民事公益诉讼检察调查核实权的运行边界

赵 勇，徐本鑫

（安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241002）

民事公益诉讼检察调查核实权，是指人民检察院在办理民事公益诉讼案件过程中，以证明公益性侵权责任的构成要件事实，在诉前阶段依照法定程序进行线索调查与案情核实的非实体处分性权力[1]。民事公益诉讼检察调查核实权的良好运行，不仅能充分实现检察机关法律监督职能，而且能够发挥维护公共利益的功能价值。但是，当前涉及民事公益诉讼检察调查核实权的规定只散见于各种规范性文件中，且权力运行边界模糊。实践中，有的调查核实内容范围超出职权边界、调查核实权随意启动、证明标准适用不当，不仅扰乱国家权力配置，而且直接加剧检察调查核实的难度，直接影响检察公益诉讼制度的健康发展。本文通过分析民事公益诉讼检察调查核实权的内容范围、启动程序以及证明标准，为民事公益诉讼检察调查核实权划定合理的运行边界。

一、民事公益诉讼检察调查核实权的制度定位

明确民事公益诉讼检察调查核实权的制度定位，是划定权力运行边界的前提。民事公益诉讼检察调查核实权还不是一个内涵明确的法律概念，需要从权力的来源、性质和功能等方面进行系统定位。

（一）权力的来源

调查核实权的来源包括宪法、检察院组织法和相关程序法，以及多部司法解释，呈现出规范效力层级的多重性。调查核实权在民事公益诉讼中作为检察人员履行法律监督职责的方式，并非创设性的权力，而是在吸收各种既有权能的实践经验和行权规则基础上延展而来。

第一，调查核实权得到《中华人民共和国人民检察院组织法》（本文简称《人民检察院组织法》）的确认。《人民检察院组织法》第二十一条规定①《人民检察院组织法》第二十一条：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序，依照法律有关规定。”为调查核实权运行提供直接的法律依据。虽然学界对检察机关的“法律监督职权”是否包括“提起公益诉讼”尚存不同意见②一种观点否认检察院提起公益诉讼属于行使法律监督职权。根据《人民检察院组织法》第二十条规定，检察机关法律监督的范围仅涉及诉讼活动、执行工作和监所执法。检察机关提起公益诉讼时，尚未开展诉讼活动，不存在监督生效裁判执行和监所执法活动的事由，因而“法律监督职权”不包括“提起公益诉讼”。另一种观点认为检察人员提起公益诉讼属于行使法律监督职权。法律监督可以通过检察人员提起公益诉讼来实现，诉讼是实现法律监督的有效手段，两者相辅相成，共同保障法律的正确统一实施。参见占善刚、文艺韵：《民事公益诉讼中检察机关调查核实权性质之检讨》，《广西政法管理干部学院学报》2020年第6期；孙谦：《设置行政公诉的价值目标与制度构想》，《中国社会科学》2011年第1期。，但《人民检察院组织法》作为规范检察机关机构设置及其职权的法律，已对调查核实权进行了确认。调查核实权以法律监督权为依归，其本质上属于法律监督权延伸出的一项具体性职权。《人民检察院组织法》第二十条和第二十一条，相互衔接、彼此呼应，形成目的与手段的关系。检察人员在开展公益诉讼检察工作时进行调查核实，为依法提起公益诉讼准备证据材料，这是检察人员履行法律监督职权的具体方式，具有法律监督属性。

第二，调查核实权得到法律和司法解释的确认。《中华人民共和国民事诉讼法》（本文简称《民事诉讼法》）第二百一十条③《民事诉讼法》第二百一十条：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”率先在法律上正式规定检察机关享有调查核实权。调查核实权起初主要适用于检察机关履行诉讼监督职责。2017年公益诉讼检察制度适用后，最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》以规范性文件的形式明确检察机关享有调查核实权，但仍未能满足理论界与实务界对调查核实权的期待[2]。《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）对调查事项进行了规定，明确调查核实行为的内容范围应围绕侵害公共利益的违法行为事实，以核实涉案行为并作出合法性评价[3]。但是，因规范内容上的概括性，民事公益诉讼检察调查核实权的适用主体、运行范围、程序界限以及法律效果等，并未形成司法适用上的统一规则。检察机关“调查核实权”来源上的多层级、分散化以及内容上的概括性等特征，使得调查核实权运行边界存在一定的模糊性。

（二）权力的性质

调查核实权的性质到底是“监督权”还是“取证权”，是明确调查核实权运行边界的关键。如果是监督权，那么调查核实权源于法律监督权，并作为人民检察院参与公益诉讼行使法律监督职能的具体手段。如果是取证权、调查核实权源于公益诉权，本质上应属于公益诉讼起诉人的“调查取证权”。二者在权力目的、表现、内容等方面存在实质性差异。

调查核实权与调查取证权均属于检察机关办理民事公益诉讼案件采取的重要手段，然而二者存在实质性差别。具体而言，主要有以下方面：其一，目的不同。前者目的是调查核实违法行为事实，进而判断公共利益是否被破坏；后者目的是通过起诉和判决的形式指向诉讼利益，表现出明显的诉权特征。其二，性质不同。调查核实权作为检察人员基于法律监督职权而行使的手段性权力；调查取证权是检察人员基于公益诉讼人身份而行使的一项当事人权利。其三，内容不同。前者着眼于被监督行为的合法性，调查核实案件的关联事实，以发出诉前公告的方式推进法律监督进程；后者直接着眼于根据请求权基础和举证责任分配的事实，调查获取证据材料，以完成举证义务的方式争取胜诉判决。其四，措施强制性不同。前者不具有直接强制性，2013年《人民检察院民事诉讼监督规则》（本文简称《监督规则》）第六十六条、2021年《办案规则》第三十五条①《办案规则》第三十五条：“人民检察院办理公益诉讼案件，可以采取以下方式开展调查和收集证据：（一）查阅、调取、复制有关执法、诉讼卷宗材料等；（二）询问行政机关工作人员、违法行为人以及行政相对人、利害关系人、证人等；（三）向有关单位和个人收集书证、物证、视听资料、电子数据等证据；（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（五）委托鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译；（六）勘验物证、现场；（七）其他必要的调查方式。人民检察院开展调查和收集证据不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施。”均体现检察人员实施的调查核实手段不具备强制性特征；后者一般具有强制性，通常与查封、冻结、扣押、处罚、拘留等措施结合，具有更多的强制性保障。其五，适用阶段不同。调查核实权运行在立案后至提起公益诉讼前阶段，而调查取证权则伴随整个诉讼阶段。

将调查核实权与调查取证权相区别，有助于明确调查核实权的基本权能。在司法实践中，检察机关调查核实后，案件可能有发出诉前公告、终结案件、支持起诉或提起公益诉讼等不同的处理结果。检察机关在诉前阶段进行调查核实、发出诉前公告以及提起公益诉讼，这些程序相互衔接、逐步进行，均体现了人民检察院的法律监督职能。民事公益诉讼检察调查核实权是法律监督权在司法实践中的具体表现。当检察机关在履行职责中发现可能侵害公益的行为时，为督促或支持有关社会主体提起公益诉讼，对涉案违法行为进行调查核实并发出诉前公告，是法律监督权的基本权能[4]。调查核实权如果属于公益诉讼起诉人的调查取证权，那么将以提起诉讼并努力获取胜诉结果为导向，这就容易偏离法律监督的预设目标。

（三）权力的功能

在民事公益诉讼制度中，确立调查核实权制度，通过调查涉案线索和核实案情方式，实现人民检察院法律监督和平衡人民检察院与行政机关、公益组织等主体之间法律秩序等功能，有利于完成宪法赋予的国家任务。然而，作为调查核实权权力结构之组成部分，调查核实内容范围、启动程序、证明标准之实践同实现检察机关法律监督、平衡相关主体法律秩序之间存在一定失衡，反而阻碍调查核实权的正常运行。

一方面，法律监督职能作为宪法授予人民检察院的核心权能，决定了调查核实权功能定位于实现法律监督。法律监督重点在“法律”二字上，关键是对行为的合法性进行审查与监督。检察机关在诉前阶段仅需对涉案行为进行调查核实，判断其是否违反相关的法律规范，并对违法行为进行监督纠正[5]。至于调查公共利益受损害的具体结果不属于检察机关行使法律监督职能的范围，这些案件具体事实属于侵权构成要件中的危害结果，应当由法院在审判阶段予以查明。另一方面，调查核实权的功能定位于平衡检察机关与行政机关、公益组织等主体之间法律秩序。在诉前阶段，检察人员在调查涉案线索、核实违法行为情况后，提醒行政机关促使其自觉履行行政职权，发出诉前公告提醒相关组织及时提起公益诉讼。检察机关在诉前阶段行使调查核实权，督促提醒有关行政机关与社会组织，是对行政机关与公益组织维护公共利益职能的尊重，有利于平衡人民检察院与行政机关、社会公益组织之间的法律秩序。

若调查核实权的功能定位在保障公益诉讼获得胜诉结果，则与调查核实权的监督权性质不相匹配。调查核实权属于检察机关履行法律监督职能的方式之一，检察机关还可通过提出检察建议、纠正意见或向上级部门通报情况等进行法律监督。将检察调查核实的功能定位在保障公益诉讼获得胜诉结果上，势必促使检察机关在诉前阶段基于诉讼当事人的请求权基础，细致、全面地调查涉案线索材料，核实案件事实情况，为提起诉讼并追求胜诉结果做足准备。检察机关在诉前阶段盲目追求胜诉结果，将会导致调查核实的内容范围过于宽泛、启动程序随意、证明标准适用不当，损害公益诉讼被告方的合法利益，同时扰乱法律秩序。如果案件不需要进入到提起诉讼的阶段，检察机关在诉前阶段的调查核实将存在浪费司法资源的风险。实际上，绝大部分民事公益诉讼案件在诉前阶段能够通过纠正意见达到很好的监督效果。调查核实权的运行不是监督者与被监督者“你输我赢、你高我低”的输赢博弈，也不是监督者面对被监督者时的“高人一等”[6]。检察机关基于法律监督职能行使调查核实权，是实现法律监督、平衡检察机关与其他机关组织之间法律秩序的有效举措[7]。

二、民事公益诉讼检察调查核实权的运行风险

调查核实权不但是检察机关参与民事公益诉讼办案的关键手段，而且是检察机关充分发挥法律监督职能、及时保护公益的重要前提。但是，在司法实践中检察机关行使调查核实权存在内容范围越界、启动程序随意、证明标准过高的运行风险。

（一）调查核实内容范围越界

在民事公益诉讼办案过程中，一些检察人员运用应对刑事案件的思维，全面调查核实涉案线索材料，实行了现行法律规定之外的其他调查责任，侵犯其他主体的权力（权利）范围。例如，某检察院办理首例医疗机构欺诈性诊疗案①卢志坚、和建敏、唐晓宇：《江苏省无锡市检察院办理首例医疗机构欺诈性诊疗民事公益诉讼案》，《检察日报》，https：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202103/t20210325_513771.shtml，访问日期：2021年9月12日。，经梳理警方共获取36份医疗单据。单据上列明的黄某等26人未处在刑事案件认定的被害人范围之内，但该材料表明此26人共缴纳医疗费用1.4万余元。与此同时，在警方梳理手术同意书时查出仍存在一些患者未被认定为被害人，由此可充分判断许多被骗患者的自身利益未能及时得到救济，检察机关足以根据以上线索材料向市场监督管理部门提出检察建议或发出公告督促有关组织提起公益诉讼。但是，检察人员围绕假医生看病坐诊、骗病人钱财等问题，走访无锡市多家医院，向药学专家请教专业医学知识，并到市场监管部门查询企业档案，在这一系列调查工作后才发出诉前公告。从表面看，检察人员尽心尽力，实地调查核实，但仍有越俎代庖之嫌。在诉前阶段，检察人员走访医院、咨询专家，针对的都不是法律问题，全程也看不到市场监督管理部门的影子，调查核实的内容范围超出检察人员法律监督的职权边界。

检察人员调查核实内容贪多求全，调查核实的内容范围就会超出法律监督职权边界。人民检察院在诉前阶段追求案件客观事实，扩大调查核实的内容范围，投入大量物质与人力成本，破坏诉讼结构平衡[8]。检察机关负有法律监督职能，本应致力于监督违法行为、提起公益诉讼以恢复受损的法律秩序及维护公益。但是，由于调查核实权内容范围越界，未能在诉前阶段致力于获取有关违法行为的线索材料，导致检察机关偏离履行法律监督的职能[9]。

（二）调查核实启动程序随意

实践中，调查核实权出现启动条件随意、审批程序不统一的问题。检察机关行使调查核实权时启动条件未具体化，当检察人员遇到可能侵害公益的违法行为事实，未经法定审批程序随意启用调查核实权。这不仅会给调查核实权本身滋生恣意妄为之嫌，同时还会因启动条件与审批程序的不明晰，使得民事公益诉讼检察调查核实权的运行缺乏有效性。

第一，调查核实权的启动条件随意。当立案程序尚未进行时，一些检察官在没有办理任何手续的前提下，带领相关办案人员到其居住小区附近，以食品安全问题可能侵害众多消费者利益为由对相关店铺随意进行调查核实，寻找公益诉讼线索。即便其出发点是维护公共利益，也难免会造成公权滥用的嫌疑[10]。实践中，检察机关还普遍混淆立案前初查行为与调查核实行为。检察人员在立案前进行初查，然后一立案便发出公告或检察建议，实际上混淆了立案前初查与立案后的调查核实，是调查核实权变相的恣意启动。检察机关在调查核实权的启动上过于随意，一方面反映人民检察院行使公益诉讼职能的积极态度，但另一方面反映出调查核实权被随意行使的趋势[11]。调查核实权缺乏清晰的启动条件，容易背离法律赋予调查核实权的初衷，造成调查核实权运行秩序混乱，严重减弱调查核实权运行的权威性。

第二，调查核实权的审批程序不统一。虽然检察机关内部已出台一些关于民事公益诉讼制度的办案指引，但伴随司法体制改革的落地，很多原有的指引已经不合时宜。在新型办案模式下，检察人员行使调查核实权时如何启动、如何审批均没有具体规定。例如，有些办案人员启用调查核实权时由分管副检察长甚至检察长审批，有的却仅由检察官自行决定，调查核实权的审批程序不统一。调查核实权审批程序的模糊性，不仅影响检察机关参与民事公益诉讼的公信力，而且不当干涉公众的权利行使，致使公共利益无法得到及时有效的维护。

（三）调查核实标准适用不当

检察机关忽视民事公益诉讼的阶段性特质，在不同阶段适用的证明标准不当。实践中检察机关在立案前采取的初查行为以及诉前阶段采取的调查核实行为，均对侵权要件事实进行全面调查核实，对侵权构成要件的主体、行为、结果、因果关系等调查，适用了过度拔高的证明标准。人民检察院适用一刀切标准，一律按照“有足够证据充分证明公益受损事实”的高证明标准，全面调查核实涉案线索材料，以充分证明涉事主体的违法行为损害公共利益[12]。例如，某检察院与赵某等环境污染责任纠纷案①《北京市人民检察院第三分院与赵磊等环境污染责任纠纷》，中国裁判文书网，https：//www.qcc.com/wenshuDetail/13531519 ff0dd3da2850c54cea7d1885.html，访问日期：2021年9月12日。，检察机关立案后于2017年5月19日在《检察日报》发出诉前公告，督促相关的社会主体提起诉讼。同年4月，北京市环境监察总队委托环境保护监测中心出具《检测报告》，朝阳环保局委托某检测中心出具《检测报告》。同年5月8日，朝阳区人民检察院到涉案院落进行调查核实，并对院落中的情况进行拍照，照片显示院落内堆有废机油桶，土地整体呈黑色。以上证明材料能够证明涉案院落的土壤污染已达到严重程度，检察机关可以发出诉前公告。但是，在发出诉前公告之前，朝阳区人民检察院仍委托环境保护科学研究院出具《朝阳区X号院内地块土壤污染调查报告》，对涉案地块土壤污染状况开展详尽的调查，花费鉴定费用197 700元。

检察机关在民事公益诉讼中调查核实适用的证明标准不当，阻碍诉前阶段检察人员判断行为合法性的效率。在民事公益诉讼中，检察机关调查核实的目的是核实违法情形以督促法律规定的机关、组织履行维护公益的法定职责[13]，检察机关只需初步证明可能存在侵害国家或社会公共利益的违法行为，即可发出诉前公告②《办案规则》第二十八条：“人民检察院经过评估，认为国家利益或者社会公共利益受到侵害，可能存在违法行为的，应当立案调查。”。然而，在实践中，一些检察机关基于传统的诉讼优势地位，在诉前阶段就按照法院审理案件的证明标准进行全面调查核实。检察人员看似全面细致地调查涉案线索材料，实则适用的证明标准与诉前阶段并不匹配。这不仅导致民事公益诉讼调查核实权的行使难度增加，而且严重影响检察人员审查和判断涉案行为合法性的效率。

三、民事公益诉讼检察调查核实权的规范检讨

我国民事公益诉讼领域检察调查核实权的内容范围和启动程序缺乏细致规定，证明标准适用规定不清，是产生权力运行风险的重要原因。

（一）内容范围缺乏细化解释

当前相关规范规定过于宽泛，对于调查核实权在诉前阶段的具体内容范围难以界定，未能给出明确解释。在基层检察实务中，调查核实的内容范围具有随意性，检察人员在不同民事公益诉讼案件中对同一类线索材料未能统一进行调查核实。这种随意性，其实是调查核实权的内容范围未能细化，导致运行过程存在模糊性而带来的混乱。

目前，相关法律规范未对民事公益诉讼检察调查核实权的内容范围进行细化解释。《民事诉讼法》第五十五条①《民事诉讼法》第五十五条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”在新增“检察机关提起公益诉讼”条款的同时，没有规定民事公益诉讼中检察机关在诉前阶段调查核实的内容范围。不同阶段调查的内容范围侧重点并无直接规定，调查核实权的内容范围不明确，影响检察人员行使调查核实权的效果。根据最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼司法解释》）第十三条第一款规定②《检察公益诉讼司法解释》第十三条第一款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告。”，检察人员在食品药品安全、环境资源保护、消费者权益保护和英烈保护等类型案件中可对涉案证据材料进行调查核实，但未针对上述不同类型案件的调查核实内容范围进行细化[14]。民事公益诉讼案情复杂，检察人员在运用调查核实权时缺少对其内容范围的明确界定，更易造成诉前阶段与其他阶段调查内容范围的重叠混乱，增加检察人员在诉前阶段的调查压力。《检察机关民事公益诉讼案件办案指南》（本文简称《办案指南》）阐述了调查内容主要包括侵权主体的基本情况、行为及具体过程、因果关系等。此规定未能明确释明诉前阶段调查核实的具体内容范围，从而导致检察机关在诉前阶段涉嫌存在非法调查收集证据问题。检察人员运行调查核实权时调查的内容范围过于宽泛，调查核实工作难度增大，物质与人力成本投入增加。因受限于“宜粗不宜细”的立法策略，《办案规则》第八十六条③《办案规则》第八十六条第一款：“人民检察院立案后，应当调查以下事项：（一）违法行为人的基本情况；（二）违法行为人实施的损害社会公共利益的行为；（三）社会公共利益受到损害的类型、具体数额或者修复费用等；（四）违法行为与损害后果之间的因果关系；（五）违法行为人的主观过错情况；（六）违法行为人是否存在免除或者减轻责任的相关事实；（七）其他需要查明的事项。”对检察机关在诉前阶段调查核实的内容范围采取了一般概括性规定。该条规定列明了检察机关在民事公益诉讼立案后调查的事项，主要有违法主体的基本情况、违法主体实施的侵害社会公共利益的行为、违法行为与危害结果之间的因果关系等。但是，该规定中对诉前阶段人民检察院的调查核实内容范围过于概括，实践中检察人员针对以上规定事项具体需要调查核实哪些证据材料缺少明确的规范性指引。

（二）启动程序欠缺具体规定

现行法律及其司法解释均未对调查核实权启动程序进行具体细化，仅表明检察人员在履行法定职责过程中可以行使调查核实权，未规定调查核实权的启动条件与审批程序。这不但容易导致调查核实权在司法实践中被随意启动，而且会因欠缺程序性规定而减弱调查核实权的有效性和权威性。

相关法律和司法解释将调查核实权的启动限定在“在履职中发现”，未对这里的“履职”进行明确解释。《民事诉讼法》对调查核实的线索限定于“在履职中发现”，也即调查核实权的启动需来源于履行职责。但是，此处的“履行职责”，法律及其司法解释未能详细界定。《办案指南》中将公益监督职责作为履职来源，这里的公益监督职责究竟包含哪些也无明确规定。《人民检察院组织法》也未详细阐明调查核实权的启动程序，但第二十一条中的“行使法律监督职权”具有浓厚的职权主义色彩，检察机关可以根据其拥有的职权来启动调查核实权。在实践中，出现检察人员为了查清案件情况，过于积极启动调查核实权，导致工作效率降低的现象。调查核实权启动的积极性既反映检察人员调查核实工作的积极态度，也暴露出随意开展调查核实的问题。此外，诸多地方检察机关通过公益举报中心收集大量公益诉讼案件线索，检察机关对这些线索材料能否开展调查核实，这同样涉及调查核实范围的启动条件。调查核实权启动的前提是以利于履行法律监督为必要，“必要”说明调查核实权的启动有一定的限制即非基于法定事由不得进行调查核实。正是由于调查核实权的启动程序不明确，给检察机关自主行使权力的空间过大，导致检察机关在实务操作过程中出现难以把握的情况。

（三）证明标准适用规定不清

民事公益诉讼具有阶段性的特点，相关法律规范未明确规定调查核实权在诉前阶段的证明标准。《检察公益诉讼司法解释》第十四条①《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十四条：“人民检察院提起民事公益诉讼应当提交下列材料：（一）民事公益诉讼起诉书，并按照被告人数提出副本；（二）被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料；（三）已经履行公告程序、征询英雄烈士等的近亲属意见的证明材料。”阐明检察机关需提交社会公共利益受损的初步证明材料，《办案规则》第八十六条②《办案规则》第八十六条：“人民检察院立案后，应当调查以下事项：（一）违法行为人的基本情况；（二）违法行为人实施的损害社会公共利益的行为；（三）社会公共利益受到损害的类型、具体数额或者修复费用等；（四）违法行为与损害后果之间的因果关系；（五）违法行为人的主观过错情况；（六）违法行为人是否存在免除或者减轻责任的相关事实；（七）其他需要查明的事项。对于污染环境、破坏生态等应当由违法行为人依法就其不承担责任或者减轻责任，及其行为与损害后果之间不存在因果关系承担举证责任的案件，可以重点调查（一）（二）（三）项以及违法行为与损害后果之间的关联性。”规定了检察机关立案后的调查事项。但是，上述法律规范没有对诉前阶段调查核实权适用何种证明标准进行明确规定，导致检察机关在诉前阶段适用了过度拔高的证明标准。

民事公益诉讼内部包含不同的阶段，对应不同的目标。依据诉讼法规定，人民检察院参与民事公益诉讼分为立案前线索搜寻、发出诉前公告和提起诉讼等三个相互独立的办案阶段，分别对应立案前初查、诉前调查核实和诉讼调查取证等不同调查（核实）行为。检察机关在诉前阶段的“调查核实”与立案前的“线索初查”和诉讼阶段的“调查取证”均有所不同。立案前，检察机关在履行职责过程中发现公益诉讼线索后，重点调查收集损害或者可能损害社会公共利益的初步证据，对其进行审查后决定是否立案。在立案后，检察机关着重调查核实侵害公益的违法行为事实，判断是否构成对法律秩序以及公共利益的破坏，以决定是否发出诉前公告。提起公益诉讼后，检察机关作为公益诉讼人参加诉讼活动，地位相当于当事人，因而应当按照诉讼法规定享有当事人的“调查取证”权。以上三个阶段分别对应不同的目标，因而各个阶段适用的证明标准当然不同，从而更好地发挥各个阶段的功能价值。然而，当前《办案规则》和有关司法解释未明确对民事公益诉讼各个阶段应当适用的证明标准，使得检察人员在公益诉讼实践中混淆了各个阶段的特点，未能在诉前阶段适用正确的调查核实证明标准。

四、民事公益诉讼检察调查核实权的边界划定

调查核实权是人民检察院进行法律监督的重要举措，它具有边界以及一定的限度，调查核实权的启用必须依法有“度”。为防止出现运行上的风险，有必要从内容范围、启动条件与审批程序、证明标准等三方面明确民事公益诉讼检察调查核实权的运行边界。

（一）限制调查核实的内容范围边界

人民检察院对调查核实的内容范围进行限制，能够更好地满足调查核实的目的与效益。从调查核实目的方面分析，调查核实权的目的是进行法律监督，因而调查核实权的内容范围应严格限定在与履行法律监督职能有关的事项内。从调查核实效益的方面分析，检察机关应当注意控制调查核实的内容范围，节约调查核实投入的司法资源。

第一，基于调查核实的目的角度考虑，人民检察院在诉前阶段行使调查核实权以实现法律监督职能[15]。检察人员在诉前程序中行使法律监督职权，主要是审查涉案行为是否合法，因而检察机关在诉前阶段调查核实的内容范围应紧密围绕涉案行为的合法性，只需调查核实涉案的行为是否违反了相关的法律即可。至于《办案规则》第八十六条规定的调查事项，适用于提起民事公益诉讼之后的阶段，无法适用于诉前阶段以判断涉案行为的合法性，因而不属于检察机关在诉前阶段调查核实的内容范围。同时，还须区别诉前阶段检察机关的法律监督权与一般监督权，更好地限制调查核实的内容范围。诉前阶段检察机关行使法律监督权，审查涉案行为是否违反相关法律规范，仅需对行为的合法性进行调查核实。对于涉案行为造成了多大程度的损害、应追究何种责任等，检察机关无需对此进行调查核实，属于法院在审判阶段须查明的事实[16]。诉前阶段人民检察院行使一般监督权，主要监督有关组织、企业法人以及公民的守法状况，防止严重违法的情况发生，一般监督权的内容范围比法律监督权的内容范围更加广泛。调查核实权属于人民检察院履行法律监督职能的具体手段，因而应当将内容范围限定在法律监督的职权边界内。

第二，基于调查核实的效益角度考虑，诉前阶段调查核实权内容的主要范围应为围绕涉案行为合法性的判断审查。对于公益受侵害的详细程度、涉案违法主体和违法行为以及损害后果与危害行为之间的因果关系等事实，均属于诉讼阶段人民检察院行使调查取证权须查明的事实，人民检察院在诉前阶段对以上待证事实无须投入调查核实成本。调查核实程序是民事公益诉讼制度检察机关在诉前阶段成本投入最多的部分，而调查核实权内容范围的设置会直接影响诉前程序中调查核实权的成本投入[17]。因此，检察机关在诉前阶段应集中成本调查核实与判断行为合法性有关的事实，将调查核实的内容范围控制在审查涉案行为合法性有关的事项内，提高检察人员行使调查核实权的效益。

（二）明确权力启动条件与审批程序

人民检察院应围绕维护公益、履行法律监督职责的目的，明确调查核实权的启动条件与审批程序，严谨、规范、理性地行使权力。检察机关在启动调查核实权时，根据损害公共利益的违法行为情况决定是否启动，未经过法定审批程序不得任意启用调查核实权[18]。

第一，明确民事公益诉讼检察调查核实权启动条件为“在履职中发现”和“依法定程序立案”。立案前，检察机关在履行法律监督职权中发现存在或可能存在危害公共利益的违法行为，出于履行法律监督职能的需要，对相关线索材料进行初查。对于新闻媒体线索、“随手拍”等渠道的材料不能作为民事公益诉讼立案的线索来源。对于检察机关“履职”的认定，应当严格限定在与法律监督有关的职责范围内。此外，《办案规则》应明确调查核实权运行只能起始于法定程序立案后至发出诉前公告前这一阶段，否定在立案前线索发现过程中一开始就采取调查核实行为，以调查核实的线索合法性来作为调查核实行使合法性的评判依据。检察机关应当严格依据《办案规则》第八十五条规定①《办案规则》第八十五条：“人民检察院经过对民事公益诉讼线索进行评估，认为同时存在以下情形的，应当立案：（一）社会公共利益受到损害；（二）可能存在破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵犯未成年人合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的违法行为。”，当检察机关在履职中发现违法行为侵害公共利益的线索并进行评估后，方可立案，进而启动调查核实权收集相关证据。立案时，在无任何涉案线索材料能够初步证明国家或社会公共利益可能受到损害的情况下，人民检察院不能随意立案。调查核实权的启动还应考虑到与检察人员履职过程中的其他权力相衔接，当检察机关在履职中发现的线索移送公益诉讼办案部门立案后，调查核实权才能启动运行[19]。

第二，完善调查核实权的启动审批程序。现阶段司法实务中强调员额检察官独立办案的背景下，启动调查核实的决定程序均交由部门负责人或者检察长批准，影响案件的处理进度，特别是相对简单的案件、社会影响力小的案件，降低了司法效率。既要限定调查核实权的随意启动，又要适应扁平化办案趋势，调查核实权的启动可以设置不同的审批权限，建立相应的制约机制。实践中可根据案件的难易程度、社会影响力、涉及公益性质等因素来细化审批程序，采取区分重大案件与普通案件的办案模式，即一般案件的调查核实事项由员额检察官依职权决定，重大案件的调查核实事项应报分管检察长审批。案件简单、社会影响力小的一般民事公益诉讼案件，员额检察官可自主独立决定启动。案件关联公民众多、情况复杂、社会影响力较大的重大民事公益诉讼案件，员额检察官不具有独立决定启动的权力，应当严格参照2021年《监督规则》第六十八条①2021年《监督规则》第六十八条：“需要调查核实的，由承办检察官在职权范围内决定，或者报检察长决定。”的规定，报分管检察长审批。对于有必要调查核实的案件由承办检察官提出调查事项、对象，附具体方案，经审批后实施。诉前阶段检察人员报分管检察长审批的调查核实情况具体包括：（1）调查核实的方向、内容范围以及重点问题；（2）调查核实参与的检察人员及分工；（3）调查核实的时间、方式、措施、对象；（4）调查核实存在的困难和障碍以及相应的应对措施等。不仅如此，在诉前阶段，检察人员在进行调查核实前还应将上述具体事宜报上一级检察机关，上一级检察院可以派员督查整个调查核实过程，对于调查核实过程中的以上事项进行严格把控，增强调查核实权启用的严谨性。

（三）区分阶段适用不同的证明标准

证明标准是证明活动应当达到的程度，它不仅存在于诉讼调查取证阶段、立案前初查阶段，而且存在于诉前调查核实阶段，并且这种标准直接决定调查核实的广度和深度。检察机关应当明确民事公益诉讼各阶段的证明标准，将诉前调查核实阶段的证明标准与立案前初查阶段、诉讼调查取证阶段的证明标准相区别，避免不同阶段的证明标准在适用时出现混淆。

第一，在立案前初查阶段，检察机关初步调查公益受损事实，对涉案线索的真实性进行评估，仅须证明该涉案线索是否具有立案的可能性和必要性。在此阶段，检察机关的法律监督程度最弱，适用的证明标准要求最低，此时检察机关行使法律监督权所受到的限制程度最高，对权利主体原则上不应当进行深入调查。由于该阶段证明标准要求最低，对调查核实的谦抑性要求程度最强，检察机关在对涉案主体开展调查后不能满足办案需要时，只能允许对相关权利主体进行必要的隐蔽调查，避免调查程度过深。

第二，在诉前调查核实阶段，检察机关行使调查核实权时适用的证明标准是通过调查核实涉案线索材料以初步证明存在或可能存在侵害公益的违法行为。调查核实权的行使起始于立案后，立案后检察机关着手调查核实，当能够证明侵害公益的违法行为存在时，随即发出诉前公告，并督促违法主体自行纠正违法行为。该阶段的法律监督程度相比立案前初查阶段有明显增加，适用的证明标准要求有所提高。立案后，人民检察院调查核实活动的法律监督属性正式体现，对调查核实权的限制程度开始减弱，调查核实权在遵循权利保护理论的前提下可以对私权利进行必要的干预。非必要情况下，应尽量避免对私权利主体干预过多。诉前阶段调查核实行为着重案件的实体方面证据。例如，污染环境案件，检察机关无需详细调查违法行为的具体情况，只需初步证明违法行为存在即可。

第三，在诉讼调查取证阶段，人民检察院作为事实上的原告，采用“高度盖然性”的证明标准，深入调查取证以充分证明公益受损害事实的存在具有高度可能性。诉讼调查取证阶段适用的证明标准要求最高，公益保护的紧迫程度也达到最高，对于调查取证权的限制程度降为最低，对私权利可允许的干预程度也相应提升。该阶段需满足民事诉讼“高度盖然性”的证明标准，该阶段的证明标准相比前两个阶段已达到最高要求，说明对检察人员调查核实权行使的效果要求高，谦抑性要求相对弱化。

五、结语

检察公益诉讼在社会普遍呼声中应运而生，为维护法律正确统一实施和保护社会公共利益展现出强大的制度力量。民事公益诉讼检察调查核实权，也在检察机关参与民事公益诉讼实践中被寄予厚望。但是，民事公益诉讼检察调查核实权的运行边界不清晰，是民事公益诉讼制度的重要议题，也是检察机关调查核实权运行的最大风险。检察机关在民事公益诉讼中，应该固守检察机关法律监督机关的宪法定位，遵循法定程序，谨慎用好调查核实权，否则检察公益诉讼就很难获得人民更多的理解和支持，也就难以按照制度设计的初衷保持健康发展。这些问题的解决，还有待于进一步的理论研究和实务探讨。