论坚持和完善“一国两制”制度体系——香港回归祖国25 周年之际的回顾与展望

骆伟建 刘林波

自香港特别行政区成立、香港基本法实施，“一国两制”香港实践已经走过25 年的历程，虽经风雨，但稳步前行。“一国两制”在香港25 年的实践表明，“一国两制”方针政策和特别行政区制度是符合香港实际的好政策、好制度，既有利于维护国家主权、安全、发展利益，也有利于保持香港的繁荣稳定。同时，随着“一国两制”实践的发展，也出现了一些新问题、新挑战，对坚持和完善“一国两制”制度体系提出了新要求。时代有所呼，党和国家有所应。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重要问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“‘一国两制’是党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度，是中国特色社会主义的一个伟大创举”，要“坚持和完善‘一国两制’制度体系”。①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华网，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后访问时间：2022 年3 月18 日。在庆祝香港回归祖国25 周年之际，对“一国两制”和香港基本法的实践情况进行总结，并研究如何通过构建具体的配套制度和机制来坚持和完善“一国两制”制度体系，十分必要。

一、坚持和完善“一国两制”制度体系的关键是构建配套的制度和机制

党的十九大报告指出，“‘一国两制’是解决历史遗留的香港、澳门问题的最佳方案，也是香港、澳门回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度”，要“严格依照宪法和基本法办事，完善与基本法实施相关的制度和机制”。①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm，最后访问时间：2022 年3 月18 日。这一重要论述清晰阐释了两个重要原则：“一国两制”是国家治理港澳的最佳方案和最佳制度，必须毫不动摇地予以坚持；必须依靠法治手段推进“一国两制”实践，完善并落实相应的配套制度和机制。概括一下，这两个重要原则就是“坚持”和“完善”，“坚持”“完善”两个原则之间存在辩证统一的关系，在“坚持”的基础上才能不断“完善”，“完善”是为了更好地“坚持”。“没有‘坚持’，‘一国两制’就会失去正确方向；没有‘完善’，‘一国两制’就会失去生机活力。”②沈春耀：《全面准确、坚定不移贯彻“一国两制”方针》，本书编写组：《〈中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议〉辅导读本》，北京：人民出版社，2021 年，第338 页。在明晰“坚持”与“完善”的辩证统一关系之后，还需要弄清“制度体系”的含义。“体系”由诸多要素构成，是同类事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。换言之，“制度体系”是一个整体，由一系列的具体制度组成。“制度”则是体系内各部分须遵从的行为准则。因此，“体系”就是要处理好整体与部分的关系，完善“体系”就要构建具体“制度”。没有“体系”的“制度”，互相之间没有联系、衔接，必将是杂乱无章的，不能发挥出“体系”的整体作用。同样，只有“体系”而缺乏具体的“制度”，“体系”就空洞无物，无法有效运作。

“一国两制”制度体系由哪些方面构成呢？这不仅仅是一个理论问题，也是一个实践问题，必将随着“一国两制”的实践发展和理论探索逐步得到解答。当下，总结“一国两制”方针政策和香港基本法25 年来的实践经验，可以使我们了解和掌握“一国两制”制度体系的几个关键内容，为坚持和完善“一国两制”制度体系提供抓手。

习近平主席在庆祝香港回归祖国25 周年大会暨香港特区第六届政府就职典礼上的讲话中，用“四个必须”总结了“一国两制”在香港25 年实践的规律，“这‘四个必须’是‘一国两制’理论的丰富和发展，是‘一国两制’实践行稳致远的科学指引”。③《夏宝龙：以习近平主席重要讲话精神为指引 奋力谱写“一国两制”实践新篇章——在“学习贯彻习近平主席在庆祝香港回归祖国25 周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上重要讲话精神”专题研讨会上的致辞》，《大公报》2022 年7 月19 日，第A7 版。本文认为，“四个必须”实际上点明了“一国两制”制度体系的四项关键内容：第一，“一国两制”制度体系的底层基础是正确处理“一国”与“两制”的关系。坚持和完善“一国两制”制度体系，核心是准确把握“一国”与“两制”的关系。①《坚持宪法原则 完善“一国两制”制度体系——全国人大常委会法制工作委员会副主任、香港澳门基本法委员会副主任张勇在香港2021 年“国家宪法日”线上座谈会的主题演讲（全文）》，《文汇报》2021 年12 月5 日，第A11 版。“一国两制”方针是一个完整的体系，不能把“一国”与“两制”割裂开来。“一国”是实行“两制”的前提和基础，“两制”从属和派生于“一国”并统一于“一国”之内。②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华网，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后访问时间：2022 年3 月18 日。“一国”基础不牢，“两制”必将地动山摇。只有坚持“一国”之本，发挥“两制”之利，才能维护国家的主权、安全、发展利益，维护港澳的繁荣稳定。第二，切实维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序。制度体系是依靠秩序维持的，秩序是由法律构成的。宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础，确定了特别行政区的宪制秩序，25 年来香港特区的宪制秩序稳健运行，应继续予以巩固。第三，落实中央全面管治权和保障特区高度自治权要统一衔接。中央依法对特区行使全面管治权，依法保障特区的高度自治权，将中央全面管治权与特区高度自治权有机结合，才能切实提高特区的治理效能。第四，落实爱国者治理的政治法则。“一国两制”制度体系的底层基础、宪制秩序、中央全面管治权均依靠管治者来维护和执行，如果管治者不是“一国两制”制度体系的维护者和建设者，那么“一国两制”制度体系必然会遭到破坏。因此，必须落实“爱国者治港”，牢牢掌握管治权。

香港基本法对“一国两制”制度体系的上述四项关键内容均有所规定，但还需要建立具体的配套制度和机制，基本法的相关规定不能停留在纸面上，必须变成现实生活中的秩序，否则将直接影响“一国两制”制度体系的有效运作。比如，基本法第158 条明确规定全国人大常委会拥有对基本法的解释权，全国人大常委会行使释法权也非常克制，25 年时间里仅进行了五次释法，但由于释法缺乏具体的程序性规范，每次释法均引发香港部分人士的抵制和挑战。又比如，基本法第104 条明确规定了特区有关公职人员的宣誓效忠义务，但由于缺乏具体的资格审查等制度，一些反中乱港势力混进特区管治架构，挑战中央管治权威，阻挠和破坏特区政府施政，严重影响了香港的社会稳定和经济发展。可以说，“一国两制”在香港25 年实践正反两个方面的经验和教训均启示我们，坚持和完善“一国两制”制度体系，必须做好配套制度和机制建设，其中关键是做好“一国两制”制度体系中的底层基础、宪制秩序、中央全面管治权、“爱国者治理”四个方面的配套制度和机制建设。

二、统筹发展与安全，完善巩固“一国两制”底层基础的制度和机制

习近平主席曾指出，“要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能”。“一国两制”是我国国家治理体系的重要组成部分，是中国特色社会主义的13 个显著优势之一，在把“一国两制”的制度绩效更好地转化为国家治理效能的过程中，必须始终坚持安全与发展并重，才能实现“两个建设好”（“既要把实行社会主义制度的内地建设好，也要把实行资本主义制度的香港建设好”）的目标。③林志鹏：《“一国两制”下香港维护国家安全的实践与展望》，《紫荆论坛》2021 年1—2 月号。香港目前正处于“从由乱到治走向由治及兴的新阶段”，坚持统筹发展与安全，符合“维护国家主权、安全和发展利益”这一“一国两制”方针的最高原则。①习近平：《在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话》，《人民日报》2022 年7 月2 日，第2 版。香港是我国不可分离的一部分，当然应承担起维护国家安全的宪制责任，香港的发展既要靠自身努力，也要靠融入国家发展大局。在“两个大局”的时代背景下，香港成为外部敌对势力与我进行博弈、斗争的前沿，这使得香港维护国家安全的责任更重要了，香港融入国家发展大局的要求更迫切了。国家安全是根本，是“一国”安身立命的保障。融入国家发展才能建立香港与祖国内地紧密联系的命运共同体，筑牢国家的根基。因此，加强“一国两制”制度体系中底层基础的配套制度和机制建设，重点在于维护国家安全和融入国家发展两个方面。

（一）完善特区维护国家安全的制度机制

“一国两制”制度体系建立在国家领土完整和主权统一的基础上，破坏了领土完整和主权统一，“一国两制”制度体系将随之崩塌。党和国家对这一问题的认识是高度清醒、始终如一的。邓小平当年就提出，“国家的主权、国家的安全要始终放在第一位，对这一点我们比过去更清楚了”。②《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993 年，第348 页。党的十九届四中全会《决定》也明确提出，“绝不容忍任何挑战‘一国两制’底线的行为，绝不容忍任何分裂国家的行为”。③《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华网，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后访问时间：2022 年3 月18 日。然而，回归25 年来，长期困扰香港的一个问题是，未能建立起维护国家安全的法律制度和执行机制。由于国家安全方面长期处于“不设防”状态，过去一个时期内，反中乱港势力严重歪曲“一国”和“两制”的关系，做出一些严重损害“一国两制”底层基础的言行。比如，歪曲“一国”和“两制”的关系，将“两制”视为“一国两制”的核心，导致“两制”不受“一国”的制约，最终提出破坏国家统一的“港独”主张；否定和排斥国家主权原则，提出香港享有什么自决权，主张用所谓的“公民投票”决定香港的制度和前途；危害国家的安全，反对履行维护国家安全的宪制责任，反对按照基本法规定制定维护国家安全的法律，配合国际上的反华势力，用“黑暴”手段引发香港社会内乱，搞“颜色革命”，胁迫中央政府，意图夺取香港的管治权。香港社会危机的出现充分暴露了“一国”的前提和基础不牢固，究其根本是缺乏具体的法律制度保障。虽然中央反复强调国家统一和主权原则，但在缺乏具体法律制度保障的情况下，只能流于形式。

填补国家安全漏洞的唯一办法就是制定维护国家安全法，建立和健全维护国家安全的法律制度和执行机制。在特区难以履行维护国家安全宪制责任的危急情况下，中央果断出手，承担起维护国家安全的根本责任，全国人大通过《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，全国人大常委会根据授权制定出台了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称“香港国安法”），并列入香港基本法附件三，在香港特别行政区公布实施。香港国安法是中央为香港专门制定的重要法律，是对“一国两制”制度体系的重大完善。④傅思明：《“一国两制”制度体系的重大完善》，《学习时报》2020 年7 月15 日，第2 版。香港国安法实施后，特区迅速成立了香港国安委、警务处维护国家安全处、律政司维护国家安全检控科，并与国家安全事务顾问、驻港国安公署建立起了工作联系和协作机制。香港国安法实施后效果明显，反中乱港势力分崩离析，香港社会重回稳定局面。然而，出台香港国安法并不取代特区应承担的包括基本法第23 条本地立法在内的维护国家安全的宪制责任，而是提供了先行示范。香港特区积极配合香港国安法实施，出台《香港国安法第43 条实施细则》，为警务处国家安全处履行职责提供了制度保障，出台《2021 年电影检查（修订）条例》《2021 年个人资料（私隐）（修订条例）》《2021 年公司纪录（查阅及提供文本）（修订）规例》等法例，完善了相关领域维护国家安全的具体制度，香港教育局也发布《香港国家安全教育课程框架》，大力推行国家安全教育。然而，对照总体国家安全观的要求，香港特区层面维护国家安全的法律制度还是不充分、不完备的，应在继续做好香港本地法律与香港国安法配套衔接的基础上，尽快履行基本法第23 条本地立法的宪制责任，并完善网络安全、金融安全等领域的相关法律制度，最终形成一个统一的、一体化的、有效维护国家安全的制度体系。

（二）完善特区融入国家发展大局的机制

习近平主席指出，“有史以来，香港同胞始终同祖国风雨同舟、血脉相连”。①习近平：《在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话》，《人民日报》2022 年7 月2 日，第2 版。这实质上是强调香港同祖国内地是命运共同体，但由于相关的配套制度和机制不健全，在“一国两制”实践中香港社会出现激进“本土主义”等思潮，人心回归还有很长的路要走。其实，“一国两制”的初心、实践和最终目的都是围绕“为什么”和“如何”建构“一个共同的社会”来进行的，要真正把香港同祖国内地的命运共同体落到实处，还需要在政治、经济、文化等多个方面作出努力。②参见杨晗旭、徐海波：《香港与内地“命运共同体”建构的思考》，《特区实践与理论》2018 年第2 期。如果港澳能在“一国两制”框架下保持繁荣稳定，并且跟内地深度合作，文明互鉴，形成利益共同体、价值共同体、责任共同体、命运共同体，自然有利于构建中华民族共同体。③刘建飞：《“一国两制”具有深远历史意义》，《光明日报》2019 年12 月9 日，第2 版。从哲学的角度来看，物质对意识具有决定作用，意识反映物质，利益共同体的形成可以为构建命运共同体提供物质基础。

然而，在“一国两制”25 年香港实践过程中，在美西方外部势力的幕后支持下，香港的部分人士反对香港与国家建立紧密的经济联系，干扰和阻挠特区融入国家发展大局。在舆论上，他们将香港融入国家发展污名化为消除香港的特色，抹杀香港与内地城市的差别。在行动上，他们反对香港与内地的具体合作措施（如香港高铁站的“一地两检”），企图在两地之间构筑一堵互不往来的墙。分析这种现象背后的原因，美西方外部势力之所以能对香港居民产生影响，除了长期灌输西方意识形态取得部分居民的认同外，还有一个重要的因素是，香港曾长期处于英国殖民统治之下，其经济关系、生活方式中充满西方元素，小至街道名称、建筑物命名、技术标准规范，大到教育学制、普通法规则等等，时时刻刻都影响着香港居民的价值观、意识和行为。然而，在香港与国家的关系中缺乏这种经济关系和生活方式的联系，香港同胞对国家命运共同体的生活经验和体验明显不足。因此，有必要完善香港与国家经济融合发展、民生优质便利、民心相印相通的制度机制。

在“一国两制”制度体系下，“一国”是“两制”合作的基础和平台，香港既要享受国家的各种各样的支持，也要为国家发展贡献力量。香港作为国际金融中心、贸易中心和国际航运枢纽，拥有高度国际化、法制化的营商环境，以及遍布全球的商业网络，是全球最自由的经济体之一。澳门是世界旅游休闲中心和中国与葡语国家商贸合作服务平台。发挥港澳的独特地位和优势，深化与内地的合作是实现协同发展的重要途径。中央精心谋划实施的粤港澳大湾区发展规划，对完善“一国两制”制度体系意义重大。《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出，粤港澳大湾区合作的目的之一，是“支持香港、澳门融入国家发展大局，增进香港、澳门同胞福祉，保持香港、澳门长期繁荣稳定，让港澳同胞同祖国人民共担民族复兴的历史责任、共享祖国繁荣富强的伟大荣光”。推进粤港澳大湾区建设，包括深圳前海深港现代服务业合作区、珠海横琴粤澳深度合作区建设具有重要的战略意义，它们都是“一国两制”制度体系中的重要组成部分，是构建港澳与国家命运共同体的必要条件。然而，粤港澳三地法律差异大、制度藩篱多、规则各行其是、要素流动成本高，已成为大湾区建设的最大堵点，①参见邹平学：《粤港澳大湾区法治合作和规则衔接的路径探讨》，《青年探索》2022 年第4 期。下一步，应着力探索大湾区规则衔接、制度对接机制，破解法治合作和规则对接难题，用法治化手段保障大湾区建设，营造大湾区优良的法治化营商环境。

三、完善中央对特区全面管治权的配套制度和机制

“一国两制”制度体系中巩固宪制秩序、维护中央全面管治权、落实爱国者治理三个方面配套制度和机制的建设，均与落实中央对特区的全面管治权有关，巩固宪制秩序的目的在于为中央实施全面管治权提供合法性支撑，维护中央全面管治权的目的在于为中央实施全面管治权提供机制保障，落实爱国者治理的目的在于形成在特区协助落实中央全面管治权的可靠执行力量。鉴此，这三个方面配套制度和机制的建设，互相之间必然会存在交叉或关联。为实现三个方面配套制度和机制的有序衔接、配合，应对其进行统筹设计和考虑。

（一）完善巩固特区宪制秩序的配套制度和机制

“秩序”是指事物内部的要素有规则的联系和运作。秩序强调的是规律性和规则性。事物本身是有规律的，规律决定规则，规则对规律作出规范，通过规范保护规律不受破坏，两者存在作用与反作用的辩证关系。在社会中服从法律的安排，就会形成法律秩序，在法律秩序的保障下，社会规律得以正常运作。同样，“一国两制”制度体系有其内在规律，为了维持“一国两制”制度体系的规律，宪法和基本法作出了相应的规范。按照宪法和基本法办事，就是按照“一国两制”制度体系的规律办事。因此，党的十九届四中全会《决定》指出，“依法治国首先要坚持依宪治国”，在“一国两制”制度体系下，要“坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的宪制秩序”，要“健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度”。②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华网，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后访问时间：2022 年3 月18 日。

“宪法是特别行政区的根本宪制基础”，③胡锦光：《宪法是根本宪制基础》，《中国人大》2019 年第24 期。基本法是宪法有关规定的具体化，宪法和基本法共同确定了特别行政区的宪制秩序。在“一国两制”25 年香港实践过程中，在确立和巩固特别行政区宪制秩序方面取得了一定的进展和成效。比如，宪法的最高法律地位、效力和权威成为特区居民法律意识中的重要部分；在特区法院审理案件的过程中，不论是作为审判依据还是用于判决说理，宪法得到了具体适用和运用。①王振民、孙成：《香港法院适用中国宪法问题研究》，《政治与法律》2014 年第4 期。但是，也应看到，在过去的一个时期内，有人不断宣扬所谓宪法在特别行政区无效论，认为如果社会主义性质的宪法在香港特别行政区发生法律效力，不仅会违背“一国两制”精神，也会使基本法无法实施。还有人认为，中央对港澳政策50 年不变的规定，使宪法在特别行政区“冻结”50 年。②邹平学：《宪法在香港特别行政区的效力和适用研究述评》，《深圳大学学报（人文社会科学版）》2013 年第5期。上述言论实质上是在否定宪法和基本法共同构成特区的宪制基础。在这种立场下，反中乱港势力公然挑战宪法赋予最高国家权力机关和中央人民政府的职权，反对全国人大常委会对基本法的解释权，削弱中央人民政府对行政长官和主要官员的任免权，甚至公然实施危害我国宪法所确立的国家根本制度的行为，从事推翻国家的社会主义制度、颠覆国家政权的活动。显然，“一国两制”制度体系中的宪制秩序还不够稳固，还需要继续巩固特别行政区的宪制秩序。

习近平主席强调，“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，特别行政区所有居民应该自觉尊重和维护国家的根本制度”。③习近平：《在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话》，《人民日报》2022 年7 月2 日，第2 版。这一重要论断实质是要求特区居民自觉遵守我国宪法第一条的规定。当然特区居民需要遵守的不仅仅是宪法第一条规定，而是要尊重整部宪法。针对过去强调基本法而忽视宪法在特区治理中重要作用的现象，应完善在特区持续开展宪法和基本法教育的制度机制，加强宪法教育。“一国两制”事业建基于宪法、源自于宪法。进一步完善“一国两制”制度体系，首先要学习宪法、尊崇宪法，树立宪法意识、维护宪法权威、保证宪法实施。④《坚持宪法原则 完善“一国两制”制度体系——全国人大常委会法制工作委员会副主任、香港澳门基本法委员会副主任张勇在香港2021 年“国家宪法日”线上座谈会的主题演讲（全文）》，《文汇报》2021 年12 月5 日，第A11 版。

（二）完善维护中央全面管治权的配套制度和机制

国家主权是一个国家对内的最高统治权和对外的独立权，行使国家主权就包含对国家内部实施全面管辖。有主权就有治权，主权与治权密不可分。主权具有最高性、全面性、强制性三个特征，这三个特征决定了中央对特别行政区全面管治权的最高性、全面性和强制性。中国恢复对香港行使主权也就恢复了对香港行使管治权。《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书明确指出，“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力”。⑤国务院新闻办：《“一国两制”在香港特别行政区的实践》，北京：人民出版社，2014 年，第8 页。

然而，在“一国两制”25 年香港实践过程中，反中乱港势力无视特区高度自治的限度，并以此来质疑中央的全面管治权，妄图以特区的高度自治权架空中央全面管治权。邓小平早就提出，“自治不能没有限度，既有限度就不能‘完全’”。①《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993 年，第30 页。作为特别行政区实行高度自治“可以有其他省、市、自治区所没有而为自己所独有的某些权力，条件是不能损害统一的国家的利益”。②《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993 年，第30 页。这实质上明确了两个原则：高度自治是有限度的，行使高度自治权有条件约束。那些认为除国防、外交外都属于特区自治范围内事务的观点，任意扩大了高度自治的限度，那些挑战中央依法行使任免权、解释权的行为，是突破高度自治约束条件的行为。这些乱象的出现与中央行使全面管治权的配套制度和机制不健全有关。为把中央全面管治权落到实处，通过权力的依法行使确保“一国两制”实践沿着正确轨道前进，亟需完善相应的制度和机制，其中最核心的是对全国人大及其常委会行使立法权和解释权、对中央人民政府行使任免权和指令权的制度和机制进行完善。③关于其他方面配套制度和机制的完善建议，参见饶戈平：《完善与基本法实施相配套的制度和机制》,《紫荆》2017 年第4 期。

第一，根据基本法规定，全国人大及其常委会可以就中央管理的事务、中央与特区关系事务制定法律，并将有关全国性法律在特别行政区实施，比如列入基本法附件三的一些全国性法律即属此类。近年来，全国人大及其常委会创造性地通过“决定+立法”的形式，完善香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制，通过“决定+修法”的形式，完善香港特区选举制度，确立了全国人大及其常委会为特区立法的新机制。今后仍需探索全国人大及其常委会为特区进行立法的有效机制，丰富和完善中央管治香港的立法手段。

第二，根据基本法规定，全国人大常委会行使对基本法的解释权。在“一国两制”香港25年实践中，全国人大常委会共进行五次释法，每次释法都是为了解决影响深远的重大问题，起到了“一锤定音”的效果。全国人大常委会释法的具体实践，维护了其对基本法的全面、最终解释权，发展了人大释法的工作机制，取得了良好的法律效果、政治效果和社会效果。今后需进一步完善人大释法的工作机制，包括特区法院提请释法、行政长官因负责基本法实施而提请释法的程序机制等，提高释法程序的透明度。

第三，根据基本法规定，中央人民政府对特区行政长官和主要官员有任免权。在基本法起草过程中，就已经对中央拥有实质性任命权形成了共识。④韩大元：《香港基本法第45 条解析：中央对香港特区行政长官任命权》，《中国法律》2015 年第3 期。作为实质任免权的一个组成部分，中央还提出行政长官必须具备的四个条件，即爱国爱港、中央信任、有管治能力、港人拥护。任免条件与任免权力相结合，完整地体现了中央拥有的实质任免权。然而，反中乱港势力攻击中央提出行政长官的任命条件是干预选举，竭力想把中央的任命权变成形式性权力。在香港基本法25 年实施过程中，中央始终坚持基本法的立法原意，维护实质任免权。反中乱港势力之所以能在任免权问题上进行操作，是因为尚缺乏与任免权相关的具体制度规定。今后应在总结行使任免权经验的基础上，出台任免特区官员的任前考察、谈话、任免程序等制度性规定，既规范中央任免权的行使，又堵住别有用心的人对基本法有关条款进行歪曲解释的漏洞。

第四，根据基本法规定，行政长官应对中央负责。目前行政长官对中央负责的制度包括行政长官述职制度、重大事项报告制度和中央向行政长官发出指令制度等，这些制度都有待进一步明确化、法治化、常态化。今后应完善行政长官述职的内容和范围、述职的形式等制度，完善行政长官提交报告的程序、时限等制度，完善中央发出指令、行政长官执行指令等方面的程序、权限等制度，增强有关制度的透明度、规范性和明确性。

（三）完善落实爱国者治理的配套制度和机制

习近平主席指出，“落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权是统一衔接的”。①习近平：《在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼的上讲话》，《人民日报》2022 年7 月2 日，第2 版。在“一国两制”制度体系逐步健全完善后，“一国两制”能否成功的关键在于由什么样的团队来执行和落实。在权力结构方面，由于特区的高度自治权来自中央授权，特区的自治权是国家管治权的一个有机组成部分，实现“统一衔接”就需要特区层面有一支可靠、有能力的团队来配合。因此，在“一国两制”制度体系中要确立“爱国者治理”的机制。习近平主席在听取香港特别行政区第五任行政长官林郑月娥2020 年度述职时曾指出，“香港由乱及治的重大转折，再次昭示了一个深刻道理，那就是要确保‘一国两制’实践行稳致远，必须始终坚持‘爱国者治港’”。②《习近平听取林郑月娥述职报告》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-01/27/c_1127033004.htm，最后访问时间：2022 年3 月22 日。

在“一国两制”25 年香港实践过程中，有反中乱港分子鼓吹照搬照抄西方的选举制度，反对将拥护香港基本法、效忠中华人民共和国香港特别行政区、爱国爱港的要求作为参选当选的标准，打着所谓争取“真普选”的幌子参选，对参选承诺阳奉阴违，甚至在就职宣誓时发表侮辱国家和民族的言论。进入立法会之后，采取各种手段阻挠特区政府依法施政，反对落实全国人大常委会有关决定的本地立法。这清楚表明，如果任由反中乱港分子掌握和行使特区的管治权，将严重损害“一国两制”事业，损害国家主权、安全、发展利益，损害香港的繁荣稳定。因此，“修改完善香港选举制度是坚持和完善‘一国两制’制度体系的必然要求”，③韩大元：《修改完善香港选举制度是坚持和完善“一国两制”制度体系的必然要求》，《人民日报》2021 年2 月25 日，第16 版。选举制度的完善应以能够保障“爱国者治理”为标准。全国人大出台《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，全国人大常委会根据授权修订基本法附件一、附件二，以“决定+修法”的方式完善香港特区选举制度，从法律制度层面落实了“爱国者治理”的要求。香港特区治理涉及诸多方面，全面落实“爱国者治港”原则，除了完善选举制度，对公务员、区议员建立宣誓效忠制度机制安排外，还需通过相关制度机制的建立、完善，使其他有关公职人员落实拥护香港基本法、效忠中华人民共和国香港特别行政区的要求。

爱国者不仅要对国家忠诚，忠实执行宪法和基本法，还应具备较高的治理能力。党的十九届四中全会《决定》指出，“坚持以爱国者为主体的‘港人治港’、‘澳人治澳’，提高特别行政区依法治理能力和水平”。④《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华网，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后访问时间：2022 年3 月18 日。今年7 月1 日，习近平主席强调指出，“完善治理体系、提高治理能力、增强治理效能，是把香港特别行政区建设好、发展好的迫切需要”。①习近平：《在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话》，《人民日报》2022 年7 月2 日，第2 版。为提高特区治理水平，需要尽快完善以行政长官为核心的行政主导体制相关的配套制度，②参见寒礁：《推进香港特区行政改革 强化与“一国两制”新实践相适应的行政主导体制》，《紫荆论坛》2021年3—4 月号。加强行政、立法机关之间的沟通和合作，完善特区政府管治人才选拔、培养、培训、考核等方面的制度机制，大力推动问责制改革，等等。

四、结语

从“一国两制”25 年香港实践过程中，我们得到的一个重要启示是，“一国两制”是个好制度，必须长期坚持。要确保“一国两制”实践不变形、不走样，就必须坚持和完善“一国两制”制度体系，尤其是要注重以法治手段保障“一国两制”事业稳步向前发展。法律的生命在于实施，法律出台后不会自动得到实施，必须完善同宪法和基本法实施相配套的制度和机制。制度机制建设应突出重点、循序渐进，在重点抓好“一国两制”制度体系的底层基础、宪制秩序、中央全面管治权、爱国者治理四个方面制度和机制建设的基础上，兼顾其他方面制度和机制的构建和完善。