碳中和视野下农村零星林木的价值及法律保护

王超锋

（江苏海洋大学 文法学院，江苏 连云港 222005）

2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会上提出，我国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，并努力争取2060年前实现碳中和。此后，习近平主席又在气候雄心峰会上提出，到2030年我国森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米的目标。就此，我国“碳达峰、碳中和”工作提上了日程，森林作用目标在碳中和事业中的实现也有了明确安排。需要指出的是，与森林资源一样，我国农村地区的零星林木也同样具有碳汇价值，也可以在我国碳中和征程中发挥积极作用。因此，在关注森林资源保护的同时，也应对我国农村地区的零星林木进行保护。不过，与森林资源相比，当前我国农村零星林木尚未得到《中华人民共和国森林法》（本文简称《森林法》）及其相关法规的有效保护，也导致其发展面临着一系列问题。鉴于此，本文以碳中和的实施为背景，对农村零星林木在我国碳中和事业中的价值进行分析，并在透视我国农村零星林木面临问题的基础上，从法律角度为我国农村零星林木的保护提供针对性建议，以促进我国农村零星林木的可持续发展，推动其在我国美丽乡村建设以及碳中和征程中发挥应有的作用。

一、碳中和的概念解读

与碳减排、碳达峰不同，碳中和是人类应对碳排放的一种主动作为和积极举措，也是人类为应对全球气候变暖而采纳的一种全新理念，而且这一概念从提出至今都与树木固碳紧密相关，从而也赋予了森林或树木在碳中和实施之路上所具有的特殊意义。需要指出的是，零星林木也属于树木，也具有碳汇功能并在我国碳中和事业中发挥相应的作用。在此背景下，若能从碳中和视角下审视我国农村零星林木的价值，不仅可以彰显农村零星林木在山水林田湖草这一生命共同体中的地位和作用，也可以为我国农村零星林木的保护提供有力支撑。当然，要具体理清碳中和与农村零星林木之间的关系，则要从碳中和概念的由来说起。

碳中和一词起源于1997年伦敦未来森林公司的商业策划。这家公司以“碳中和”为商标，帮顾客计算出其一年之中直接或间接制造的二氧化碳，然后让顾客选择以植树的方式吸收相对应的二氧化碳，以达到顾客“碳中和”的目标。虽然，这种以植树来吸收二氧化碳的方式因受到环保组织普遍质疑而未能推广，但碳中和这一概念还是被西方主流媒体广泛接受和宣传，并成为越来越多的知名企业和社会团体零排放运营的最佳绿色环保标签[1]。由此可见，碳中和概念在产生之初就和通过植树造林来吸收二氧化碳的方式有关，从而使得碳中和与包括我国农村零星林木在内的所有树木之间建立了直接联系。

受国外碳中和词源的影响，我国学者在介绍碳中和概念时也都将植树固碳作为碳中和概念的应有之义。比如，学者刘满平认为，“碳中和”并不是要求绝对的净零排放，而是可以通过植树造林和一些积极的技术活动来抵消人类活动产生的二氧化碳，达到相等的效果[2]。学者余碧莹也认为，实现我国碳中和，要求全国在一定时间内由人为活动直接和间接排放的二氧化碳，通过碳捕集与封存或植树造林等固碳技术吸收后，达到二氧化碳的“零排放”[3]。除上述学者提出的概念之外，《新牛津英语字典》也认为，碳中和是指在计算二氧化碳的排放总量的基础上，通过植树等方式对二氧化碳进行吸收，以达到环保的目的[4]。由此可见，在碳中和视野下，虽然我国学者并未专门提及农村的零星林木，但其在语义中也未将农村零星林木排除在碳中和的视野之外。

二、碳中和视野下农村零星林木的价值分析

由碳中和的概念可知，碳中和可以通过植树固碳或者采用碳捕获与封存的技术手段来实现，因而碳中和的方式也并非只有植树固碳一种，但与碳捕获与封存的技术手段相比，植树固碳方式在技术难度、实施成本以及存在的风险方面都较低，更何况除了可以固碳之外，树木还具有防风固沙、涵养水源、净化空气、释放氧气、为其他生物提供栖息地和庇护所等多种生态功能，并且还可以为人类生产、生活提供木材、果实等经济产品，因而在人类生产、生活中具有重要作用，而这都使得植树造林在碳中和领域中具有持久的生命力，并催生了一个新的术语——碳汇。所谓碳汇，是指通过树木吸收并储存二氧化碳的过程、机制及能力。时至今日，碳汇不仅像碳捕集、碳封存一样是实现碳中和的重要手段，而且是实现碳中和最经济有效、最成熟的手段。据专家测算，每人只要每年栽上3棵树，就可以吸收个人当年在基本生活过程中排放的二氧化碳[5]。由此可见，通过植树造林增加碳汇，可以有效减少大气中二氧化碳的含量，是实现碳中和的一条便捷有效的途径。

由上文中碳汇的定义可知，只要是树木，不管其是我国《森林法》所保护的森林，还是游离于我国《森林法》之外的零星林木，都具有碳汇功能，也都可以在我国碳中和事业中占有一席之地并为我国碳中和目标的实现发挥重要作用，我国农村地区的零星林木自然也在其中。实际上，与森林一样，我国农村零星林木不仅具有相应的生态功能和经济价值，同时也发挥着吸收并储存二氧化碳的能力。不过，独木不成林，由于我国农村零星林木要么分散道路两旁、沟渠河畔，要么分散在田间地头、房前屋后，因而难以达到具备森林的集聚和规模效应，导致长期以来人们将保护的焦点集中于森林或集中连片林木上，而农村地区的零星林木则游离于人们的视野之外从而难以得到法律的有效保护。由此可见，尽管我国农村零星林木与森林一样发挥了相应的生态价值和碳汇功能，但尚未像森林一样得到应有的关注和保护，这也阻碍了农村零星林木的可持续发展。

需要明确的是，尽管与农村零星林木相比，我国森林资源在发展上具有更多的政策、资金和法规优势，但囿于林地以及人力投入的限制，当前我国森林资源的发展也面临两个瓶颈性困难。首先，我国可用于集中造林的土地数量有限，并且其中一半的土地分布在干旱和半干旱地区，从而阻碍了森林规模的持续扩大。其次，如何进一步调动全社会造林的积极性，加大造林绿化的社会力量，使更多的企业和个人履行植树义务也是横亘在森林碳汇之路上的一个迫切需要解决的问题[6]。相比较而言，农村零星林木所具有的分散性特点反而成为了其相较于森林的优势，从而使其可以化解森林资源面临的上述问题并弥补森林资源的不足，并可以在碳中和之路上与森林资源的发展形成互补效应，而这也使我国农村零星林木可以在碳中和视野下获得相应的发展空间，也为我国零星林木的保护提供了难得的契机。

具体来说，同森林资源相比，我国农村零星林木不仅具有同样的生态功能和碳汇价值，其还具有两个方面的优势。首先，我国农村适宜零星林木种植的土地面广量大，可有效弥补森林用地的不足。这是因为，尽管零星林木的用地大多分散在城乡居民的家前院后、田间地头、沟坎河畔等处，看起来不成气候，但若将这些分散的零星林木用地累加起来，数目也非常可观。其次，零星林木的分散性可为公众参与植树造林提供更有效的平台和途径，也有利于调动农村居民及相关社会力量投入到植树造林活动之中。与此相应的是，由于森林的集中性、区域性分布特征，我国很多地区没有森林，甚而没有集中连片的林地，因而也很难发动全民去森林用地开展植树活动。在此情况下，若能将农村零星的宜林用地向公众开放，并制定鼓励公众植树造林的法律法规，则可以有效调动我国民众植树造林的热情，从而不仅有助于我国国土的绿化以及城乡环境的改善，对促进林木碳汇的增加以及我国碳中和目标的实现也具有积极作用。

三、碳中和视野下农村零星林木的问题梳理

鉴于我国农村零星林木可以弥补森林资源在碳汇发展过程中的不足，因而其可以在我国碳中和事业中大有作为并助力我国碳中和目标的实现。其实，除了碳汇功能外，我国农村零星林木在绿化国土、美化乡村、涵养水土、防风固沙、防尘降噪、净化空气以及作为野生动物栖息地方面也发挥着重要作用，是我国美丽乡村建设中必不可少的风景线。基于此，无论是从碳中和的视角出发，还是从改善农村生态环境的角度考虑，都需要重视农村零星林木的保护。不过，由于农村零星林木的分散性，导致其未能像森林那样在我国《森林法》中获得明确的身份，也尚未得到《森林法》及相关法律法规的有效保护，使得我国农村零星林木面临一系列问题，并导致其在种类及数量上都呈现出萎缩态势，这无疑会阻碍农村零星林木碳中和作用的有效发挥。具体来说，当前我国农村零星林木主要面临以下几个方面的问题。

（一）农村零星林木种类单一化明显

生物多样性是保证生态系统稳定运转和质量提升的关键，而生物多样性的退化则会降低生态环境质量，甚而危及生态安全，这对农村零星林木同样适用。具体来说，多样化的农村零星林木不仅可以给人们带来美的享受，更可以实现不同树种之间的和谐共生，改善农村环境质量，并维护我国农村生态系统的稳定。不过，近年来由于经济利益的驱动，再加上政策的干预，我国农村零星树木的种类正在经受人为的减少并出现了明显的单一化倾向，此种问题不解决，农村零星林木的多样性必将遭到破坏，这必然影响农村零星林木的可持续发展，并最终降低其对碳的中和作用。

具体来说，当前造成我国农村零星林木单一化倾向的原因主要有两个。首先是经济原因，由于我国农村地区的农民基于利益考量而大量种植见效快的经济林木，比如果树、意杨等速生林木，这些树木的种植抢占了槐树、榆树、柳树、桑树等经济效益不明显的传统农村树种的栖息之地，严重的甚至会导致上述传统树种的消失，而同传统树木相比，经济林木一般具有更替过快、寿命过短的弊端，从长远来看不利于农村林木碳汇的发展。其次，政策也是造成农村零星林木单一化的重要原因。当前，农村基层政府在实施农村绿化工程时过于追求树木的整齐划一，引导甚而通过行政命令让居民砍去田间地头、房前屋后以及道路两旁的传统树种，而代之以法桐、女贞等外来树种，既人为导致了本地树种的灭绝，也加剧了农村零星林木种类单一化的趋势，容易造成林木更替过频以及病虫害多发等问题，从而极大地弱化零星林木的碳汇潜力。

（二）农村零星林木滥砍滥伐严重

零星林木滥砍滥伐问题在我国农村地区较突出。这是因为，农村地区的零星林木被视为村集体或村民的个人财产，因而国家对零星林木的种植、采伐都没有作出过多的干预。不过，虽然这一做法满足了村集体及村民对零星林木利用的需求，但也为零星林木滥砍滥伐打开了通道，严重危及零星林木的可持续发展。而且，与以往村民出于经济或使用目的而实施的个体性砍树行为不同，当前造成农村零星林木滥砍滥伐的原因多样，且呈现集团化、群体化趋势，容易对零星林木造成毁灭性打击。具体来说，目前主要有以下两个原因造成了农村零星林木的滥砍滥伐后果。

首先，农村居民对农村零星林木价值的认识不清是导致农村零星林木被滥砍滥伐的主要原因。长期以来，农村居民将零星林木作为普通的财产对待，对零星林木的生态价值及碳汇功能认识不足，有些地方甚至将零星林木和田地作物对立起来，认为农村零星树木不仅形不成规模，还不利于庄稼的生长。受此种思想的影响，村民自发或者由村集体组织将分布在田间地头、沟渠河畔的零星树木全部清理掉。这种做法看似增加了耕地面积、消除了树木对农作物的影响，但实际上却容易破坏农村的生态系统，降低农村的生态品质，而且也缩减了农村零星林木的碳汇潜力。

其次，当前我国广大农村正在开展的新农村建设对农村零星林木的砍伐也起到了助推作用。这是因为，作为新农村建设的重要内容，我国广大农村地区都在试点农村集中居住区建设，虽然建立农村集中居住区有助于农村村容村貌的改善，但上述农村集中居住区的建设也打消了农村居民在其房前屋后等零散地块植树造林的愿望，甚而在一定程度上加剧了其砍伐房前屋后等地零星树木的冲动。这是因为，尽管农村集中居住区建设对改善农村人居环境具有积极意义，但也打破了农村居民对其原住宅地及其附属财产的控制预期，使得部分村民担心自己所住的地方不久要拆迁，从而急于处理掉自己住宅周边的零星林木，并失去了在自己宅基地周围重新植树的信心。这一现象使农村零星林木面临着“只砍不栽”的窘境，不仅阻滞了农村零星林木的新老更替，也进一步加剧了农村零星林木滥砍滥伐的后果。

（三）农村零星林木用地被不断侵蚀

在我国，土地按照用途一般可分为耕地、林地及建设用地，不过实践中农村零星林木并无专门的林地，传统上农村村民主要在田间地头、沟渠河畔以及房前屋后种植零星林木，这也造成了农村零星林木用地被不断侵蚀的局面。具体来说，随着城乡建设的发展以及耕地保护的强化，我国零星林木用地也逐渐受到了建设用地以及耕地的蚕食。例如，在我国农村地区，由于农村住房建设的需要，部分原本种植零星林木的土地被建上了住房，从而使原有的农村零星树木失去了立足之本。此外，为了保障我国的耕地面积，我国部分农村地区出现了“耕进林退”的现象，其中对田间地头零星林木的集体性清理就是表现之一。此外，有些村集体要求村民清理掉其自留地种植的树木后将自留地用作耕地种植农作物，也有些村集体对村庄内闲置的宅基地进行复垦，也对闲置宅基地上种植的树木进行清理，这些因素都加速了零星林木用地的消失，也直接导致了农村零星林木的减少，其碳汇功能自然也随之被削弱。

四、碳中和视野下农村零星林木的法律保护设计

由上文的分析可知，由于缺乏法律的有效保护，当前我国农村零星林木存在着林木树种单一、滥砍滥伐严重以及林地流失等问题，上述问题严重阻碍了我国农村零星林木的可持续发展，也限制了农村零星林木在生态环境以及碳中和事业中发挥应有的作用。上述问题的出现既与当前我国对农村零星林木所具生态价值及碳汇功能的认识不足有关，更与当前我国农村零星林木法律保护的缺失相关，是长期以来我国农村零星林木游离于《森林法》等法律保护之外的直接后果。鉴于此，为了解决当前我国农村零星林木保护面临的问题，既需要重视农村零星林木在农村生态环境以及碳中和事业中所处的地位和作用，更需要从法律角度强化对我国农村零星林木的保护。为此，需要扩大《森林法》及相关法律法规的调整范围或者制定专门的农村零星林木保护办法，以便将农村零星林木的保护纳入法律的调控之中，并在此基础上逐步建立和完善专门的农村零星林木保护制度。具体来说，为了充实我国农村零星林木的法律保护内容，我国亟需建立农村零星林木规划制度、农村零星林木采伐许可制度、农村零星林木用地保护制度以及农村零星林木种植奖励制度，下文对此予以具体论述。

（一）建立农村零星林木规划制度

凡事预则立，不预则废，农村零星林木问题的出现首先源于农村零星林木种植、经营的无序。鉴于此，要消除农村零星林木存在的问题，首先要建立农村零星林木规划制度，对农村零星林木的发展作出相应的规划安排和统筹设计。需要指出的是，我国《森林法》第三章已对林业发展规划作了规定，但由于其主要着眼于森林并且内容过于宏观，因而难以为农村零星林木的保护提供规划层面的法律支持。对此，我国应以《森林法》中林业发展规划的既有规定为基础，将农村零星林木规划的内容嵌入其中，以便在现有林业发展规划制度的基础上形成一个有关农村零星林木规划的子制度。

针对零星林木存在的问题，笔者认为，为了强化对农村零星林木的法律保护，我国的农村零星林木规划制度应从以下几个方面进行设计。首先，要明确农村零星林木规划的定位和效力，并将农村零星林木规划的制定和实施纳入到我国各级林业主管部门的职责之中。其次，要明确农村零星林木规划的内容，而这主要包括农村零星林木用地的规划、农村零星林木种类的规划等。其中，为了避免农村零星林木种类的单一化，各地林业主管部门要高度重视本地区农村零星林木种类的多样化问题，结合本地林业实际制定好地方近期和中长期林业规划，就农村零星林木的种类提出具体的要求，既要防止通过政府行为使农村零星林木种类出现单一化的现象，也要通过政策及资金投入引导农村居民及社会力量在农村零星土地上种植多种类的树木[7]。

（二）完善农村零星林木采伐许可制度

为了抑制林木的滥砍乱伐，我国《森林法》第五十六条确立了林木采伐许可证制度。不过，由于我国《森林法》确立的林木采伐许可制度将“农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木”除外，导致农村居民采伐自留地、房前屋后以及田间地头的零星树木难以受到林木采伐许可制度的约束，从而使得农村零星林木游离于法律的保护之外，也为农村居民或者村集体对零星林木的滥砍滥伐留下了通道。由此可见，我国《森林法》有关林木采伐许可证制度的规定忽视了对农村零星林木的保护，导致农村大部分零星林木的砍伐缺乏有效的法律规制，从而也使得农村零星林木处在乱砍滥伐的风险之中，是造成农村零星林木滥砍滥伐严重的主要原因。

为了规范农村零星林木的采伐活动，强化政府对农村零星林木采伐的监管，并堵住农村居民或者村集体对农村零星林木滥砍滥伐的漏洞，应对我国《森林法》以及相关法规中的林木采伐许可证制度进行完善，取消对“农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木”的例外规定，要求只要采伐林木的都需要申请许可证，从而将农村地区的零星林木纳入许可证制度的保护之中。当然，为了降低农村居民的采伐成本，可以结合农村实际简化零星林木采伐许可证的申请程序，并可以授权乡镇一级政府对农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星树木的申请进行审批，以便在从法律上堵住零星林木滥砍滥伐漏洞的同时也不会给农村居民行使其树木的所有权造成过多阻碍。

（三）强化农村零星林木用地保护制度

在林地保护方面，我国《森林法》第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条都作了系统的规定，对保护林地免受侵占或破坏发挥了重要作用，但由于当前我国《森林法》对林地的界定过于严格，从而使得农村零星林木的用地难以得到现有法规的保护。比如，参照我国《森林法》第八十三条第三款的规定，只有“县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等”才属于我国法律意义上的林地，而这一概念显然将农村地区房前屋后、田间地头、沟渠河畔等分散性的零星宜林土地排除在法律的保护之外，也为农村零星林地被耕地、建设用地侵占留下了隐患。

为了保证农村零星林木的用地需求，并为我国农村零星林木的发展保留适度空间，就需要完善我国《森林法》有关林地的保护规定。为此目的，应扩大我国《森林法》第八十三条第三款有关林地的外延界定范围，将农村地区村民的自留地以及居民房前屋后、田间地头、沟渠河畔、道路两旁的宜林土地皆纳入林地的范畴，并借鉴我国法律对耕地保护的红线制度，对农村零星林木种植用地在所有土地中所占的比例作出硬性规定，并将其作为地方政府业绩考核的指标之一，以便在完善我国林地保护制度的同时，将零星分散的宜林土地纳入到法律的保护之中，从而为我国农村零星林木的可持续发展保留相应的立足之本和生存空间。

（四）建立农村零星林木种植养护奖励制度

由上文对农村零星林木存在问题的分析可知，在排除掉政府的政策性因素之外，不论是零星林木种类单一，还是零星林木滥砍滥伐，抑或是零星林木种植用地流失，我国农村零星林木面临的问题或多或少与农村居民对利益的追求有关。反向而言，我国农村零星林木之所以出现上述问题，是因为农村零星林木种植养护奖励机制的缺失所致。鉴于此，我国《森林法》以及其他相关法规除了对有损农村零星林木的违法行为进行直接规制外，还应对农村零星林木的种植养护行为进行相应的奖励、激励，从而调动农村居民及社会力量种植养护农村零星林木的积极性。遗憾的是，我国当前的《森林法》以及其他相关法规尚未对此作出明确的规定，因而也难以对农村居民及社会组织参与零星林木的种植养护活动进行明确的利益指引和激励。

鉴于此，为了激励农村居民及社会力量参与农村零星林木的种植保护工作，我国《森林法》应建立农村零星林木种植养护的奖励制度，并借此构建内在奖励和外在奖励相结合的激励机制。具体来说，我国零星林木种植养护的内在奖励主要是指精神方面的奖励，如成就感、荣誉感等的实现；而外在奖励则主要是对农村居民及社会力量养护零星林木的行为予以物质性的如奖金、补贴及培训技术等激励措施[8]。在进行外在的物质性奖励设计时，我国在通过权属制度来稳定农村居民及社会力量种植零星林木的收益预期之外，还应将生态补偿制度的内容引入到农村零星林木保护奖励制度之中，对农村居民或其他社会力量因养护零星林木而对农村生态环境以及碳中和事业所作出的贡献进行价值核算并进行相应的资金补偿，也可以将农村零星林木产生的碳汇纳入到我国碳汇市场进行交易，从而借助经济利益来增强农村居民及社会力量参与我国农村零星林木种植养护的热情和动力。