资源型城市绿色治理转型的内生动力与实践逻辑——以江苏省徐州市贾汪区转型发展为例

□楚德江

（江苏师范大学公共管理与社会学院，江苏徐州 221116）

一、问题的提出

作为拥有丰富自然资源并以资源开采、加工为主导产业的城市类型，资源型城市为推进国家工业化，特别是早期工业化进程发挥了重要作用。由于发展理念的偏差，资源型城市普遍走了一条“先污染后治理”的发展道路，在发展经济的同时，生态环境问题日益严峻，人与自然的关系日渐紧张，经济社会发展面临着越来越严峻的资源约束和环境约束。与我国的其他城市相比，资源型城市虽依托资源优势率先启动工业化进程，但也最早陷入经济结构单一和环境恶化的困境。实现资源型城市的可持续发展，需要加快推进资源型城市走向绿色发展的转型道路[1]。同时，资源型城市的绿色转型也能够为整个国家的转型发展提供可贵的借鉴与启示。为此，党中央、国务院正就重大项目安排政策先行先试、体制机制创新方面支持一些资源型城市展开积极探索①参见《国务院关于同意徐州市建设国家可持续发展议程创新示范区的批复》（国函〔2022〕69号）及《国务院关于同意枣庄市建设国家可持续发展议程创新示范区的批复》（国函〔2022〕71号）等。。

借助于资源优势和工业起步较早的有利条件，资源型城市往往具备较好的产业基础和先发优势，但在推进资源型城市绿色转型进程中，这些优势不但不能为转型提供相应的动力，反而可能成为转型的阻碍因素。一方面，资源型城市往往面临着严重的“黑色”产业路径依赖[2]。过度依赖资源开采和加工产业，使得资源型城市经济具有高投入、高排放、高污染和高耗能的粗放型特征[3]，产业的多元化发展面临较大阻力。另一方面，居资源型城市产业主导地位的资源型企业往往因高昂的沉淀成本而不愿推进产业结构升级[4]，导致经济增长难以形成内在的驱动力，具有不可持续性。

为了避免“矿竭城衰”的命运，推动资源型城市绿色转型成为学术界的共识。刘纯彬等学者对资源型城市绿色转型的内涵进行了探讨，提出推进资源型城市绿色转型应构建企业绿色运营制度和绿色创新体系，推动资源型产业绿色改造和产业体系绿色重构[5]。郑文含认为，实现资源型城市绿色转型需要引导生态修复和再利用，弥补产业、人才、科技等短板，创新转型政策，从“输血式”政策转向增强“造血”功能[1]。王艳秋等学者认为，促进资源型城市绿色转型的关键是解决好政府推进转型和企业拒绝转型的利益冲突，因此应关注资源型城市绿色转型主体间的行为协调[6]。曾刚等学者研究了生态创新对资源型城市产业结构与工业绿色效率的影响，认为生态创新能够通过污染治理和清洁生产两个方面实现提升工业绿色效率的目标[7]。曾贤刚等学者则对煤炭资源枯竭型城市绿色转型的绩效和区域差异进行了研究[8]。

可以看出，现有研究主要关注资源型城市的生态修复、污染治理、产业绿色转型、绿色技术创新等环节或领域，尚缺乏从制度模式层面对资源型城市“绿色治理”转型及转型内生动力的必要关注。作为一种新型治理模式，绿色治理在理论研究和实践探索方面都处于起步阶段。根据现有观点，绿色治理的内涵可以理解为促进经济、社会、生态相互协调的治理理念、活动过程和治理体系。就治理理念而言，绿色治理是多元治理主体以创新的技术、方法和模式促进经济可持续发展，实现生态环境与经济、政治、文化和社会发展有机统一的崭新理念[9]；就活动过程而言，绿色治理是履行社会责任、保持竞争优势的组织活动[10]，是多元主体基于绿色价值，通过合作以实现“经济—政治—文化—社会—生态”和谐发展的活动及过程[11]；就治理体系而言，绿色治理是能够引导人类重新思考生态环境与人类发展关系的一种新发展范式[12]，是由政府绿色治理、社会绿色治理、市场绿色治理等子系统构成的协同体系[13]。由此，本文认为，“绿色治理转型”旨在通过建立社会主体间合作行动的制度安排，形成推动产业绿色转型和生态绿色转型的根本制度保证，逐步实现传统治理模式向绿色治理体系的转变。与一般城市相比，资源型城市面临着更为严峻的发展困境和环境压力，探索资源型城市绿色治理转型的内生动力，不仅是资源型城市摆脱当前发展困境的现实出路，也能为其他城市推进绿色治理转型提供经验与借鉴。本文基于资源型城市徐州市贾汪区绿色治理转型的实践案例，通过驻点观察、实地走访、个别访谈、集体座谈等方式，对贾汪区推进绿色治理转型的探索历程和成效进行调研，在此基础上分析资源型城市推进绿色治理转型的动力因素及其背后的实践逻辑，以构建资源型城市绿色治理转型的理论解释框架。

二、资源型城市绿色治理转型的实践与探索：以徐州市贾汪区为例

绿色治理转型意味着产业结构、发展理念、发展模式的深刻变革，这一变革不仅会面对沉淀成本、资金不足、技术缺乏等方面的转型困境，还会遭遇来自原有经济结构、利益格局和生活观念的抵制。与其他地区相比，资源型城市长期依赖资源开采和加工所导致的发展困境和生态危机更为严峻，其依赖资源加工的单一经济结构和惯性发展势能对绿色治理转型带来巨大阻力，其转型过程往往更为艰辛和曲折。贾汪区作为资源型城市在向绿色治理转型过程中的艰难探索和曲折经历，体现了资源型城市发展转型的一般规律，能够为其他资源型城市绿色治理转型提供经验和借鉴。

贾汪区位于江苏省徐州市区东北部，距离市中心约40 公里，是一个在矿区基础上发展起来的城区，下辖5 个镇、5 个街道、1 个省级经济开发区、1 个省级现代农业产业园区、2 个风景区管理处，134 个村（社区）。常住人口为45.4 万人，其中城镇人口27.7 万人，城镇化率61%。贾汪区矿产资源丰富，探明矿床23 个，以煤矿为主，其采煤历史长达130多年，素有“百年煤城”之称。作为国家重要的煤炭工业基地，贾汪区累计出产3.5 亿吨煤炭，为江苏乃至全国经济发展作出过重要贡献。但长期的煤炭开采和以煤炭为基础的能源产业发展，不仅带来严重的地表破坏，也导致生态环境日益恶化。随着煤炭资源日趋枯竭，当地农民矿工面临着失业和耕地破坏双重困境，工业产业面临着资源短缺和转型发展的双重压力，地方政府则面临着环境修复和税收缩减的尖锐矛盾。面对似乎不可避免的衰败前景，贾汪区经过20 多年的曲折探索，经历三次艰难转型，最终走上一条绿色发展的道路，实现了从传统治理向绿色治理的转型跨越。

（一）第一次转型（2001—2005）：从地下产业到地上产业

改革开放以后，煤炭开采推动贾汪区经济进入快速发展的轨道。随着矿产开采规模的扩大，当地很多农民也进矿做工，收入得以迅速增长。在此基础上，当地村镇也纷纷投资建起一座座小型煤矿，集体资产得到迅速扩张。虽然污染问题日趋严重，但经济发展势头和居民收入水平都比较乐观。转型的导火索是2001 年发生的“7·22”特大瓦斯煤尘爆炸事故。事故发生在贾汪区岗子村的五副井，这是一个没有取得合法证件的独眼井。这次事故造成92 人死亡，直接经济损失538.22 万元[14]。事故发生后，国务院紧急关闭了贾汪区所有不具备生产条件的小煤矿，只保留了三个大型国有煤矿，这给贾汪区的煤炭产业和当地居民收入造成了巨大影响。当时，很多耕地因煤矿开采出现大面积塌陷，导致土地已无法耕种。为了解决煤矿关闭后的经济发展问题，也为了解决当地农民既无煤可挖也无地可种的困境，矿区村镇开始在集体资产基础上，兴办了一批小钢铁、小机械、小水泥、小化肥、小火电等“五小”工业，当地居民开始从地下挖煤转移到“五小”企业就业。虽然居民收入显著回升，但环境污染问题变得更为严重，从以前的土地塌陷、煤尘飞扬恶化为沟渠河流、土壤、空气的全面污染。

（二）第二次转型（2006—2009）：从“五小”产业到规模产业

虽然“五小”企业在一定程度上解决了小型煤矿关闭后当地居民的就业问题，但由于企业规模过小，技术和设备落后，不仅企业市场竞争力弱、效益较差，而且环境污染极为严重。2006 年3 月，国务院在《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》中提出，钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭等行业已出现明显过剩，水泥、煤炭、电力等行业在建规模很大，也存在产能过剩的潜在风险，要求淘汰落后生产能力，依法关闭一批破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的小企业。贾汪区的“五小”工业基本都在关停淘汰行列，不得不启动第二次转型。这次转型一方面关闭和淘汰了“五小”企业，另一方面也发展了一批规模较大的传统企业，如腾达焦化、中联水泥、东兴能源、宝丰特钢等。通过对当地的钢铁、焦化、水泥、热电四大行业转型升级，贾汪区努力推动产业由粗放型向集约型转变，在一定程度上优化了产业结构，使产业竞争力得到增强，企业效益有所提高。但这次关闭淘汰“五小”落后产能对当地经济发展也产生了一些不利影响，比如经济总量有所下降，许多以前在“五小”企业就业的居民再次遭遇失业困境，贫富差距拉大，许多居民收入直线下降，既无地可种，又无工可做。由于土地塌陷导致耕地坑洼不平，雨天积水严重，一些居民甚至开始在塌陷土地上挖塘养鱼。

（三）第三次转型（2010 年至今）：从传统治理到绿色治理

贾汪区的前两次转型主要集中在产业转型，转型的主要驱动力来自国家产业政策和村镇经济发展动力的相互作用。普通民众裹卷于产业起伏的大潮，被动地适应着产业变迁和环境变化。和前两次转型不同，贾汪区第三次转型是一次从生态治理切入却最终扩展到经济、社会、文化和居民生产生活方式的全方位转型。这次转型源于2010年启动的采煤塌陷区整治和2011年贾汪区被国家列入资源枯竭型城市的机遇。在国家政策和上级财政的支持下，贾汪区陆续实施了山体生态修复与综合旅游开发、园区产业绿色升级、绿色高效农业建设等工程，最终走上绿色治理之路。

一是启动采煤塌陷区综合整治项目。2010 年3 月起，贾汪区先后启动了潘安湖、小南湖、月亮湖、太阳湖、清泉湖、商湖等采煤塌陷区改造项目，项目遵循“因地制宜，综合利用”的原则，以“宜农则农、宜居则居、宜水则水、宜游则游、宜生态则生态”的整治理念，创造了“基本农田整理、采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观开发”四位一体新模式，实现了居民安置、耕地复垦、景观再造的综合效益。以潘安湖采煤塌陷区改造为例，通过生态修复和综合整治，潘安湖整治塌陷土地1160.87 公顷，复垦耕地600 公顷，修复湖面266.67公顷，实现湿地景观再造133.33 公顷①参见《徐州市贾汪区潘安湖采煤塌陷区综合整治》，江苏省自然资源厅官网“江苏自然资源”，http：//zrzy.jiangsu.gov.cn/xwzx/ztjc/d51gsjdqr/jyjylyzy/2020/04/17110106298938.html，访问日期：2021年4月17日。，将千疮百孔的塌陷区建设成湖阔景美的国家湿地公园。

二是启动山体生态修复与综合旅游开发。贾汪区依托自身的山水资源，把旅游产业作为向绿色治理转型的支柱产业之一，引入龙翔世纪公司、河南乐途旅游投资有限公司等战略投资方，对本地的大洞山、督公山、督公湖、凤鸣海等山水资源进行生态修复和景区打造。经过采煤塌陷区整治和山水综合旅游开发，贾汪区在国家A 级景区空白的基础上，建成潘安湖、大洞山、督公湖、凤鸣海4 家国家4A 级景区和1 家卧龙泉国家3A 级景区，先后荣获了“中国休闲小城”“全国休闲旅游示范区”等称号。

三是推进工业园区产业绿色升级。贾汪区第二次转型中发展起来的钢铁、焦化、水泥、热电等规模型产业仍属于高能耗、高污染企业，导致贾汪区环境治理压力较大。第三次转型则更加注重节能环保高新技术产业对原有产业的替代升级。一方面，运用大数据技术对环境污染进行实时监测，加强重点行业的污染整治力度，关停了姚庄电厂、东方热电、海通特钢、龙山铸造、成日钢铁、强盛煤气、腾达焦化和24家水泥粉磨企业，对东兴能源等企业压降产能，对阚山电厂、宝丰钢铁、中联水泥等实施升级改造；另一方面，推动大数据技术与传统产业融合发展，加快制造业向数字化、智能化转型。大力支持以先进制造业为重点的实体经济发展。高端装备制造业、新能源汽车产业、生物医药产业、装配式住宅结构产业等得以迅速崛起，新增国家级高新技术企业14 家，高新技术产业产值占比提升到28%①资料来源：本研究对徐州市贾汪区人民政府的调研。。

四是实施绿色高效农业建设工程。为了降低农业污染，提升农产品品质和市场竞争力，提高农民收入，贾汪区转变了以前长期忽视农业发展的做法，依托京杭大运河沿线规划建设农谷大道现代农业产业园区，依托农业新技术发展绿色高效农业，依托旅游业发展都市农业和休闲观光农业，合理布局农家乐和精品民宿，推进农村一、二、三产业融合发展。截至2020 年5 月，贾汪区拥有设施农业面积12.5 万亩，休闲观光农业园区、农家乐115个，获评全国休闲农业和乡村旅游示范区②资料来源：本研究对徐州市贾汪区人民政府的调研。。

贾汪区在20 年间经历三次转型发展，从以煤炭开采为主导产业到进入“无煤时代”，从“五小”产业到先进制造业，从传统农业到绿色高效农业，从污染重地到全域旅游区，实现了从产业和生态的严重对立到产业和生态的融合发展，从“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的巨大变迁，内生动力的生成，推动了贾汪区绿色治理转型取得初步成效。

三、资源型城市绿色治理转型的内生动力：基于“政策—产业—技术”的协同分析

典型案例表明：面对资源日益枯竭、污染形势严峻、经济发展乏力的困境，推动资源型城市绿色治理转型既是解决现存问题的现实选择，也是实现可持续发展的必由之路。然而，这种转变既会遭遇原有生产结构和利益格局的阻碍，还会面临推动产业升级、培育新兴产业和治理环境污染过程中的资源短缺困境。资源型城市只有摒弃原有治理模式，确立经济发展、社会文明、生态改善相互协调的治理目标，实现向绿色治理模式转变，才有可能解决上述困境。鉴于绿色治理将社会效益和生态效益置于更为重要的地位，不仅会导致短期经济效益的下降，而且会显著增加环境治理的成本。在资源型城市普遍面临财政困难的情况下，推动资源型城市向绿色治理转型必然面临动力不足的困境。因此，能否有效激发资源型城市绿色治理转型的内生动力成为决定资源型城市绿色治理转型成败的关键因素。从贾汪区的实践来看，面对政治、经济、生态的多重压力，资源型城市必须积极转变治理理念和治理方式，充分调动政府、企业、社会组织和民众多元主体积极性，统筹解决生产、生活、生态所面临的问题，以政策激励、产业转型和科技驱动三重动力推进绿色治理转型的进程。

（一）政策激励：资源型城市绿色治理转型的启动和路径指引

依赖资源开发所形成的高碳发展模式导致资源型城市陷入生态、经济、社会等多重危机，不仅生态环境破坏威胁着当地居民的生活和健康，引发各种社会矛盾，而且，由于产业结构严重失调，资源型产业也终将随着资源的日益枯竭而难以为继，形成所谓的“资源诅咒”效应[15]。这种资源依赖所形成的单一产业结构不仅会挤占其他产业的发展空间，还会诱导更多的资本流向资源型产业，导致资源型城市发展的“路径依赖”[16]，进而阻碍资源型城市的发展转型。面对资源型城市的发展困境，确定“向何处去”是推动资源型城市发展转型首先需要解决的问题。由于缺乏相应的人才、资金、技术等必要条件，尽管面临着生态恶化、产业发展乏力等现实压力，资源型城市向绿色治理转型并不会自动发生。因此，推动资源型城市绿色治理转型必须建立绿色治理转型的激励政策以明确资源型城市转型的方向，并解决转型所面临的人才、资金、技术等难题。国务院于2007年出台的《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》要求建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，对资源枯竭城市给予必要的资金和政策支持，全面确立了资源型城市向绿色治理转型的方针。在贾汪区的绿色转型实践中，政策激励和财政支持是转型得以启动的首要因素。2010 年3 月启动的贾汪区潘安湖采煤塌陷地改造项目获得江苏省财政厅拨付资金1.71 亿元，亩均投入近万元。资金援助虽能暂时解决资源型城市转型的表面问题，但造血功能不足，导致资源型城市无力破解可持续发展的内在矛盾。为了加快贾汪区绿色治理转型的步伐，江苏省政府和徐州市政府出台了《关于支持徐州市贾汪区资源枯竭城市转型发展的意见》《关于支持贾汪区资源枯竭城市转型发展的配套政策措施》《关于支持贾汪区高质量转型发展的意见》等政策文件，从产业发展、财税金融、土地利用、环境治理、绿色技术创新、民生和社会发展等方面对贾汪区的绿色转型给予了政策支持。就资源型城市绿色治理转型而言，政策激励至少能够发挥以下功能：第一，明确治理转型方向，启动绿色治理转型的进程，发挥资源型城市绿色治理转型最初推动力的作用；第二，通过财税政策的激励约束功能淘汰落后产业，鼓励绿色技术创新，培育和发展绿色产业；第三，通过调整金融政策，解决绿色产业发展资金短缺、投入不足的问题；第四，构建绿色产业引导政策，推动产业升级和产业绿色转型。

（二）产业转型：资源型城市绿色治理转型的持久动力

尽管以财税政策、金融政策、产业政策等为主体的政策激励能够启动资源型城市绿色治理转型的进程，但政策激励往往要求政府财政的大量投入，这一过程既难以持久也无法保证转型取得最终的成功。只有绿色治理转型本身能够推动可持续的经济增长和社会发展，才能为绿色治理转型提供持久动力。因此，推动绿色治理转型的根本问题是解决经济发展与生态保护之间的矛盾，实现产业发展与生态文明的相融共生、相互促进。也就是说，资源型城市绿色转型必须建立在产业绿色转型的基础之上。产业绿色转型通过重塑生态环境、企业和其他社会机构的关系，在谋求自身可持续发展的同时，尽可能减少其负外部性，从而实现产业发展战略的根本性变革[17]。资源型城市产业绿色转型通过产业转型、技术与制度创新，使资源型城市得以规避因资源枯竭而导致的产业衰退[18]。产业发展对自然资源形成惯性依赖是制约资源型城市绿色转型的首要因素[19]，因此，只有实现了产业绿色转型，才能从根本上破解资源型城市的“资源诅咒”，实现环境保护与经济增长并进的绿色治理目标。当然，产业绿色转型不仅指工业绿色转型，还包括农业和服务业的绿色转型。在贾汪区产业转型实践中，以关停“五小”产业、依托大数据技术改造传统产业、引进和应用节能减排技术、培育和引进低污染高新技术产业等途径推进工业绿色转型；以推动传统农业向“三品一标”绿色农产品生产转变、向特色种养殖转变、向休闲观光农业转变等实现农业绿色转型；以旅游业为依托融合生态休闲、文化观光、民俗体验、红色旅游、农家乐等实现第三产业绿色转型。作为绿色治理转型的重要组成部分，产业转型离不开绿色治理转型提供的社会环境和政策支持，包括绿色金融政策提供的资金支持、绿色技术投资带来的绿色技术进步、生态改善带来的社会支持和绿色产业聚集等。由于产业转型成功与否直接决定着当地经济发展的成败，决定着企业和民众对绿色发展道路的信心和支持，因此，成功的产业转型能够为绿色治理转型奠定经济和社会基础，并提供持久的发展动力。

（三）科技驱动：资源型城市绿色治理转型的有力保障

推动资源型城市向绿色治理模式转型，既需要政府的引导和激励，也要求通过产业转型增强产业竞争力，切实推进经济社会的快速发展。然而，不论是企业推进产业升级与节能减排，还是政府实施环境改造与生态治理，都离不开绿色技术的开发与应用。早期的工业发展之所以造成严重的环境后果，与缺乏绿色生产技术和生态治理技术有着密切关系。改革开放以来国家层面多次强调科技创新在应对人类共同挑战、实现可持续发展中的重要作用。研究表明，科技创新有助于资源节约、污染防治和生态保护，有利于促进生产绿色化和生活绿色化，被认为是绿色发展的根本动力，是实现绿色转型的关键途径[20]。经过长期的资源开采和加工，资源型城市面临更为严峻也更为特殊的产业发展和生态治理问题，推动资源型城市绿色治理转型亟需加强自主创新能力建设，促进生态治理、产业转型与技术创新的融合，推动产品创新、工艺创新和模式创新[21]，促进其发展方式从资源依赖型向创新驱动型转变[22]。在实践中，贾汪区为了推进各领域的绿色治理转型，一方面鼓励绿色科技研发，另一方面积极引进和推广适用的绿色科技，充分发挥科技创新对绿色治理转型的促进和保障功能，收到了良好效果。在工业领域，除了加大对企业污染的整治力度之外，还重点推广使用清洁生产技术和清洁能源，推广应用节能新技术、新材料、新设备，实施工业锅炉改造、余热余压利用、电机系统节能、资源循环利用等节能工程。在农业生产领域，鼓励使用有机肥，积极推广生物防虫、物理防虫技术，减少农药使用或使用生态安全农药，推广节水灌溉技术。在采煤塌陷地治理和采石宕口治理中广泛采用煤矿区土地生态环境损害综合治理技术、土壤优选回覆一次成田法、土壤重构法、挂网喷播等技术，取得显著成效。其中，“煤矿区土地生态环境损害综合治理技术”曾获国家科技进步二等奖。在环境治理方面，运用大数据分析技术对通过传感器、卫星遥感、无线电射频技术、视频感知技术、社会调查等途径获取海量生态数据进行分析，极大地提高了环境风险监测的有效性、环境治理决策的科学化和环境监管的精准化。由于技术创新的成本高昂，而且技术采纳和推广也面临设备更新的巨额投入，原有技术的自我强化机制会显著降低企业采纳新技术的意愿[23]。为推动绿色技术发展，政府不仅要加大对绿色科技的研发投入和技术推广力度，还要鼓励企业和科研机构开展绿色科技创新研究，通过财政补贴、绿色金融等途径为绿色技术创新提供资金支持，通过环境规制、碳排放权交易等法律和市场手段限制高污染产业的发展，从而对绿色产业发展形成有效激励。

四、资源型城市绿色治理转型的实践逻辑：基于“主体—过程—对象”的系统分析

资源型城市绿色治理转型体现了政策激励、产业转型、科技驱动等多种力量的共同作用，而这些力量又内在于绿色治理的组织体系，并经由组织要素的相互作用，推动向绿色治理的转型变迁。治理体系是相互联系的治理要素构成的整体，有效的治理涉及谁来治理、如何治理和治理效果三大要素[24]。有学者认为治理体系包含治理主体、治理客体、治理行为、治理效果和治理环境等要素[11]。由于治理环境属于治理体系的外部因素，治理效果则是治理体系运行的结果，因此，我们认为治理体系应由治理主体、治理对象（客体）、治理过程（行为）三大要素所构成。以生态文明建设为导向的绿色治理，本质上是一种由治理主体参与、治理手段实施和治理机制协同的公共事务性活动[25]。这里的“治理手段实施和治理机制协同”指的是治理过程，而“公共事务”指的是治理对象。绿色治理转型实际上就是治理体系适应绿色发展的要求而对自身进行变革，以推动社会、经济、生态的绿色化转型的过程。在这一过程中，治理主体、治理过程和治理对象都会发生相应变化；反过来讲，政策激励、产业转型、科技驱动等转型动力需要落实在这一实践过程中才能真正发挥推动绿色治理转型的功能。将这些动力机制与治理体系变革相结合的过程，体现了资源型城市绿色治理转型的实践逻辑。

（一）治理主体：从政府管理到多元共治

资源型城市绿色治理转型并不仅仅是一般意义上的生态治理，而是将绿色发展理念根植于社会生活、经济发展、生态保护和政府管理的各个领域，以解决资源型城市治理面临的生态环境污染、产业结构失调、社会矛盾突出等多方面问题。绿色治理范畴和空间的广泛性以及绿色发展的公益性要求企业、社会组织和公民积极参与到传统上由政府管理的经济和社会领域，推动绿色治理主体走向多元共治格局。一方面，政府无力承担绿色治理所需要的大量人才、资金、技术等资源和服务供给责任；另一方面，绿色治理本身的公益性能够吸引企业和社会组织的积极参与。资源型城市绿色治理转型过程中治理主体走向多元共治，既是绿色治理的内在要求，也体现了党的十九大报告提出的“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的目标。然而，在传统治理模式下，企业、社会组织和公民很少参与到治理过程中，普遍存在着“无意参与”“无力参与”“无路参与”的情况[26]。这就要求改革传统治理结构，合理确定政府与其他社会主体的关系，并增强各社会主体的参与能力。首先，政府要确立绿色治理理念，建立绿色治理参与机制、绿色创新激励机制和绿色科技推广机制，通过环境规制和绿色财税制度建立对企业绿色行为的激励和约束机制，并通过完善绿色治理绩效问责机制等，促进绿色政府建设。运用现代科技构建生态环境大数据平台，为多主体参与绿色治理提供信息交流与互动的公共场域。其次，企业应自觉遵守环境规范以避免环境规制的处罚，通过生产绿色产品承担社会责任并提升品牌竞争力，同时，企业应承担起绿色技术创新的核心主体职责，推动绿色技术进步。再次，充分发挥社会组织联系广泛、信息灵通、专业性强的优势，通过社会组织开展技术推广、环境监督、建言献策、公益维权、公益诉讼等事项，团结、教育和带领广大民众参与到绿色治理进程中。最后，依法保障民众对地方绿色治理过程的知情权、监督权、评议权，利用大数据平台拓宽公众参与渠道，提高公众参与能力，并通过生态补偿机制、绿色信贷政策等鼓励民众采纳绿色生产行为和绿色生活方式，使民众不仅是绿色治理的受益者，更是绿色行为的践行者。基于贾汪区绿色治理转型实践分析，政府角色主要集中在规划引领、政策激励、制度约束、财政支持、生态治理、绿色基础设施建设、团结凝聚其他治理主体等方面；企业主要通过与科研院所合作，研发、引进和应用绿色科技以推动企业节能减排和产业升级，参与政府的生态修复项目和污染治理项目等；社会组织特别是环保组织和农民专业合作社是基层绿色治理的重要力量，在环境监督、技术推广和绿色农业发展等方面发挥了重要作用；民众参与绿色治理主要体现在环境监督、人居环境改造、生态旅游等领域。绿色治理领域的广泛性、治理机制的复杂性和治理成果的共享性既为政府、企业、社会组织等多元主体参与提出了要求，以避免政府单一主体资源不足、矛盾集中的弊端，也有助于提升各参与主体的积极性，促进了政府、企业、社会组织和民众间合作治理模式的形成。正如习近平总书记所指出的，“每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者，没有哪个人是旁观者、局外人、批评家，谁也不能只说不做、置身事外。”[27]

（二）治理过程：从被动适应到主动变革

资源型城市的绿色治理转型根源于当地资源日趋枯竭、经济陷入衰退、生态环境恶化和社会矛盾增多带来的压力，是面对严重的经济、社会、生态问题而作出的适应性反应。虽然这些来自经济社会的诸多压力有助于资源型城市启动向绿色治理的转型，但持续推进绿色治理转型却需要资源型城市多元主体保持对推进绿色治理转型高昂而持久的热情和意愿。由于绿色治理转型实际上意味着对原有治理格局、发展模式和生活方式的重大调整，不仅会给政府、企业和民众带来生产和生活成本的上升，还会带来社会权力结构和利益分配格局的重大改变，必然会遭遇来自众多主体，特别是既得利益者的强烈抵制。因此，绿色治理转型的早期更多是面对经济和生态压力的被动适应。只有当绿色转型带来丰厚的经济、社会和生态效益，才能形成各主体积极推进绿色治理转型的强大激励。这种从被动适应到主动变革的转变体现了各主体参与绿色治理转型的动态过程。对地方政府而言，这种转变体现在从早期对国家绿色发展政策的落实和对民众需求的被动回应，到将绿色发展内化为政府的治理目标和对发展模式的重新选择。对企业而言，这种转变体现在从早期对政府环境规制的被动适应到将绿色生产作为提升公司竞争力和承担企业社会责任的基本途径。对民众而言，这种转变体现在从早期单纯对环境问题的关注到对绿色生产效益和绿色生活价值的体认，绿色行为逐步成为民众的自觉行动。从贾汪区的实践来看，同样经历了从政府的被动变革、企业对转型的抵制、民众的质疑和不配合，逐步转变到政府、企业和民众对绿色治理转型的协同支持。一方面，政府对节能减排的政策激励，使越来越多的企业切实感受到开发和应用节能环保科技的经济价值以及对于提升企业竞争力的重要意义，开始主动研发和应用节能治污的新技术、新工艺、新材料等。另一方面，随着旅游产业的兴起，越来越多的企业开始进入生态修复、旅游开发等绿色产业。与企业相类似，民众对绿色治理转型的积极参与源于其对绿色治理价值的认同。随着生态环境和人居环境的改善，民众直接感受到优美环境带来的生活品质的提升。特别是随着旅游业和其他绿色产业的发展，民众越发意识到绿色环境的经济效益，也越发积极地参与到环境保护和绿色生产的实践中，成为推进绿色治理转型的主力军。

（三）治理对象：从生态治理到“三生融合”

作为生态文明建设的实践路径，绿色治理转型不仅体现在传统意义上的资源节约、生态修复、污染防治等生态治理范畴，更体现在以生态治理促进经济增长、社会发展和人民幸福，即通过挖掘绿色治理的经济和社会价值，以绿色治理引导产业转型，以绿色治理改善人居环境，努力协调生态建设与经济建设、社会发展之间的矛盾，变生态约束为生态激励，使生态本身成为创造经济价值和社会价值的源泉，实现了生态效益、经济效益和社会效益的有机统一，最终实现生产、生活、生态的“三生融合”。长期以来，人们习惯将生态治理看作是一种成本支出，认为生态治理会抑制产业发展。绿色治理则从绿色发展的理念出发，通过“产业生态化”“生态产业化”“生活绿色化”等途径实现了生态建设与经济发展、人民生活的和谐共生。产业生态化是指利用绿色技术实现产业系统与生态系统的耦合优化，在提高资源利用效率的同时保护和提升环境质量，促进生态与经济的协调发展。实现产业生态化主要有两种途径：一是发展高效节能、生态友好的新兴产业；二是运用绿色科技改造传统产业，促进传统工业的绿色化改造和绿色农业的发展。生态产业化是指按照产业发展的规律开发生态资源，推动生态资源优势转变为产业发展优势，进而实现生态改善与经济增长的良性互动。比如利用当地的山水资源优势发展生态农业、生态旅游、健康产业、会议产业等，将绿水青山转变为金山银山。生活绿色化是指按照“节俭、环保、健康”的生活理念和消费观念，倡导绿色饮食、绿色出行、绿色居住、绿色休闲等环境友好型消费，实现生活方式绿色化。生活绿色化不仅要求以生态建设促进人居环境改善，更要求公众强化个人的生态社会责任，自主选择绿色产品，营造绿色生活新风尚。从贾汪区转型实践来看，从早期的采煤塌陷区生态修复，到产业升级、旅游开发、人居环境改造和生活方式转变，逐步实现了将绿色治理转型与经济发展和人民幸福生活相结合。可见，虽然绿色治理转型从生态治理开始，但并不局限于生态治理，而是通过农业、工业、服务业的全产业绿色转型和居民生活环境、生活方式的绿色化转型，以实现生产、生活、生态的同步治理与融合发展。

五、结论与讨论

绿色治理将生态文明建设与经济、政治、文化和社会建设有机整合，体现了治理变革的新趋势，推动传统治理向绿色治理转型是国家治理体系和治理能力现代化的现实要求。资源型城市从传统治理向绿色治理转型发展的历程，既是推进生态变迁的历程，也是产业转型升级和经济社会全面发展的历程。本文以贾汪区绿色治理转型为例，从政策激励、产业转型、科技驱动三个维度考察了资源型城市绿色治理转型的内生动力。研究发现，政策激励是资源型城市绿色治理转型启动的动因，并为转型路径提供了指引、规范和激励；产业转型构建了生态建设与经济发展之间的协调关系，形成了以生态引领产业升级的新格局，为资源型城市绿色治理转型提供了持久的发展动力；科技驱动为政策实施和产业转型提供技术支持，既为解决生态问题提供了技术路径，也搭建起生态文明建设与产业发展之间相互协同、相互促进的桥梁。资源型城市绿色治理转型的三维驱动力量均内在于资源型城市绿色治理转型的实践，体现在绿色治理主体对治理对象的治理过程之中。资源型城市绿色治理转型的历程呈现出其实践逻辑的三个基本特征，即：治理主体从政府管理转变为多元共治，治理过程从被动适应转变为主动变革，治理对象从生态治理转变为“三生融合”。

从资源型城市绿色治理转型的实践来看，以下几点基本经验值得关注：第一，生态治理需要与产业发展紧密结合，既要通过生态治理带动旅游等相关产业发展，更要将生态治理转变为推动产业升级发展的力量。只有当绿色治理成为提升产业市场竞争力和产品市场价值的手段，绿色治理才能获得持久的发展动能。第二，绿色治理绝不是政府的独角戏。只有充分调动政府、企业、科研机构、社会组织和居民参与绿色治理的积极性，构建起多元主体合作共治的治理机制，才能形成更加有效的绿色治理体系。第三，绿色治理以生态治理为先导，但绿色治理的对象不仅仅是生态，还包括经济发展、社会生活的方方面面。绿色治理对象的广泛性与治理主体的多元性紧密相关，只有当绿色治理能够满足促进产业发展、提升生活品质的目标时，才能吸引企业、社会组织和公众的积极参与。值得注意的是，政策激励在资源型城市绿色治理转型的启动和发展中起着关键作用，这一现象与资源型城市绿色治理转型的现实需要和国家对资源型城市的财政支持紧密相关。即使剔除资源型城市自身的特殊性，我们仍不应该低估政府的规划引导、经济激励和制度规范在绿色治理转型中的重要价值。政府能否有效发挥其作为引导者、规制者、促进者角色的功能，仍是决定地方绿色治理转型成败的关键因素。