民法典视阈内宅基地使用权继承规则之构造

2022-02-05谢潇

法学 2022年1期

●谢潇

众所周知，宅基地使用权乃我国《民法典》物权编中极为重要之农地权利，其具有“居住权保障功能”，可以保障农民集体成员在特定集体所有的土地上建造住宅，并且在该住宅上稳定居住之利益。〔1〕参见郑尚元：《宅基地使用权性质及农民居住权利之保障》，载《中国法学》2014年第2期，第146页以下。与此同时，自《民法典》体系考察，宅基地使用权作为一项用益物权，系属《民法典》总则编第113条所规定之“财产权利”范畴，故而宅基地使用权亦蕴含“财产功能”。〔2〕参见高圣平：《农村宅基地制度：从管制、赋权到盘活》，载《农业经济问题》2019年第1期，第60页。当然，在更为宏观的法源视阈内，宅基地使用权不仅为《民法典》所调整，亦受《土地管理法》等公法渊源乃至国家政策之规整，故而宅基地使用权有别于一般意义上的民法财产权，其财产权能往往处于受限抑或缺失状态。因此，宅基地使用权可否作为遗产而合理适用继承规则，在理论与实务上不无疑问。

2020年9月9日，自然资源部发布《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》（自然资人议复字〔2020〕089号），该答复第6项规定：“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记……非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记‘该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人’。”该答复在学界与民间均引起热烈讨论。有鉴于此，在《民法典》体系内重新审视宅基地使用权继承问题仍颇具实益。

一、宅基地使用权继承学说之重述

自法源体系而论，准许非集体经济组织成员继承宅基地使用权，似乎与《土地管理法》等法源中的部分条款和固有教义有所龃龉。理由在于，作为一项具有社会保障功能的农地权利，宅基地使用权的取得原则上仅限于特定农民集体内部，而允许宅基地使用权人的继承人以继承方式取得宅基地使用权，可能使宅基地使用权为集体以外成员所享有，继而使宅基地使用权有与集体经济组织成员资格脱钩而转变为普通住宅建设用地使用权之虞。这无疑与我国以集体所有为基础的农村土地公有制之间，尤其与宅基地使用权制度所奉行的“集体所有、成员取得、一户一宅、无偿使用、封闭运行”规则之间存在难以消解的矛盾。〔3〕参见曹益凤：《宅基地使用权继承的制度困境与出路选择》，载《农业经济问题》2020年第3期，第49页以下。此外，允许已经享有宅基地使用权的主体根据继承再次取得宅基地使用权，似乎亦与“一户一宅”原则相背离。有鉴于此，实务界与理论界提出诸多学说，力求对宅基地使用权继承问题作出妥当解释。兹分述如下。

（一）宅基地使用权继承否定说

宅基地使用权继承否定说认为，宅基地使用权并非个人权利，其本质上乃是分配给以户为单位的家庭成员共同使用特定土地建造住宅，并于该住宅中居住之权利。因此，在户内成员数量因特定成员死亡而减少时，不会导致继承发生。理由在于，即使发生户内成员死亡的事实，宅基地使用权仍旧是以户为单位的剩余家庭成员的共有财产，而非死亡成员之遗产，故而应当认定由剩余家庭成员继续享有宅基地使用权，不宜根据继承规则对宅基地使用权予以分配。〔4〕参见王海燕：《农村宅基地上建设的房屋能否继承》，载《人民法院报》2015年3月26日，第7版。

与此同时，倘若户内最后一位成员死亡，则应当由集体收回宅基地。申言之，一旦户内并无成员继续享有宅基地使用权，则宅基地使用权应当归于消灭，而原本受宅基地使用权限制的集体土地所有权，即可恢复至没有他物权负担的完满状态。〔5〕参见高海：《宅基地使用权继承：案例解析与立法构造》，载《东方法学》2018年第5期，第98页。

一言以蔽之，宅基地使用权继承否定说的要义，在于恪守宅基地使用权应当具有身份属性之教义，主张宅基地使用权不得被继承，〔6〕参见刘露：《解释论视角下宅基地使用权的继承性研究》，载《华东政法大学学报》2019年第1期，第133页以下。尤其不应为集体经济组织以外的人所继承。唯其如此，方可使宅基地使用权发挥其所固有的社会保障功能。〔7〕参见王海燕：《农村宅基地上建设的房屋能否继承》，载《人民法院报》2015年3月26日，第7版。

（二）宅基地使用权继承肯定说

与宅基地使用权继承否定说不同，宅基地使用权继承肯定说主张，宅基地使用权作为一种财产权可以被继承。在学说划分意义上，宅基地使用权继承肯定说可以被进一步区分为自由继承说与限制继承说。〔8〕参见张建文、李红玲：《宅基地使用权继承取得之否定——宅基地“法定租赁权”的解释路径》，载《河北法学》2016年第12期，第32页。

自由继承说认为，应当赋予宅基地使用权较为完整的财产权属性，在继承方面不应拘泥于继承人是否具有集体经济组织成员资格，倘若继承人属于适格继承人，一旦被继承人死亡，其继承人即可根据继承规则取得被继承人的宅基地使用权。〔9〕参见姜红仁：《关于农村宅基地使用权继承的法律思考》，载《江西社会科学》2012年第2期，第159页。

与自由继承说不同，限制继承说认为，宅基地使用权乃奠基于集体土地所有权上的特殊用益物权，其以特定集体经济组织成员资格的享有为前提条件。以此为据，倘若特定集体经济组织中的宅基地使用权人死亡，其继承人同时具有被继承人所在集体经济组织的成员资格，则继承人可以继承宅基地使用权。不过，假如继承人没有被继承人所在集体经济组织的成员资格，则继承人仅可继承宅基地上房屋的所有权，而不得继承宅基地使用权。〔10〕参见韩松：《宅基地立法政策与宅基地使用权制度改革》，载《法学研究》2019年第6期，第86页。此外，根据限制继承说，如果宅基地使用权人所在集体经济组织中并无具有成员资格之人享有继承权，亦无其他继承人继承宅基地上房屋的所有权，那么集体有权收回宅基地。一旦集体收回宅基地，宅基地使用权则归于消灭。

（三）宅基地法定租赁权说

宅基地法定租赁权说在本质上是对宅基地使用权限制继承说予以损益与补正的立法论。该学说认为，尽管没有集体经济组织成员资格的继承人不能继承宅基地使用权，但由于继承人可以根据继承规则取得宅基地上房屋的所有权，为避免房屋所有权因继承而丧失利用宅基地的法律基础，应当使集体以外的继承人因继承宅基地上房屋而根据法律规定自动享有一项宅基地法定租赁权。〔11〕参见陈小君：《宅基地使用权的制度困局与破解之维》，载《法学研究》2019年第3期，第56页。该法定租赁权在性质上属于债权，而非物权。一旦宅基地法定租赁权因继承而发生，则继承人应当根据法律规定向集体支付一定数额的地租。〔12〕参见刘凯湘：《法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想》，载《法学论坛》2010年第1期，第38页。

二、宅基地使用权继承法理之更新

（一）对既有学说的评述：诸学说的合理性与可补正性

尽管以上三种学说均具有合理性，但仍旧存在可以补正与损益的空间。

客观而言，在我国传统农地制度体系内，宅基地使用权继承否定说具有规范层面上的合理性。《土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”仅就该款的文义而言，不难发现宅基地使用权的取得与享有应当以户为单位。由于《土地管理法》第62条第1款所言之“户”在本质上是由一名抑或多名农村集体经济组织成员所组成的农村家庭，故而宅基地使用权并非村民个人的财产权，而是由农民集体分配给农村家庭，由家庭成员以户为单位共同享有的财产权。

以此为据，倘若户内家庭成员数量发生增减，则不会影响宅基地使用权的效力。申言之，宅基地使用权主体是户（或曰农村家庭），而非个人，故而只要户内依旧存在成员，则该户即可继续享有宅基地使用权。推而言之，假如户内并无成员，则户将因没有成员而消灭，宅基地使用权亦伴随权利主体的消灭而归于灭失。由此可见，仅根据《土地管理法》第62条第1款的文义，或许可以认定宅基地使用权继承否定说是契合我国传统农地法制的妥当理论。不过，倘若将宅基地使用权继承否定说置于《民法典》体系等其他视角下审视，则不难发现该学说仍具商榷之必要。

首先，在《民法典》体系内，将宅基地使用权人解释为农户欠缺明晰的规范基础。我国民法上的民事主体可以分为自然人、法人以及非法人组织三种类型，而对于作为特殊民事主体的户而言，《民法典》仍旧予以保留，并且将其安置于自然人规范体系之中。具体而言，根据《民法典》总则编第54条至第56条之规定，存在“个体工商户”与“农村承包经营户”两种户之类型。而结合《农村土地承包法》第16条之规定，则不难发现所谓“农村承包经营户”本质上就是农户，即承包农村土地而为农业生产、享有土地承包经营权的农村家庭。〔13〕参见高圣平、王天雁、吴昭军：《〈中华人民共和国农村土地承包法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2019年版，第77页以下。

倘若以此为据，或许在类推意义上应当根据《土地管理法》第62条第1款将宅基地使用权人认定为农户，即农村家庭。不过，由于《民法典》仅对享有土地承包经营权的农村承包经营户予以规定，但未明确规定宅基地使用权人为农户，故而类推适用《民法典》总则编第55条将宅基地使用权人认定为农户，或许与《民法典》的立法宗旨不符。理由在于，倘若《民法典》意欲将宅基地使用权人构造为农户，则应当在总则编的户之规则体系中予以明确规定，而非留白。

同时，在《民法典》物权编第362条中，宅基地使用权主体亦被抽象表述为“宅基地使用权人”。根据全国人大法工委的权威解释，此处所言“宅基地使用权人”应为集体经济组织成员，〔14〕参见黄薇主编：《中华人民共和国民法典物权编释义》，法律出版社2020年版，第396页。而所谓集体经济组织成员，在解释上或许应为享有成员资格的村民个人（自然人），而非户（家庭）。〔15〕参见韩松：《论成员集体与集体成员——集体所有权的主体》，载《法学》2005年第8期，第41页。除此以外，对于有权重新请求分配宅基地的主体而言，《民法典》物权编第364条仅规定为“村民”，〔16〕参见黄薇主编：《中华人民共和国民法典物权编释义》，法律出版社2020年版，第398页。该概念既可解释为作为自然人的村民，亦可解释为以户为单位的农村家庭，故而亦不可将请求分配宅基地的主体毫无疑义地解释为农户。由此可见，宅基地使用权主体究竟是农户抑或村民个人仍旧欠缺清晰规定。

事实上，倘若放弃类推进路，而对《民法典》总则编第54条至第56条予以反对解释，或许亦可认为，由于《民法典》仅承认个体工商户以及享有土地承包经营权的农村承包经营户两种户之类型，宅基地使用权主体应当解释为村民个人而非农村家庭。至于《土地管理法》第62条第1款所规定的“一户一宅”原则，与其说是关于宅基地使用权主体的规定，不如说只是对宅基地分配请求权与宅基地使用权之享有予以限制的条款。申言之，原本特定农户内的所有家庭成员均可以其个人名义向集体请求分配宅基地，不过，根据“一户一宅”原则，倘若户内其中一位或者多位家庭成员已经取得宅基地使用权，则其他家庭成员便丧失继续请求集体分配宅基地的权利。而一旦其他家庭成员因为成年等原因自该农户中分离出去成立新户，倘若该新户内并无任何成员取得宅基地使用权，那么该新户内的家庭成员即可恢复宅基地分配请求权，重新向集体请求分配宅基地。所以，“一户一宅”原则或许仅与宅基地分配以及宅基地使用权的享有相关，却并不一定构成宅基地使用权主体认定的规范基础。

其次，根据传统民法学，作为用益物权的宅基地使用权应当成为可供继承的财产。根据《民法典》，宅基地使用权属于用益物权。所谓用益物权，系以支配他人标的物之利用价值为内容的定限物权。〔17〕参见谢在全：《民法物权论》（上册），新学林出版股份有限公司2020年版，第583页。尽管用益物权并非所有权，但由于用益物权对特定物在部分领域具有直接支配力，故而通说一般将用益物权视为一项“受限制的物权”归入物权体系，其在性质上属于财产权。以此为据，由于宅基地使用权系属财产权之范畴，一旦继承发生，则宅基地使用权作为被继承人生前所拥有的财产，当然应当作为遗产由其继承人继承。有鉴于此，倘若承认宅基地使用权主体为村民个人，则根据《民法典》继承编第1122条之规定，应当以宅基地使用权的用益物权属性为基准，将其认定为宅基地使用权人（特定村民个人）的遗产，并且允许由其继承人予以继承。

最后，就我国农村地区宅基地使用权继承的现状而言，由于法律并未明文禁止宅基地使用权继承，故而宅基地使用权根据继承规则而发生流转的社会现象可谓广泛存在。宅基地使用权继承既可发生于特定集体经济组织内部，亦常见于集体经济组织成员与没有集体经济组织成员资格的主体之间。譬如，一项调查结果显示，截至2010年，江苏省内以继承方式取得宅基地使用权的比例占宅基地使用权取得总量的71.11%。〔18〕参见曹益凤：《宅基地使用权继承的制度困境与出路选择》，载《农业经济问题》2020年第3期，第50页。职是之故，完全否定宅基地使用权可供继承似有脱离社会现实之虞。

此外，由于“自然资人议复字〔2020〕089号”答复与《不动产登记操作规范（试行）》第10.3.5条已经根据农村土地改革的相关政策与精神承认宅基地使用权可以被继承，并且不以集体经济组织成员资格为限，故而宅基地使用权继承否定说尽管具有一定程度的合理性，但并非最佳解释路径。

反观宅基地使用权继承肯定说，尤其是自由继承说，由于在一定程度上契合农民群众的普遍预期，故而在民间呼声较高，并且在学界亦引起广泛共鸣。但严格而论，自由继承说的确在部分特殊情境中难以自圆其说。

我国农村土地法制奉行集体土地所有制，而集体土地所有制在性质上属于土地公有制，因此，即使作为集体经济组织成员的村民个人可以自集体处取得宅基地使用权，从而享有在特定集体土地上建造房屋且居住之权利，但宅基地使用权的分配与享有却理应限于集体经济组织内部。理由在于，倘若准许集体经济组织以外的其他主体尤其是城镇居民以继承方式取得宅基地使用权，则在民众自由迁徙与人口代际更替等因素的作用下，可能导致大量没有集体经济组织成员资格的主体享有宅基地使用权。在极端情况下，倘若特定集体经济组织因最后一位成员死亡而导致成员数量为零，则可能出现该集体所有土地上的宅基地使用权全部由集体经济组织以外主体享有的状况，此时集体土地所有权制度可谓名存实亡。有鉴于此，对宅基地使用权适用限制继承规则，仅允许集体经济组织内部成员之间就宅基地使用权发生继承法律关系，确实有助于维系公有制的集体土地所有权制度。

另外，尽管宅基地使用权的确是一项用益物权，但与其他用益物权相比，宅基地使用权的权能却并不完整。根据《民法典》物权编第362条之规定，宅基地使用权仅具有占有权能与使用权能。而与之形成鲜明对比的是，根据《民法典》物权编第344条之规定，同为用益物权的建设用地使用权不仅具有占有与使用之权能，亦具有收益权能；而根据《民法典》物权编第353条之规定，建设用地使用权甚至具有部分处分权能，具体而言，建设用地使用权人可以将建设用地使用权用于转让、出资或者抵押等法律上的处分。反观宅基地使用权，《民法典》既未赋予其收益权能，亦未明文允许其适用于处分。

与此同时，根据《民法典》物权编第363条之规定，宅基地使用权的流转受制于《土地管理法》等其他法源，倘若以《土地管理法》等其他法源为根据，尽管《土地管理法》第62条第5款允许农村村民出卖、出租、赠与住宅，但并未明确规定宅基地使用权是否可以用于流转，而只是规定一旦住宅所有权发生变动，则该村民不得再次请求分配宅基地。因而，就现行法源而论，作为一项权能残缺的用益物权，宅基地使用权是否可以适用于自由继承，的确处于规范不明状态。

有鉴于此，宅基地法定租赁权说作为一种蕴含损益与妥协因素的立法论构造而登上历史舞台。宅基地法定租赁权说奠基于宅基地使用权限制继承说，换言之，唯有限制集体经济组织以外的主体继承宅基地使用权，才会存在集体以外的主体通过继承宅基地上房屋所有权而取得宅基地法定租赁权的现象。

据此，宅基地法定租赁权说进一步主张，倘若被继承人与继承人同时具有集体经济组织成员资格，则不妨将宅基地使用权视为村民个人的合法财产，允许集体经济组织内部就宅基地使用权发生继承。不过，假如继承人没有被继承人所在集体经济组织的成员资格，则一方面，继承人无法取得宅基地使用权，另一方面，由于继承人可以根据继承取得宅基地上房屋的所有权，故而为避免房屋所有权缺乏土地利用的法律基础，应当直接使继承人因继承取得宅基地上的法定租赁权，由此则既可防止宅基地使用权为集体经济组织以外的主体所享有，亦可使取得宅基地上房屋所有权的继承人获得合法的土地利用权源。总体而言，宅基地法定租赁权说的确具有兼顾各方面利益的优势，是平衡集体土地所有权制度、宅基地使用权制度以及继承制度的优秀理论，具有相当程度上的合理性。

不过，宅基地法定租赁权说仍旧存在不完备之处。对于没有集体经济组织成员资格的继承人而言，尽管其可以根据继承而取得宅基地上房屋的所有权，但根据宅基地法定租赁权说，其不可继承宅基地使用权，只能取得一项由法律直接规定而产生的法定租赁权，这对于继承人而言并不公平。理由在于，法定租赁权在性质上属于债权，而非物权，其作为土地利用的法律基础，在效力上弱于宅基地使用权，继承人仅可继承宅基地上住宅的所有权，却被剥夺了宅基地使用权，而作为宅基地使用权替代物的只是一项宅基地债权，未免有失公允。与此同时，宅基地法定租赁权属于有偿性质的债权，继承人原则上应当向集体土地所有权人支付租金，这无疑会构成继承人继承遗产的额外负担，倘若允许没有集体经济组织成员资格的继承人继承宅基地使用权，则可使继承人免于支付地租的义务，以收减轻继承人继承遗产负担之功效。

此外，尽管宅基地法定租赁权说与现行法源体系颇为契合，亦可较为合理地解决集体经济组织以外主体继承宅基地上房屋所有权的土地利用法律基础问题，但构成对宅基地使用权自由继承的彻底否定，从而使该学说在一定程度上构成宅基地使用权制度革新的理论障碍。理由在于，宅基地法定租赁权说的旨趣在于否定宅基地使用权具有超越集体经济组织范畴的财产属性，倘若承认该学说，则宅基地使用权不仅在继承方面将会被限制于集体经济组织内部成员之间，而且在出让、抵押、出资等其他领域亦会陷入对外处分不能之境地。有鉴于此，自农村经济长远发展与社会改革视角观之，宅基地法定租赁权说或许并非尽善尽美的理论构造，其在本质上是一种打破现行规范桎梏的权宜之计，故而该学说并不利于推动宅基地使用权制度的深化改革。

（二）宅基地使用权“原则自由/例外受限”继承说：奠基于“一户一宅”原则基础之上的法理建构

私见以为，对于我国宅基地使用权继承制度的法理构造而言，或许难以借由相对单一的理论进路妥当应对。理由在于，在城乡二元结构尚未完全退出历史舞台前，宅基地使用权在农村土地法律制度与民法典财产继承制度的双重背景中，仍旧会受两种制度及其观念之间张力的影响而处于嬗变之中。有鉴于此，应当正视宅基地使用权的双重背景因素，在《土地管理法》第62条“一户一宅”原则可接受的范围内实现宅基地使用权继承法理的妥当更新。

具体而言，倘若宅基地使用权继承发生于农户范围之内，由于《民法典》与《土地管理法》并未规定“宅基地使用户”这种特殊的民事主体类型，故而宅基地使用权人仍旧应当被解释为村民个人而非农村家庭。以此为据，对于户内的宅基地使用权继承而言，根据“一户一宅”原则，每个农户（或曰特定农村家庭）仅可拥有一处宅基地，享有一项宅基地使用权，故而倘若在申请该宅基地时，特定农户项下只有户主一人，则宅基地使用权构成户主的个人财产，即使户主嗣后结婚生子，宅基地使用权亦为其婚前个人财产，而非夫妻共同财产。假如在申请该宅基地时，特定农户项下不止户主一人，则既不可认定该宅基地使用权为户主的个人财产，亦不可直接认定该宅基地使用权构成户之财产，而应当将该宅基地使用权视为被登记为权利主体的户内家庭成员的共有财产。

因此，倘若享有宅基地使用权的权利主体死亡，则宅基地使用权人的配偶、子女、父母甚至第二顺序的法定继承人，均可参与宅基地使用权的继承。不过，假如继承人在继承发生之前已经通过申请而取得他处宅基地之使用权，则根据“一户一宅”原则，不得再次因继承而第二次取得宅基地使用权。唯其如此，方可契合“一户一宅”原则所隐含的实行分户居住与遏制“一户多宅”（多项宅基地使用权为一户集中享有）现象的条文宗旨。

与此同时，倘若继承人在继承发生之前已经根据继承规则取得宅基地使用权，则根据“一户一宅”原则，亦不可再次取得宅基地使用权。当然，假如继承人在继承发生之前仅与被继承人共有一项宅基地使用权，则可因继承取得被继承人所享有的宅基地使用权份额，而不受“一户一宅”原则之约束。理由在于，对宅基地使用权份额的继承，并未使继承人享有两项宅基地使用权，继承人仍旧仅对一处宅基地享有使用权，只不过与继承前相比，其所享有的宅基地使用权份额有所增加。此外，对于城镇居民而言，尽管严格而论其并非农村村民，不应受制于“一户一宅”原则，但基于“一户一宅”原则之精神，借由对《土地管理法》第62条第1款的类推适用，与农村村民一致，城镇居民也只能因继承取得一项宅基地使用权，而不得因继承取得两项及以上宅基地使用权。

须予提示之处在于，假如农村村民与城镇居民因为多次继承宅基地上房屋所有权在客观上需要合法的土地利用依据，则应当赋予其具有物权性质的宅基地法定地上权，或曰宅基地法定建设用地使用权，使继承人以向集体土地所有权人支付适量土地使用金的方式继续保有合法使用宅基地的权利。至于土地使用金数额，或许可以在立法层面上规定由继承人与集体土地所有权人通过协议确定，不能达成协议的，根据交易习惯确定，没有交易习惯的，则由人民法院参照合理市场价格予以酌定。当然，为避免过分加重继承人继承宅基地上房屋所有权的负担，土地使用金的具体数额原则上应当被认定为不高于市场价格的公允数额。

因此，对于宅基地使用权继承而言，倘若被继承人与继承人同为特定农村集体经济组织成员，并且均已根据申请或者其他事由分别取得宅基地使用权，则对于继承人而言，其不得继承宅基地使用权，否则将直接违反“一户一宅”原则。不过，继承人仍旧可以继承宅基地上房屋的所有权，并且应当在制度构造层面上赋予继承人宅基地法定地上权，由继承人向集体支付土地使用金，从而继续合法使用宅基地。

假如宅基地使用权继承发生于农村村民与城镇居民之间，则城镇居民原则上对宅基地使用权享有自由继承权。城镇居民既可单独继承一项宅基地使用权，亦可与其他城镇居民或者农村村民共同继承一项宅基地使用权，从而取得宅基地使用权份额。即使继承人为城镇户籍，仍受“一户一宅”原则约束。倘若城镇居民在继承一项宅基地使用权后，又对一处宅基地上房屋所有权享有继承权，则其仅可继承房屋所有权，不可再次继承宅基地使用权。此时，应当赋予城镇居民宅基地法定地上权，由其向集体土地所有权人支付土地使用金。

此外，严格而论，对于户内家庭成员之间宅基地使用权份额的继承而言，根据《土地管理法》第62条之规定，继承人不得借由宅基地使用权份额之继承而使其宅基地使用权所占用的宅基地面积超过省、自治区、直辖市规定的标准。倘若继承人继承宅基地上房屋的所有权，但继承后占用的宅基地面积超过省、自治区、直辖市规定标准的，则应当赋予继承人对超过标准部分宅基地的法定地上权，不过继承人仍须负担向集体土地所有权人支付土地使用金的法定债务。

三、宅基地使用权继承规则之构造

（一）作为个人合法遗产的宅基地使用权概念构造

倘若意欲将宅基地使用权较为妥当地纳入《民法典》继承编的规则适用体系之中，则应当在概念构造与性质定位层面上将宅基地使用权构造为具有相对完整权能之财产权，使其成为《民法典》继承编第1122条中“个人合法财产”的具体类型。

第一，在权利主体方面，应当明确将宅基地使用权的权利主体认定为自然人，而非户（家庭）。

《民法典》继承编第1122条规定：“遗产是自然人死亡时遗留的个人合法财产。”由此可见，在继承法视阈内，所谓遗产乃作为自然人的个人因死亡而遗留之财产。〔19〕参见马新彦：《遗产限定继承论》，载《中国法学》2021年第1期，第86页以下。以此为据，假如仍旧按照传统观念将宅基地使用权视为特定农村家庭所享有的权利，则宅基地使用权在规范意义上仍旧属于团体（家庭）财产，特定农户范围内成员的死亡不会引起宅基地使用权的继承问题，故而宅基地使用权亦不可成为遗产。英国法学家梅因曾谓：“所有进步社会的运动在有一点上是一致的……‘个人’不断地代替了‘家族’，成为民事法律所考虑的单位。”〔20〕［英］梅因：《古代法》，沈景一译，商务印书馆2013年版，第110页。诚哉斯言，由于宅基地使用权人并非我国《民法典》所规定之户（农村承包经营户抑或个体工商户），故而应当考虑明确将宅基地使用权人解释为自然人，以使宅基地使用权成为个人财产，而非户（家庭）之财产，继而让作为个人合法财产的宅基地使用权取得遗产资格。不过，确须审慎商榷之处在于作为宅基地使用权主体的自然人究竟应当是谁，宅基地使用权主体应当为一人抑或数人。

自司法实务角度观之，多数裁判仍坚持认为，宅基地使用权应归特定农户所有，故而不发生继承问题。〔21〕参见北京市第三中级人民法院（2017）京03民终10777号民事判决书；河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01民再561号民事判决书；北京市高级人民法院（2020）京民申5156号民事裁定书；广东省高级人民法院（2019）粤民申1706号民事判决书；河南省洛宁县人民法院（2020）豫0328民初1182号民事判决书。例如，河南省洛阳市中级人民法院判决认为：“宅基地使用权是一项特殊的用益物权，是家庭共同共有财产，虽与家庭关系密切相连，但不是个人财产，不能继承。”〔22〕河南省洛阳市中级人民法院（2020）豫03民终7401号民事判决书。又如，山东省烟台市中级人民法院亦判决认为：“在我国宅基地使用权是以户的名义申请，并以户的名义审批的，宅基地使用权虽然登记在一人名下，但宅基地使用权通常是家庭共有的，所以在判断宅基地上的房屋所有权时，除了审查宅基地使用证登记的使用人以外，还应审查宅基地申请时申报的共同使用人，结合房屋的建造、演变等多种因素综合认定。”〔23〕山东省烟台市中级人民法院（2020）鲁06民终2743号民事判决书。再如，北京市高级人民法院裁定认为：“法律规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，该宅基地的使用权主体是以户为单位的家庭，该家庭成员的变化并不影响剩余户内成员对该宅基地的继续使用的权利。”〔24〕北京市高级人民法院（2020）京民申5156号民事裁定书。由此可见，目前司法的主流观点仍旧认为宅基地使用权至少在名义上构成户（家庭）之财产，即使宅基地使用证上所登记的使用人仅为一人（尤其是户主），但宅基地使用权亦构成全体家庭成员所共有之财产，其并非可供继承之个人财产，而系不可分割的户之财产。

但是，近年来亦有裁判改弦易辙，转而认为宅基地使用权应归特定农户之户主或曰申请人所有，原则上不应由户或者全体家庭成员所有。譬如，北京市第三中级人民法院判决认为：“根据《中华人民共和国土地管理法》中农村居民一户一宅的规定，宅基地使用权的主体资格是以户为单位的家庭，而户内人口由于生老病死、婚丧嫁娶等情况，往往处于流变之中。对于宅基地使用权主体范围的确定，应当以宅基地的原始取得人（通常是父母或祖父母）作为宅基地使用权的主体，其他家庭成员不能直接取得宅基地使用权，但可依据分家析产或继承取得宅基地使用权，参与建房或出资的家庭成员可主张房屋对应的补偿。”〔25〕北京市第三中级人民法院（2020）京03民终11957号民事判决书。由此可见，该判决认为，尽管《土地管理法》似乎倾向于将宅基地使用权主体视为“以户为单位的家庭”，但在解释层面上仍旧应当将宅基地使用权主体限定于“原始取得人”之范畴，其实一般而言也就是特定农户的户主（或者亦包括户主的配偶）。

上述第二种裁判观点更为妥当。理由在于宅基地使用权一般系由特定农户的户主经由申请所取得，并且宅基地使用证所记载的使用人一般仅为特定农户之户主，故而通常应当将宅基地使用权视为特定农户之户主的个人财产，其他家庭成员一般不因户主取得宅基地使用权而自动取得宅基地使用权之份额。

当然，仍须注意部分特殊情形的处理规则。尽管宅基地使用权人一般应为特定农户之户主，但若在宅基地使用权登记确权时，宅基地使用权人被登记为家庭全体成员或者家庭部分成员，则该宅基地使用权并非户主的个人财产，而是家庭全体成员或者家庭部分成员共有之财产。此外，假如宅基地使用权人以户主身份申请取得宅基地使用权系发生在婚后，则即使登记为户主一人所有，原则上仍旧根据《民法典》婚姻家庭编第1062条构成夫妻共同财产，由户主与其配偶共同共有。

尽管宅基地使用权应当被认定为自然人之财产，但不可否认的是，宅基地使用权之申请与取得，仍旧以户而非个人为单位，故而在宅基地使用权的主体认定层面上仍须对主体识别问题予以回应。私见以为，宅基地使用权主体之认定，原则上应以宅基地使用证所登记之主体以及土地行政主管部门所登记之主体为准。倘若所登记之主体仅为户主，则宅基地使用权归户主个人所有，但宅基地使用权为婚后所得的，则构成户主与其配偶之夫妻共同财产。假如所登记之主体为农户而非个人，则应当推定宅基地使用权构成农户项下所有家庭成员共有之财产。假如所登记之主体为农户项下部分家庭成员，则宅基地使用权构成部分家庭成员而非全体家庭成员共有之财产。

第二，在权能构成方面，应当明确认定宅基地使用权具有相对自由的可供继承之处分权能，从而将宅基地使用权构造为更为完整的财产权。

自《民法典》规范体系观之，其第362条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”以此为据，宅基地使用权似乎仅被赋予“占有”与“使用”之权能，欠缺用益物权通常应当具有的“收益”权能以及所有权所享有之“处分”权能。〔26〕参见王小莹：《我国农村宅基地使用权制度研究》，中国民主法制出版社2014年版，第33页以下。我国主流司法裁判观点一般亦认为，宅基地使用权是较为特殊的用益物权，仅具有占有与使用权能。〔27〕参见北京市第三中级人民法院（2020）京03民终13042号民事判决书；北京市第一中级人民法院（2020）京01民终8626号民事判决书。部分法院的判决甚至明确指出，宅基地使用权系仅可由农村村民所享有的具有社会保障与社会福利性质的特别权利，而非一般意义上的财产权，故而宅基地使用权的权能并不完整，农村村民不得对宅基地使用权行使处分权能，尤其不具有将宅基地使用权让与城镇居民之权能。〔28〕参见江苏省连云港市中级人民法院（2013）连民终字第0453号民事判决书；江西省上饶市中级人民法院（2020）赣11民终1280号民事判决书；北京市第二中级人民法院（2020）京02民终7303号民事判决书。

诚如部分学者所言，宅基地使用权主要是一项以农民居住保障功能的实现为旨趣的农地权利，故而《民法典》仍旧恪守前民法典时代的立法传统，将宅基地使用权的权能限定为占有与使用。不过，伴随宅基地使用权流转改革的推进，对于在政策层面上使宅基地使用权充分发挥其所蕴含的经济价值功能，各界亦逐渐形成共识。宅基地使用权应当借由合理的制度构造获得更为丰富的经济价值功能实现途径。〔29〕参见陈小君：《宅基地使用权的制度困局与破解之维》，载《法学研究》2019年第3期，第48页以下。据此，倘若意欲使宅基地使用权的经济价值潜力获得更大程度之释放，则应当在《民法典》第362条的基础之上，扩大解释宅基地使用权所蕴含之权能。具体而言，或许可以类推适用建设用地使用权相关规则（《民法典》物权编第344、353条），有限度地承认宅基地使用权具有可供继承之处分权能，从而将宅基地使用权构造为权能相对完整、可以被继承的个人合法财产。

第三，在继承限制方面，仍须在解释论层面承认因宅基地使用权受制于“一户一宅”原则，故而宅基地使用权的继承仍会受到一定程度的限制。

《土地管理法》第62条第1款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，由此在规范层面上确立了“一户一宅”原则。学界一般认为，“一户一宅”原则由三阶层规则构成，具体如下。其一，没有宅基地的村民可以申请一处宅基地，以保障其居住条件。其二，享有一处宅基地的村民不得再行申请其他宅基地。其三，超出一处或者特定标准之宅基地不为法律所承认。〔30〕参见于霄：《“一户一宅”的规范异化》，载《中国农村观察》2020年第4期，第2页。有部分学者指出，“一户一宅”原则存在主体不清晰、“一户”与“一宅”标准不明之问题，〔31〕参见申惠文：《农村村民一户一宅的法律困境》，载《理论月刊》2015年第8期，第101页以下。并且以无偿分配原则为配套规则的“一户一宅”原则，构成宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅之要因，故而自立法论视角应当将“一户一宅”原则废除，使宅基地使用权制度由以“宅基地分配”为中心的制度构造转向以保障“户有所居”为旨趣的机制运行。〔32〕参见韩松：《论宅基地分配政策和分配制度改革》，载《政法论丛》2021年第1期，第70页以下。但以2019年《土地管理法》修正精神以及现行政策为根据，“一户一宅”原则在一定时期内仍旧构成我国宅基地使用权制度的刚性原则。有鉴于此，对于宅基地使用权继承规则之构造而言，纵使可以寻求在主体与权能方面的解释突破，但作为兼具社会福利属性与经济价值功能的特殊用益物权，宅基地使用权除遵循物权法与继承法的一般规则外，仍旧在农村土地法律制度视阈内遵循“一户一宅”原则，而不可将宅基地使用权与建设用地使用权等具有显著市场经济因素的用益物权等同视之。

宅基地使用权因受制于“一户一宅”原则，而在宅基地资格权方面呈现较为复杂的权利结构。以宅基地“三权分置”权利体系为根据，一般认为，所谓宅基地资格权，即“申请分配宅基地的资格”。〔33〕宋志红：《宅基地资格权：内涵、实践探索与制度构建》，载《法学评论》2021年第1期，第78页。在农地法律制度视阈内，宅基地资格权是“一户一宅”原则的延伸，其权利主体一般为“未充分享受宅基地福利分配权益的本集体经济组织成员户”，〔34〕同上注，第78页。换言之，宅基地资格权的主体以户为单位。假如将宅基地使用权仅视为个人合法财产或者数人共有财产，则在户项下其他成员并未实际享有宅基地使用权，其仍旧潜在地享有宅基地资格权。一旦户项下的其他成员与原户发生分离并且形成新户，则作为并未享有宅基地福利分配权益的具有特定集体经济组织成员资格的新户，仍旧可以申请分配宅基地，行使宅基地资格权。不过，假如原户并未发生分户现象，而是由户内成员直接对作为个人合法财产的宅基地使用权以及宅基地上的房屋予以继承，则根据“一户一宅”原则，发生宅基地使用权继承之户，不得以户主有所变更为由再行申请分配宅基地。

此外，根据“一户一宅”原则，无论继承人是否具有集体经济组织成员资格，其所能拥有的福利性宅基地只能为一处，换言之，继承人仅可继承一项宅基地使用权。假如继承人此前已经享有宅基地使用权，则其仅能继承宅基地上房屋的所有权，而不得再次继承宅基地使用权，此时应当在制度构造层面上赋予继承人宅基地法定地上权，并且使继承人对集体经济组织负担支付土地使用金的法定债务。

（二）宅基地使用权的法定继承效力规则

对于作为遗产（个人合法财产）的宅基地使用权继承而言，倘若宅基地使用权人并未在生前留有遗嘱，则宅基地使用权根据法定继承规则而在宅基地使用权人的家庭成员之间实现分配与归属。

第一，在继承人范围与继承顺序方面，根据《民法典》第1127条之规定，作为个人合法财产的宅基地使用权，应当首先由宅基地使用权人的配偶、子女以及父母作为第一顺序法定继承人予以继承。假如没有第一顺序法定继承人，则应由宅基地使用权人的兄弟姐妹、祖父母以及外祖父母作为第二顺序法定继承人予以继承。第一顺序法定继承人与第二顺序法定继承人不因没有被继承人所在集体经济组织成员资格而直接丧失对宅基地使用权的继承权。换言之，法定继承人继承宅基地使用权，并不以其具有特定集体经济组织成员资格为前提条件。〔35〕参见河南省新乡市中级人民法院（2021）豫07民终826号民事判决书；新疆维吾尔自治区察布查尔锡伯自治县人民法院（2021）新4022民初474号民事判决书。

胎儿或者丧偶儿媳（丧偶女婿）亦可作为法定继承人取得宅基地使用权或其份额。根据《民法典》总则编第16条之规定，涉及遗产继承、接受赠与等胎儿利益保护的，胎儿视为具有民事权利能力，故而胎儿亦可作为法定继承人参与对宅基地使用权的法定继承。当然，由于胎儿并未现实出生，倘若胎儿作为法定继承人继承取得宅基地使用权或其份额，应由其法定代理人（胎儿未来出生时的适格监护人）予以受领，若涉及宅基地使用权登记，则胎儿的宅基地使用权或其份额应当登记在监护人名下，同时注明权利人为胎儿。〔36〕参见李宇：《民法总则要义：规范释论与判解集注》，法律出版社2017年版，第88页。同时，《民法典》总则编第16条第2句但书规定，胎儿娩出时为死体的，其民事权利能力自始不存在。倘若胎儿出生时即为死体，则此前所拟制的胎儿权利能力被视为自始不存在，胎儿法定代理人受领宅基地使用权或其份额即构成不当得利，故而应当将宅基地使用权或其份额归还其他法定继承人，由其他法定继承人根据法定继承规则再次予以分配。〔37〕同上注，第88页。此外，根据《民法典》继承编第1129条之规定，倘若丧偶儿媳或者丧偶女婿对作为宅基地使用权人与被继承人的公婆抑或岳父母已尽主要赡养义务，则亦可取得第一顺序法定继承权而参与宅基地使用权的法定继承。对于宅基地使用权继承而言，胎儿是否潜在地享有被继承人所在集体经济组织成员资格，以及丧偶儿媳或者丧偶女婿是否享有被继承人所在集体经济组织成员资格，均在所不问。

不过，与一般法定继承相比，宅基地使用权法定继承因“一户一宅”原则之限制而具有自身特点。首先，具有被继承人所在集体经济组织成员资格的法定继承人，倘若此前已经从该集体经济组织取得一项宅基地使用权，则仅可继承宅基地上房屋的所有权，而不得再次继承宅基地使用权或其份额。其次，不具有被继承人所在集体经济组织成员资格，但享有其他集体经济组织成员资格的法定继承人（譬如外嫁女），假如已经从其他集体经济组织取得宅基地使用权，则不得根据继承再次取得宅基地使用权或其份额。最后，如果法定继承人为城镇户籍人员，且之前并未继承宅基地使用权，即可自由继承宅基地使用权，不过，根据对“一户一宅”原则的类推适用，城镇户籍人员亦不可通过继承取得两项及以上宅基地使用权。假如城镇户籍人员已经继承一项宅基地使用权，则在第二次继承中仅可继承宅基地上房屋的所有权，而不可继承宅基地使用权本身。当然，以上主体在可以继承宅基地上房屋所有权却不能继承宅基地使用权时，应当由法律赋予其宅基地法定地上权，以免其房屋欠缺合法的土地利用规范基础。

须予提示之处在于，假如第一顺序法定继承人可以继承宅基地上房屋的所有权，但因为限于“一户一宅”原则而无法继承宅基地使用权，则不可认定没有第一顺序法定继承人继承宅基地使用权，继而认为应当由没有受制于“一户一宅”原则的第二顺序法定继承人取得宅基地使用权。换言之，即使第一顺序法定继承人不可继承宅基地使用权，其对宅基地上房屋所有权的继承亦可排除第二顺序法定继承人对宅基地使用权的继承。理由在于，不可将此解释为《民法典》继承编第1127条第2款所规定的“没有第一顺序继承人继承”之情形，因为第一顺序法定继承人其实是存在的，只是因《民法典》之外特别条款（“一户一宅”原则）的限制而导致第一顺序法定继承人在规范上存在继承取得宅基地使用权的障碍。此外，排除第二顺序法定继承人对宅基地使用权的继承权，亦可避免宅基地上房屋所有权主体与宅基地使用权主体发生分离，为宅基地法定地上权的产生预留制度空间，从而维系宅基地上的“房地一体”格局，实现宅基地上房屋的物尽其用。

第二，宅基地使用权继承亦可适用代位继承规则。〔38〕在新近案例中已经出现对宅基地使用权适用代位继承规则的司法观点。参见新疆维吾尔自治区察布查尔锡伯自治县人民法院（2021）新4022民初474号民事判决书。根据《民法典》继承编第1128条之规定，倘若宅基地使用权人的子女先于宅基地使用权人死亡，则宅基地使用权人子女的直系晚辈血亲可以主张代位继承。不过，在《民法典》体系内，宅基地使用权人子女的范围具有一定程度的宽泛性。《民法典》第1127条第3款规定，所谓“子女”，包括婚生子女、非婚生子女、养子女以及有扶养关系的继子女。以此为据，即使部分子女与宅基地使用权人并无血缘关系，倘若其具有养子女或者继子女身份，则一旦该子女先于宅基地使用权人死亡，该子女的直系晚辈血亲仍可主张代位继承。〔39〕参见杨立新：《中国民法典释评·继承编》，中国人民大学出版社2020年版，第91页以下。此外，假如宅基地使用权人没有第一顺序法定继承人，而应当由作为第二顺序法定继承人的兄弟姐妹继承其宅基地使用权，但兄弟姐妹先于该宅基地使用权人死亡的，则根据《民法典》继承编第1128条第2款之规定，宅基地使用权人兄弟姐妹的子女亦可代位继承宅基地使用权。当然，代位继承亦受制于“一户一宅”原则，代位继承人不得根据继承规则取得两项及以上宅基地使用权。

第三，在遗产分配规则方面，根据《民法典》第1130条之规定，相同顺序法定继承人继承的宅基地使用权份额应当相等。须商榷之处在于，法定继承人继承取得宅基地使用权份额，形成对一项宅基地使用权的共有后，该共有在性质上究竟应当认定为共同共有还是按份共有。通说一般认为，所谓共同共有，系指数人不分份额地共同享有一物所有权的状态，一般存在于婚姻家庭领域或者具有一定亲属关系的自然人之间。〔40〕参见梁慧星、陈华彬：《物权法》（第6版），法律出版社2016年版，第220页。由于宅基地使用权法定继承人之间一般具有较为亲密的亲属关系，故而依据共有之一般原理，应当将因继承所形成的宅基地使用权共有认定为共同共有。不过，由于继承人一般会在宅基地使用权继承发生后，通过协议或者法院裁判对宅基地使用权份额进行划分，故而在份额划分前将因继承所发生的宅基地使用权共有视为共同共有固然合理，但倘若已经完成份额划分，则共同共有将转变为按份共有。

此外，尽管宅基地使用权继承份额以均等分割为原则，但根据《民法典》第1130条之规定，仍旧存在以下几种特殊情形。其一，倘若特定继承人生活有特殊困难又缺乏劳动能力，则应当在宅基地使用权份额划分方面对其予以照顾，以保障其居住利益与财产利益。其二，对宅基地使用权人已尽主要扶养义务或者与被继承人共同生活的继承人，可以多分得宅基地使用权份额。《民法典》特别重视遗产所具有的扶养奖励功能，因此，倘若继承人对宅基地使用权人扶养较多，或者与宅基地使用权人共同生活，则出于奖励扶养之考虑，继承人可以多分得宅基地使用权份额。其三，继承人具有扶养能力且有扶养条件，却不对宅基地使用权人履行扶养义务的，则应当不分或者少分宅基地使用权份额。以奖励扶养为根据，倘若继承人可以扶养而不尽扶养义务，将遭遇不分或者少分宅基地使用权份额的不利法律后果。其四，根据《民法典》继承编第1130条第5款之规定，经继承人协商同意，亦可不均等地继承宅基地使用权。由此可见，均等分割条款仅为任意性规定，继承人可以根据私法自治排除均等分割条款之适用。

第四，在宅基地使用权法定继承中，亦有遗产酌给请求权制度的适用余地。所谓遗产酌给请求权，又称酌情分得遗产权，是指继承人以外的公民由于与被继承人生前构成某种扶养关系，故而依法可以分得适当遗产的权利。〔41〕参见刘春茂主编：《中国民法学·财产继承》，中国人民公安大学出版社1990年版，第93页。通说一般认为，遗产酌给请求权既非继承权，亦非受遗赠权，而是我国法定继承制度中的一项独立权利。《民法典》继承编第1131条规定：“对继承人以外的依靠被继承人扶养的人，或者继承人以外的对被继承人扶养较多的人，可以分给适当的遗产。”由此可见，倘若继承人以外的人与宅基地使用权人之间存在扶养关系，则继承人以外的人亦可主张遗产酌给请求权，请求分得适当的宅基地使用权份额。

（三）宅基地使用权的遗嘱继承与遗赠效力规则

倘若将宅基地使用权视为可以成为遗产的个人合法财产，则根据私法自治原则，宅基地使用权人有权根据遗嘱处分宅基地使用权。具体而言，宅基地使用权人可以订立遗嘱指定某位或者数位继承人继承其宅基地使用权，或者以遗赠形式将宅基地使用权让与继承人以外的其他主体。

对于遗嘱继承而言，宅基地使用权人可以根据《民法典》继承编第1134条至第1139条之规定，采用自书遗嘱、代书遗嘱、打印遗嘱、录音录像遗嘱、口头遗嘱以及公证遗嘱等形式，将宅基地使用权指定由法定继承人中的一人或者数人继承。〔42〕参见浙江省宁波市海曙区人民法院（2020）浙0203民初9571号民事判决书。

不过，倘若宅基地使用权人在遗嘱中所指定的法定继承人已经享有一项宅基地使用权，则应当对该遗嘱之效力予以审慎斟酌。根据“一户一宅”原则，即使宅基地使用权人在遗嘱中指定已经享有一项宅基地使用权的法定继承人继承其宅基地使用权，该法定继承人亦不可根据继承取得第二项宅基地使用权。在解释层面上，《土地管理法》第62条第1款（“一户一宅”原则）构成《民法典》总则编第153条所规定之“法律、行政法规的强制性规定”，故而遗嘱中指定已经享有宅基地使用权的法定继承人再行继承第二项宅基地使用权的内容因违反法律的强制性规定而无效。

但是，存有疑问之处在于，即使否定该法定继承人可以继承宅基地使用权的遗嘱意思，是否意味着关于宅基地使用权及宅基地上房屋所有权部分的遗嘱全部无效，进而应当根据法定继承分配宅基地使用权。私见以为，尽管关于宅基地使用权继承的遗嘱效力因违反《土地管理法》第62条第1款而无效，但由于宅基地上的房屋系宅基地使用权人的个人合法财产，宅基地使用权人可以不受《土地管理法》第62条第1款之限制而以遗嘱方式对该房屋所有权进行处分。若宅基地使用权人通过遗嘱一并将宅基地上房屋所有权与宅基地使用权让与此前已经享有一项宅基地使用权的法定继承人，为避免宅基地使用权主体与宅基地上房屋所有权主体发生分离，应当认为即使该法定继承人不得根据遗嘱而继承取得宅基地使用权，亦不会导致遗嘱全部无效而转入法定继承。遗嘱所指定的继承人可以取得宅基地上房屋的所有权，并且有权以此为由排除其他法定继承人对于宅基地使用权以及宅基地上房屋所有权的法定继承权。当然，由于根据遗嘱而取得宅基地上房屋所有权的法定继承人没有宅基地使用权，仍须在制度构造层面上赋予其宅基地法定地上权，从而为其提供土地利用权源。

此外，尽管宅基地使用权人原则上可以自由处分宅基地使用权，但根据《民法典》继承编第1141条之规定，宅基地使用权人根据遗嘱处分宅基地使用权时，应当为缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人保留必要的遗产份额。申言之，倘若宅基地使用权人的配偶、子女、父母等法定继承人存在缺乏劳动能力又没有生活来源的情况，为保障其稳定的居住权益，即使遗嘱并未指定由这部分继承人继承宅基地使用权，也应当为其保留宅基地使用权的必要份额（必继份），以免在宅基地使用权人过世后，这部分继承人因没有宅基地使用权与宅基地上房屋所有权而处于居无定所的困境。〔43〕参见陈甦、谢鸿飞主编：《民法典评注：继承编》，中国法制出版社2020年版，第169页以下。当然，假如缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人此前已经拥有宅基地使用权及相应的住宅，则无须在宅基地使用权继承上为其保留必要份额，仅须为其保留其他类型遗产（譬如金钱）的必要份额即可。

对于遗赠而言，《民法典》继承编第1133条第3款规定，自然人可以立遗嘱将个人财产赠与国家、集体或者法定继承人以外的组织、个人。以此为据，倘若将宅基地使用权视为可供继承的个人合法财产，则宅基地使用权人当然可以订立遗嘱而以遗赠形式处分宅基地使用权。不过，问题远非如此简单。根据宅基地使用权的性质，以遗嘱形式遗赠宅基地使用权仍须遵循以下规则。

其一，宅基地使用权依据其性质不宜赠与国家。由于宅基地使用权属于依附于集体土地所有权上的用益物权，其旨趣在于为农村村民提供稳定居住场所，国家并无取得宅基地使用权的居住利益与需求，并且在农村集体土地范围内构造国家土地使用权（国家所有的宅基地使用权）与集体土地所有权的权利结构亦会使农村土地制度更为复杂。有鉴于此，宅基地使用权人不宜将宅基地使用权遗赠给国家。当然，宅基地使用权人可以将宅基地上房屋的所有权遗赠给国家，倘若国家接受遗赠，则应当取得相应的宅基地法定地上权，并对集体土地所有权人负担支付土地使用金的义务。

其二，宅基地使用权人可以将宅基地使用权遗赠给其所在农民集体，从而使宅基地使用权因与集体土地所有权发生主体混同而归于消灭。与此同时，为避免不同农民集体之间的争议，宅基地使用权人原则上不得将宅基地使用权遗赠给其他农民集体。

其三，宅基地使用权人不得将宅基地使用权遗赠给组织。理由在于，组织并非自然人，一般并无相应的居住需求，将宅基地使用权遗赠给组织，与宅基地使用权的目的并不契合。不过，宅基地使用权人可以将宅基地上的房屋所有权遗赠给组织，而该组织亦可通过取得宅基地法定地上权的方式合法使用房屋占用范围内的集体土地。

其四，宅基地使用权人可以将宅基地使用权遗赠给本集体内部的其他成员，但该遗赠仍旧受制于“一户一宅”原则。倘若本集体内部的其他成员已经取得一项宅基地使用权，则其仅可因遗赠取得宅基地上房屋的所有权，而不得再次取得宅基地使用权。

其五，尽管在部门规章层面上已经承认没有宅基地使用权人所在集体经济组织成员资格的继承人尤其是城镇户籍人员可以自由继承宅基地使用权，但尚未将宅基地使用权之遗赠完全放开。事实上，倘若承认宅基地使用权自由遗赠，其实也就意味着宅基地使用权可以超越家庭范围而在不同主体之间有限度地自由流转。就目前关于宅基地使用权的立法与政策精神而言，自由遗赠，尤其是宅基地使用权人将宅基地使用权遗赠给与自己并无血缘关系的城镇户籍人员的行为，尚未获得权威法源的承认。