立了五个专题小组，分别为中央与特别行政区关系、政治体制、居民的基本权利与义务、经济专题小组以及教育、科学、文化、体育与宗教等专题小组。中央与特别行政区专题小组由邵天任、黄丽松为负责人，成员包括吴建璠等；居民基本权利与义务专题小组由李福善、王叔文为负责人；政治体制专题小组由查良镛、肖蔚云为负责人，张友渔、许崇德等作为成员。许崇德教授同时参加了教育、科学文化、体育与宗教等专题小组。这些特殊经历，为老一辈宪法学家从宪法的高度审视基本法起草中遇到的宪法与基本法关系、确立宪法在特别行政区最高法律地位等方面提供了专业知识、经验与智慧，也为我们留下了宝贵的基本法理论资源。

王叔文教授早在1990 年10 月就出版了《香港特别行政区基本法导论》。①1990 年10 月出版该书第一版，1997 年6 月出版该书第二版，2006 年3 月出版该书第三版。作为内地最早出版的研究香港基本法的学术专著，该书以基本法文本为基础，系统阐述了基本法起草过程、基本法精神、基本法内容，并介绍了基本法起草过程中讨论的各种理论问题，有助于我们准确、全面地了解基本法起草过程以及立法原意。肖蔚云教授出版过《论香港基本法》、《论澳门基本法》等研究基本法的著作。②肖蔚云：《论宪法》，北京：北京大学出版社，2004 年，前言。许崇德教授也在长期的学术思考和实践中，积累了丰富的基本法理论成果。

三、回归以后宪法在依法治港中的根本法作用

在香港回归初期，学界对于宪法的效力和适用问题有不同的认识，香港部分人士认为宪法并不直接对特区发生效力，仅将基本法视为特区的宪制基础，切割宪法与基本法的关系，怀疑、否定甚至是挑战宪法的地位。基于宪法地位被污名化，自2014 年以来，中央在治港工作中，强调宪法的作用，从“依照基本法办事”转向“依照宪法和基本法办事”，明确宪法作为特区宪制基础的地位与作用。

（一）明确宪法是主权的最高体现，在国家领土范围内具有最高效力

香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的一部分，对特别行政区的宪制基础必须在国家主权唯一性和宪法确定的单一制前提下进行讨论。任何主权国家的宪法都对主权下所有的领土有效力，及于这一主权国家下的所有公民，这是由宪法效力的最高性所决定的。国家宪法作为一个整体，并不存在效力上的分割性，特别行政区基本法的效力源于宪法，宪法是特别行政区的法律渊源。“一国”是“两制”的前提和基础，脱离了宪法的最高法律效力，其他法律都将成为无源之水、无本之木。

（二）确立香港特别行政区宪制秩序由宪法和基本法共同构成

在基本法实践中，确立“宪法和基本法共同构成香港宪制基础”的命题具有重要意义，也是基本法实施25 年来取得的基本共识，为基本法实施奠定了明确的宪法基础。

早在2007 年庆祝香港回归祖国十周年时，学术界开始提出“宪法与香港特别行政区基本法共同构成香港宪制基础”的命题。时隔七年后，2014 年《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书明确提出宪法和基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。2017 年习近平总书记在庆祝香港回归祖国20 周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话中，详细论述了特别行政区宪制基础的构成。①习近平指出：“回归完成了香港宪制秩序的巨大转变，中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。宪法是国家根本大法，是全国各族人民共同意志的体现，是特别行政区制度的法律渊源。基本法是根据宪法制定的基本法律，规定了在香港特别行政区实行的制度和政策，是‘一国两制’方针的法律化、制度化，为‘一国两制’在香港特别行政区的实践提供了法律保障。”习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020 年，第121 页。这一论述为正确认识香港特别行政区的宪制基础，发挥宪法在依法治港中的重要作用，提供了根本的指导方针。

这一命题的提出明确了“一国两制”实践中的重大理论与实践问题。其重大意义在于：

一是明确了中央对香港特区的全面管治权是基于宪法，而非《中英联合声明》。中国政府解决香港问题的思路是根据宪法的规定进行，即先在宪法中规定了第31 条，然后根据宪法处理香港问题以及制定香港基本法，使解决香港问题有宪法依据。《中英联合声明》中有关香港的基本方针政策是中国政府根据中华人民共和国宪法作出的声明，而且香港基本法的序言中也明确说明“国家对香港的基本方针政策，已由中国政府在中英联合声明中予以阐明”，表明制定基本法的根据是宪法。

二是明确了宪法是香港特别行政区制度的法律渊源。宪法第31 条确立了特别行政区本身是根据宪法设立的，从而使宪法成为特别行政区的法律来源。根据宪法，在特别行政区的制度可以不同于内地的社会主义制度，为确立“一国两制”的方针提供了直接的宪法规范依据。基于宪法的规定和授权，特别行政区制度的主导权在中央，由全国人民代表大会通过法律的形式规定。宪法第62 条对此作了具体规定，“全国人民代表大会行使下列职权：（十四）决定特别行政区的设立及其制度”。

三是明确了宪法对香港特别行政区具有直接的效力。宪法作为一个国家的根本法，对包括特别行政区在内的整个国家的空间范围都有直接的效力，但由于宪法中包含着多元价值，其规范在各地的效力的具体表现形式可能是不同的。比如宪法中的社会主义制度的条款，在全国的范围内都具有直接的效力，但对于香港特别行政区而言，由于宪法确立“一国两制”的原则，有些条款可以不适用，但必须予以尊重与维护。

四是明确了“一国两制”实践中中国共产党的领导地位。按照宪法，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，而中国特色社会主义一个重要特色就是“一国两制”。2018 年宪法修改将党的领导写入宪法第一条，使之成为明确的宪法规范，中国共产党对包括特别行政区在内的国家生活发挥领导作用。

（三）从“依照基本法办事”到“依照宪法和基本法办事”

从“严格依照基本法办事”，到“严格依照宪法和基本法办事”，体现了我们对“一国两制”规律性认识的不断深化。

1993 年11 月钱其琛在香港特别行政区筹委会预委会第二次全会闭幕词中讲道，“我们还是希望通过合作来制止混乱……我们也不会坐视香港发生混乱。我们要按照基本法的规定，做好各项必要的准备工作，坚持‘一国两制’的方针，不折不扣地贯彻基本法”。①钱其琛：《在香港特别行政区筹委会预委会第二次全会上的闭幕词》（1993 年11 月12 日），中共中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编（上）》，北京：中央文献出版社，2011 年，第507 页。这是香港基本法颁布以后中央首次提出有关贯彻基本法的要求。当时，由于英方一意孤行推行“三违反”的宪制方案，导致港英立法局过渡成为香港特区立法会的“直通车”方案流产，中英合作关系宣告破裂，为了防止过渡时期特区筹建工作产生混乱，中方强调筹建香港特别行政区——尤其是建立香港特区的立法机构的法律依据是基本法而不是其他文件。

香港回归初期，为了维护和促进香港的繁荣稳定，中央强调的“严格按照基本法办事”所针对的对象主要是中央人民政府、中央各部门和省、自治区、直辖市，强调不得干预特别行政区依照基本法规定自行管理的事务。2012 年7 月，胡锦涛在庆祝香港回归祖国15 周年大会上的讲话中指出，“要全面落实基本法各项规定，完善与基本法实施相关的制度和机制。要按照基本法和全国人大常委会有关决定的规定，继续推进香港民主进程”。②胡锦涛：《在庆祝香港回归祖国十五周年大会上的讲话》，中国政府网，http://www.gov.cn/ldhd/2012-07/01/content_2174732.htm，最后访问时间：2022 年4 月8 日。

随着基本法实施进入新阶段，特别是自2012 年以来，“一国两制”在香港的实践也遇到了新情况、新问题。香港社会一些人公然否定宪法对基本法和“一国两制”方针政策的保障作用，甚至出现割裂宪法和基本法的现象。在这种背景下，中央开始强调全面准确理解和贯彻“一国两制”方针，强调宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础这一重大命题。

2014 年10 月，在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，党中央首次提出了“严格依照宪法和基本法办事”的表述。③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm，最后访问时间：2022 年4 月8 日。2015 年3 月，国务院总理李克强在第十二届全国人大第三次会议上所作的政府工作报告中首次出现“严格依照宪法和基本法办事”的表述。④2015 年3 月，国务院总理李克强在第十二届全国人大第三次会议上作政府工作报告时指出，“我们将坚定不移地贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治方针，严格依照宪法和基本法办事”。参见李克强：《政府工作报告——2015 年3 月5 日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/dbdhhy/12_3/2015-03/17/content_1930436.htm，最后访问时间：2022 年4 月8 日。2016 年12 月30 日，习近平总书记在全国政协新年茶话会上指出，“我们要按照宪法和基本法办事，支持香港、澳门发展经济、改善民生，确保‘一国两制’实践不动摇、不走样、不变形”。⑤习近平：《在全国政协新年茶话会上的讲话》，新华网，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-12/30/c_1120224040.htm，最后访问时间：2022 年4 月8 日。2019 年10 月31 日，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次对“严格依照宪法和基本法办事”进行具体化阐述。①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求“严格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治，坚定维护国家主权、安全、发展利益，维护香港、澳门长期繁荣稳定，绝不容忍任何挑战‘一国两制’底线的行为，绝不容忍任何分裂国家的行为”。参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华网，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后访问时间：2022 年4 月8 日。2021 年12 月国务院新闻办发布的《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书指出，“严格按照宪法和基本法办事，坚持依法治港”。“严格依照宪法和基本法办事”成为党代会报告、政府工作报告和政协工作报告等重要文件中不可或缺的内容之一，也成为中央依法治港的基本方针。

（四）宪法在完善特别行政区维护国家安全法律制度机制和选举制度中的作用

2019 年“修例风波”发生后，针对“一国两制”实践出现的新情况，为了维护国家主权、安全、发展利益，全国人大及其常委会根据宪法和基本法的规定，采取一系列举措，为“一国两制”实践的行稳致远提供了法治保障。

全国人大第三次会议2020 年5 月28 日通过的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》明确了该决定的依据是宪法第31 条、第62 条第2 项、第14 项、第16 项以及基本法相关规定。这是第一次在全国人大有关决定中具体列举宪法相关规定，包括兜底条款。6 月30 日通过的香港国安法第1 条明确，根据中华人民共和国宪法、香港特别行政区基本法以及全国人大上述决定，制定香港国安法。

第十三届全国人大常委会第二十一次会议2020 年8 月11 日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定》、第二十三次会议11 月11 日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定》，以宪法为依据，采取创制性方式，解决了香港立法会继续履行职责与个别立法会议员资格问题，有效地维护了宪法权威，及时解决了基本法实施中出现的重大实践问题。

2021 年3 月11 日，第十三届全国人大第四次会议通过的《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》依据中同样列举了宪法第31 条、第62 条第2 项、第14 项、第16项以及基本法、香港国安法。根据全国人大关于完善香港选举制度的决定，3 月30 日第十三届全国人大常委会第二十七次会议修订通过香港基本法附件一、附件二。

宪法和基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础，表明作为香港的宪制基础，宪法和基本法是缺一不可的，既不能离开宪法谈基本法，也不能脱离基本法来谈宪法效力。

（五）基本法解释机制的创新

香港基本法实施25 年来，基本法解释机制发挥了重要作用。根据八二宪法的规定，法律的解释权属于全国人大常委会，基本法是全国人大制定的基本法律，属于全国性法律，由全国人大常委会行使解释权是理所当然的。为了体现“一国两制”的基本方针政策，基本法第158 条规定了基本法的解释权问题，包括香港特区终审法院提请全国人大常委会释法的程序问题。2011 年全国人大常委会对基本法第13 条第1 款和第19 条的解释就是根据香港终审法院的提请而作出的，明确了国家豁免原则与政策，为基本法解释实践积累了经验。回归后，全国人大常委会根据香港的实际与基本法实施的需要，对基本法进行了5 次解释，及时解决了基本法实施过程中面临的现实问题，凝聚了基本法共识，体现基本法的包容与开放性。在宪法确立主权原则下，基本法解释已成为宪法推动“一国两制”实践的重要形式，完善了国家的宪法体制，为一个国家内多元、包容的共同生活提供了法律机制，为世界比较法提供了生动的样本。

（六）特别行政区法院在审理案件中援引宪法

从回归之日起，香港结束英国的殖民统治，回到中华人民共和国宪法秩序，包括行政、立法、司法在内的特别行政区架构被纳入国家宪法体制中，以体现国家主权。同时基于“一国两制”基本方针，基本法规定了富有特色的特别行政区司法体系，既维护司法主权，又充分尊重普通法传统，通过授权形式，使香港司法机关发挥人权保障功能，确保司法的稳定预期。如香港基本法第2 条和第19 条规定，香港特别行政区实行高度自治，享有独立的司法权和终审权。香港特别行政区各级法院是香港特别行政区的司法机关，为了保障司法独立的原则与价值，第95 条规定：“香港特别行政区法院独立进行审判，不受任何干涉，司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。”在“一国两制”下，基本法设计了一个有别于内地的司法管辖区，除极少数涉及香港国安法的案件外，香港特区法院对本地案件、绝大部分涉及香港国安法的案件享有管辖权，不受其他国家或地区的干涉，香港特区法院的判决具有终局力，不能上诉到最高人民法院。

回归以来，香港特区法院在宪法和基本法框架内，履行法律赋予的审判权，维护了香港法治秩序。其中，因应宪制秩序的变化，司法机关努力在审判活动中体现宪法精神，在一些案件中援引宪法，力求通过个案体现宪法和基本法确定的宪制秩序，回应社会关切。自香港回归以来，特区法院在司法判例中不时援引中国宪法作为裁判的说理依据。据不完整的统计，这样的司法判例至少有39 个（合并审理案件仅统计一个判决）。判例所援引的宪法条款分布于宪法的各个章节。其中，最常援引的是序言、第31 条、第67 条第3、4 项等作为“一国两制”方针和香港基本法的宪法基础的条款。此外，被援引条款也包括第10、11、13、16 条等总纲条款，第41、49 条等公民的基本权利和义务条款，第57、58、89 条等国家机构条款，以及第136 条国旗条款。值得注意的是，在香港金兰观有限责任公司诉扬威投资有限公司（Hong Kong Kam Lan Koon Ltd v.Realray Investment Ltd.）一案中，香港法院不仅援引了我国现行宪法，还援引了1954 年宪法和1975年宪法中的有关国家征用条款以解释基本法。

上述几个方面是八二宪法在“一国两制”实践中发挥作用的例证，也是八二宪法确立的“一国两制”方针的具体落实。早在1992 年，在纪念八二宪法颁布十周年时，国务院港澳办原主任鲁平就指出，宪法在特别行政区适用、特别行政区的权力来源、基本法解释等“这些问题的复杂性及其在基本法中的成功处理，充分说明了宪法原则对实施‘一国两制’方针政策的重要作用，而‘一国两制’在基本法中的具体贯彻又极大地补充和发展了宪法原则”。①鲁平：《宪法与“一国两制”》，全国人大办公厅等编：《宪法颁布十周年纪念文集》，北京：法律出版社，1993 年，第245 页。