拓展过程民主的澳门故事：咨询组织的制度实践

张 强

(广州大学 法学院，广东 广州 510006)

一、引言

民主已成为当今时代追求的主流价值，同时也成为论证正当性与合法性的基本理论。西方学者对于民主的理解通常可分为两种类型，一是遵循多数原则，即人民的多数是该原则的本质要求，政治权力集中在相对多数人手中就意味着建立了民治和民享的政府；二是遵循共识原则，该原则的核心在于尽可能多的人，申言之，它不仅承认多数人的统治优于少数人的统治，而且努力使“多数”的范围最大化，并试图限制权力。[1]1-4尽管两种模式的西方民主观在一定程度上发挥了有效决策与宽容友善的治理功能，但是这种以投票选举为主要表达的民主观可能忽视了投票选举后的多数人意见，乃至形成犯罪率高、少数族群疏离感强等社会问题。[2]488-493西方学者也对此民主形式产生了质疑。[3]习近平总书记指出，“如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主。”[4]因此，当代全球民主发展规律需要以更加多元的视角去展现。

中华人民共和国自成立以来不断探索符合中国国情的民主制度，建立了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众性自治制度等重要的民主载体，并以《宪法》予以确认，从而实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一。随着时代的发展以及人民对美好生活的向往提升，全过程人民民主对未来民主发展亦提出了不断完善的导向定位。[5]

作为中国的特别行政区，澳门因其独特的历史而既具有典型的大陆法系法制特征，又具有中华传统法律文化，形成了兼容共存、互补共生的融合社会。[6]327-332协商民主成为澳门重要的文化内涵。而与之相对应所建立的咨询组织则成为澳门落实协商民主的制度保障。探究澳门咨询组织制度一方面有助于我国全过程人民民主在微观层面的完善，另一方面亦可作为中国民主制度的有机组成部分参与国际对话。因此，本文拟对澳门咨询组织制度的历史发展与实践特征作出总结、分析，并通过该制度的回溯为全过程人民民主的发展提供借鉴。

二、澳门咨询组织制度的建立与功能

(一)回归前的澳门咨询组织制度

澳大利亚学者杰弗里·C·冈恩将澳门回归前的管治历史划分为三个阶段：1557—1849年葡萄牙人向明清政府支付地租并着手殖民时期、1849—1967年葡萄牙人巩固统治时期以及1967—1999年主权实际交给中国时期。[7]11-15其划分的视角在于葡萄牙人殖民管治澳门的能力。1849年之前，居澳葡人以租赁者身份客居澳门，接受明清政府的管辖，并获允在其内部实行自治。1583年，所有居澳葡商选举出了由3名市议员、2名普通法官和1名检察长组成的议事会，开始负责管理澳门的市政卫生、市容、拨款支持医院和仁慈堂以及葡人社群的治安和司法，并被称为“东方第一个商人共和政体”[8]41-46，呈现出华洋分治的社会格局。而在鸦片战争后，葡萄牙意识到中华帝国的衰弱，随即派出亚马留任总督，强行侵占葡人居住区之外的土地，并将清政府的海关人员与香山县丞强行驱逐出澳门，造成澳葡当局实际上的管治。而1966年爆发的“一二·三”事件则导致澳葡政府签署《澳门政府对华人各界代表所提出的抗议书的答复》，华人社团开始与澳葡政府分享社会管治权，并产生了“半个解放区”的称谓。

在后两个阶段，澳葡政府面临的管治难题一方面在于其内部的权力制衡上产生的摩擦，另一方面则在于澳葡政府对华人社会的管治疏离，甚至由于未曾致力于推广葡语而产生的沟通冲突。[9]51由于华人居于多数，澳葡政府又不得不考虑扩大政策的认同基础，确保社会管治的稳定性。因此，自1849年之后，澳葡政府开始逐渐引入了带有咨询作用的管治制度。1917年《澳门省组织章程》规定，总督在施行某些政策前须听取政务委员会的意见，但意见并不具有约束力；1933年《葡萄牙殖民地帝国组织章程》规定，总督立法和制定重大行政措施时必须咨询政务委员会的意见；1972年《澳门省政治行政章程》规定，总督在立法、草拟经济发展计划、进行500万元以上开支时必须听取省咨询会的意见。政务委员会等组织包括了非公务员委员，并逐渐接纳华人社群的代表，从而实现其加强管治的目的。

1974年，葡萄牙发生了“四·二五革命”，庞大的殖民帝国开始瓦解。1976年，新的《葡萄牙共和国宪法》与《澳门组织章程》得以通过，澳门的宪制地位发生了重要转变，其从葡萄牙的海外省变为葡萄牙管治下的中国领土。随之而来的是管治制度的改变，越来越多咨询组织的设立成为澳葡政府提升管治能力的关键手段。根据《澳门组织章程》，澳门设立咨询会，负责对总督提交立法会的法律提案、总督将公布的法令草案、在当地生效的法规之执行规章、对当地经济社会等政策方针的订定等事项发表意见。咨询会由5名选任委员和5名任命委员组成，任期4年，其中选任委员由市政议会成员中选出2人、当地社会利益代表中选出3人，任命委员则由总督在当地社会上被公认为有功绩及声誉的市民中任命。尽管咨询会的意见没有约束力，但是重要法案和决策在出台前能够得到讨论和寻求共识，避免了重大的错误和社会争议。[10]

此外，澳葡政府还针对每个范畴设立了相对专业的咨询委员会，如教育委员会、交通咨询委员会、青年委员会、经济委员会、社会协调常设委员会等，以便聆听该领域内的民意和专业性意见。以教育委员会为例，根据第15/92/M号法令，教育委员会是一个有各方社会力量参与、合作和思考的机构，目的在于“为发展教育政策寻求广泛的共识”。因此，教育委员会具有对教育制度改革方面的教育政策提供意见、建议和解决办法的职权。在人员构成上，委员会由总督主持，并由政务司、教育司司长、教育司副司长、澳门大学校长、澳门理工学院院长、经总督听取委员会意见后委任的最多14个教育社团的代表、总督委任的最多7名具有公认功绩的人士组成。多元的教育委员会为澳门教育事业的发展提供了议事的平台。根据澳门大学与澳门理工学院的建议，澳葡政府对澳门学生在澳门地区以外取得的学历事实的认可进行了完善，授权教育暨青年司认可初等及中等教育学历、高等教育辅助办公室认可高等学历，并明确了认可的程序与要件。澳门第39/93/M号法令序言中写道：“……采取适当措施实现公务员本地化政策，以及保障拟继续升学或求取公共职务之人士，不论其受教之教育系统如何，均具有平等之权利及机会。”

因此，Vitalino Canas提出，澳门的制度建基于一种社会契约，并以该契约为基础，不断创建共识的非正式机制，如咨询会或众多的咨询委员会，其抗拒任何的建制化及偏离了任何系统性的研究或识别；由于受到孔子思想的传统影响加上葡萄牙人配合主义的风格，历届总督都在咨询澳门社会的代表性人士，寻求共识和社会认同，并成为一个平衡的制度。[11]6-8换言之，回归前澳门咨询组织制度的建立起源于葡萄牙殖民统治下社会认同与社会共识的维护需要。这种“平衡的制度”一方面平衡了葡人与华人之间的族群利益，另一方面也平衡了管治者与被管治者的地位差距。虽然此阶段未能谓之以民主，但是咨询协商的制度也为各界人士所普遍认同。有学者将这种融合了中葡两种文化的包容、和谐的制度称为行政精英主导的合作主义治理模式，认为其是政府和社会妥协的产物。[12]

(二)回归后的澳门咨询组织制度

1999年12月20日，澳门特别行政区成立，旧有的殖民管治不复存在，取而代之的是“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的民主政制。从平衡殖民管治者与被管治者的目的出发，咨询组织制度似乎已无存在的必要，但实际上，咨询组织制度在新的历史条件下依然发挥重要的功能。

第一，于较为宏观的政治体制运作的角度而言，原有的咨询会经过改造成为集思广益、协助行政长官决策的行政会[13]248，有助于澳门宪制机关的互信与和谐。由于澳门特别行政区的行政长官与立法会分别由不同的途径产生，因此二者的权力运作过程中存在僵局的可能。更有甚者，理论上可能出现阿克曼所称的为了消灭对手而破坏宪法体制并造成宪法崩溃的情形，这于社会民众而言无疑是一场危机与灾难。[14]15-18所以由行政长官委任的政府官员、立法会议员、社会人士组成的行政会在向行政长官提供意见、协助决策的同时，也是对行政长官与立法会议员二者权力运作的调和。通过行政会平台的建设，行政长官既能与立法会议员对施政内容具有基本的协商途径，又能充分听取与尊重社会人士的意见，为澳门社会的和谐稳定奠定了制度基础。尽管行政会不能取代行政长官做出决策，但行政会制度较以往的咨询会制度也进行了创新，其要求行政长官在不采纳行政会多数成员的意见时记录具体的理由并承担其责任，扩大了行政会的职权范围，减少了行政长官任意施政的可能，改变了行政会咨询组织的性质。[15]167-168

第二，于较为微观的社会治理角度而言，咨询组织制度的发展和完善对澳门特区的团结与法治具有积极影响。回归完成了澳门特别行政区宪制基础的转变，解决了中国百年来的历史遗留难题。但回归后的澳门社会仍然存在不同的族群，特别是原有特殊地位的丧失使得葡人也成为澳门普通的成员，如何团结澳门社会成为民主与法治需要回答的问题。以民族作为国家认同机理的爱国标准似乎不能圆满解决澳门实际，民主需要提供多种多样的制度形式从而最大程度地增进他们对民主的看法，形成对国家的认同。[16]因此，咨询组织制度的保留给澳门社会不同族群提供了对不同领域治理方法的表达渠道，并引导不同族群纳入“澳门人”这个公约数框架中，对维护统一的中华民族共同体发挥了激励作用。[17]同时，社会治理的有效性是社会治理法治化的目标，也是治理体系与治理能力现代化的要求。法治化决定了需要依据社会需求提供法律支持，而脱离了民众的法治也只是徒有其表，正如法不应强加于不道德的行为，否则其约束力将受到质疑。故提升政府行政效率、开展政府与社会的合作治理以及尊重社会自治是社会治理法治化的内涵表达。[18]听取意见、收集信息、整理焦点、讨论问题是咨询工作的主要内容，而咨询组织制度则是该工作的主要承担者，其保留与发展将澳门社会与政府的关系紧密地连接在一起，给予了居民意见正式出场的机会，同时也肯定了专业人士在社会治理中的能动性地位，是澳门政府提升其治理能力与水平的制度举措。《澳门特别行政区基本法》第66条明确规定，行政机关可根据需要设立咨询组织的条款，这对咨询组织的合法性与有效性做出了肯定。

回归以来，澳门特区政府始终重视咨询组织制度的发展与完善。回归后的第一份施政报告就指出，特区政府将加强与民间的沟通，确保公众的言论自由和知情权，认真听取市民的意见和建议并及时做出调整；2007年度施政报告进一步指出，要完善社会咨询制度，致力于通过对咨询组织的规模重整和功能重构来完善政府咨询机制，让社会不同阶层人士有表达的机会；2015年度施政报告强调，要整合和精简咨询组织，规范咨询组织及其成员的任期与任职数量限制；2020年度施政报告提出，要完善咨询机制及其组织体系，提升社会参与度和政策咨询成效。经过20余年的发展，澳门咨询组织的数量由发展、壮大转向精简、整合。截至2021年10月，由行政长官和四司设立的咨询组织由最初的15个演变为如今的36个，其中行政长官下辖3个咨询组织，其他四司共下辖33个咨询组织。

三、澳门咨询组织制度实践的民主特征

(一)澳门咨询组织设立的灵活性与多样性

由于基本法中并未规定行政机关设立咨询组织的具体要求，因此，澳门特区政府既有的36个咨询组织呈现出较为纷繁复杂的情形。

第一，咨询组织既可按照施政范畴设置，也可按照地域范围设置，咨询组织的管理方式与设置目的对设置标准产生了决定性影响。绝大多数咨询组织依照施政的领域被划分为行政法务、经济财政、社会文化、运输工务四大类，并由该领域的司长或相应局长任主席，如高等教育委员会被划为社会文化领域，由社会文化司司长担任主席，而交通咨询委员会被划为运输工务领域，由交通事务局局长担任主席。关乎特区政府重大经济议题或需要多部门沟通的咨询组织则由行政长官亲自负责并担任主席，如公共行政改革咨询委员会、经济发展委员会等。除此之外，根据第303/2008号行政长官批示设立的北区社区服务咨询委员会、中区社区服务咨询委员会及离岛区社区服务咨询委员会是依据地域范围进行设定的，主要区别在于咨委会是以增加政府与社区的直接联系、解决各区民政民生问题为目的的，需要以居住地区作为划分的标准。实践中，澳门也曾就居民关注的旧区重整议题设置咨询委员会，后因特区政府提出都市更新的施政理念而被撤销，重新建立了都市更新委员会。这也表明了咨询组织的设立是在政府主导下的联合治理模式探索[19]，为依法行政提供了理论来源。

第二，咨询组织的设立依据具有多样性特征，既包括法律、法令，也包括行政法规、行政长官批示，不同依据的原因主要在于建立的时间以及制度的迫切性与成熟度。在澳门法制语境下，法律由立法会通过，法令则是回归前总督分享立法权的体现。回归后，行政长官不能制定法令，而只能制定独立行政法规或补充性行政法规，是其作为特别行政区首长的职权。其中独立行政法规可就法律没有规范的事宜设定初始性规范，具有较高的位阶。而行政长官批示则属于行政规章，是行政权运作的产物。在符合《基本法》的前提下，法律的位阶具有优于其他规范性文件的地位。例如，为了回应澳门城市规划的需求，立法会通过了第12/2013号法律《城市规划法》，并在该法中设立了城市规划委员会，从法律的高度确立了民主参与规划的形式。又如，回归前，鉴于澳门经济模式的特点、协调劳资双方利益的可行性，总督制订了第59/97/M号法令，设立了社会协调常设委员会，并保留至今。再如，为加强澳门立法的科学性，行政长官基于开放灵活的模式因素，经第59/2005号行政长官批示设立了法律改革咨询委员会。后经实践检验认为，法律改革咨询委员会确有成效，理应长期保存，行政长官制定了第29/2015号的独立行政法规，废止了第59/2005号行政长官批示，保障了法律改革咨询委员会的法律地位。循序渐进、改革创新地设立咨询委员会成为澳门维护居民公共利益的制度逻辑。

第三，咨询组织设立的性质也有所区别，既包括咨询机构，也包括职权更为广泛的咨询机关，其主要区别在于设立的目的不同。如北区社区服务咨询委员会等3个社咨委的性质被明确为咨询组织，其主要职责是与区域内的市民服务中心配合与互动，对社咨委提出的民政民生问题进行跟进、处理和解决。但根据第5/2016号行政法规，都市更新委员会的性质为咨询机关，其职责在于协助特区政府制定都市更新政策。两者的区别在于，狭义的咨询组织的重点是吸纳民意、降低信息成本[20]，其本身不直接制定政策；而咨询机关的重点是在吸纳民意的基础上通过调查、研究协助政府进行决策，是对决议机关的辅助与补充。葡萄牙历史上曾设立国务委员会履行咨询性职能，根据1826年葡萄牙《宪章》，公共行政所有重要事宜和一般事宜都应听取国务委员会的意见。在法律地位上，国务委员会属于行政机关和政治机关。1989年，葡萄牙设立了经济和社会委员会，负责经济与社会政策的咨询与协调，参与制定经济及发展计划，并行使有关职能。葡萄牙法学界也认为这类机构在性质上属于行政机构，被编写在行政组织的章节中。[21]224-232因此，咨询组织的设立取决于咨询的目的，并与社会需求相关联。

(二)澳门咨询组织成员的多元性与专业性

咨询组织设立的初衷在于加强特区政府与居民之间的互动与互信，形成良好的民主治理效果。[22]这就决定了咨询组织的成员必须具有代表性：不仅要在产生方式上具有代表性，而且也要在专业素养上具有代表性，同时还需要在参与范围上具有代表性。换言之，咨询组织的成员需要在政府主导的前提下尽可能合理地展开探寻。

第一，咨询组织成员的产生方式需要多元，但不能转向直接选举的途径。目前，澳门特区尚未就咨询组织成员如何产生制定法律法规。根据既有的设立依据，咨询组织的成员一般包括相应行政机关的成员代表、有关社团组织的成员以及专业人士或社会杰出人士。其中，行政机关的成员代表为当然委员，而社团组织成员与专业人士或社会杰出人士则由行政长官批示并予以委任。实践中，咨询组织所涉咨询内容的不同决定着产生方式的不同。如第31/2001号行政法规设立的体育委员会旨在确保体育人员与体育组织参与及主动参加讨论体育运动的重大事项并达成共识，因此体育委员会的委任委员由体育团体内部遴选产生；而第9/2018号法律设立的市政咨询委员会旨在听取居民有关文化、康乐、环境卫生范围内的意见或建议，因此该委员会委任委员的产生方式则可由居民自荐或推荐产生。[23]

2018年设立非政权性市政机构(市政署)时，澳门社会曾就能否直接选举产生委员而引发争议。部分意见认为，直接选举更加能够代表居民的心声。但不能直接选举的最根本的问题在于，直接选举产生将会赋予该组织政权性质，引发与立法会、政府之间的正当性争议。换言之，无法确立经选举产生的立法会、行政长官和以选举产生的市政署为代表的市政机构的法律关系，打破了决议、执行和咨询的区别。此外，咨询组织的最大功能在于民主协商，提供取得社会共识的机会，如若采用直接选举，则会过度关注选票，引起政治角力，破坏共识的可能，并撕裂社会。故咨询组织成员的产生方式应当根据咨询的对象与咨询的目的进行多样化的设定，但需要特别注意的是，既不能将某一种方式无限制地推广，也不能走向直接选举的方向，否则咨询组织的属性将会被彻底改变。[24]

第二，咨询组织成员的专业性与代表性在不同组织中的侧重点不同。以专家为主还是以社团代表、普通居民为主是咨询组织成员构成的模式选择。如若多元性不足，可能造成咨询效果大打折扣。2005年澳门特区政府曾就解决违法泊车问题提出提升罚款数额以及设定如若不缴纳罚款则无法在下一季度为车辆缴纳牌照税、办理驾驶执照续期等业务的措施。由于咨询组织中欠缺执法机关的代表、电单车协会的代表等利益相关者，政策法案的出台实际上无法形成真正的合意，甚至没有完整地听取社会的意见，最终导致民间与执法者产生冲突。[25]所以，咨询组织需要根据咨询内容的专业性与代表性展开针对性的委任。在专业性要求较高的领域，咨询组织需要更加侧重专家的作用，如经第14/96/M号法令设立的澳门金融管理局咨询会，其主要职责是就货币、金融、外汇、保险政策发表意见，专业性极强，并且关乎澳门金融业的稳定与发展，需要以专门知识作为咨询基础，故其成员以专家为主，但应适当注重专家的代表性，除既有的银行工会代表、保险工会代表、中国银行澳门分行代表、大西洋银行代表外，尚有其他金融机构没有发言机会。在代表性要求较高的领域，咨询组织需要更加侧重广泛性的特征，如北区、中区、离岛区的社咨委以及市政署市政咨询委员会的专业性要求不高，关注的重点是本区域内的民生民政事务，故其成员以社团组织代表及自荐产生较为适宜。

第三，咨询组织成员需要具有广泛性，并给予平等的参与可能。密尔指出：“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府；每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。”[26]41之所以说这种政府是最为良好的形式，是因为它能够通过民众的德善提升社会治理的水平，更能够因此统合共同体、凝聚民族精神。尽管咨询组织并非政府，但是其为政府提供信息、协助政府制定政策的作用已经能够发挥民众的德善、促进向心力的形成。所以咨询组织的成员并非应当始终如一，而是需要根据不同组织的类型进行平等的参与。2014年以前，澳门咨询组织成员出现长期担任咨询委员甚至兼任三个以上组织成员的情形，这实际上不利于平等参与的实施。为此，澳门特区政府规定，社会人士可连任2—3届，但最长不超过6年，每一社会人士亦不得出任3个以上咨询组织成员。新规定的出台加强了咨询组织平等参与的制度保障，也有助于澳门“阳光政府”的完善。

(三)澳门咨询组织运作的规范性与公开性

咨询组织的建立并非就意味着过程民主的实现，反而只是民主实践的开端。因为所有的社会是规范的社会，而所有规范是社会的规范，社会制度化产生的秩序结构过程是倾向于法律化的，这些规范给予制度核心精确的结构，也确定了更严密的内涵和外延。[27]14-18如若咨询组织制度要发挥过程民主的功能，就必须建立一套规范化的运作制度。目前，澳门咨询组织运作差别较大，但建立了基本的规范，尤其需要指出的是，以城市规划委员会为代表的咨询组织已成为更突出的典范。

第一，通过组织法与内部规章，咨询组织建立了较为系统的运作规则。第3/2014号行政法规就城市规划委员会的职权组成及运作方式进行了规范，包含了任期、主席与副主席的职权、全体会议召开的程序、专责小组设定的程序、专项研究开展的要求以及行政支援等内容。《城市规划委员会内部规章》则明确了成员的义务、缺席机制、运行法定人数与表决要求、专责小组会议机制、回避规则、旁听规则等内容。二者共同构成了城市规划委员会的运作系统。以2021年第8次平常全体会议为例，城市规划委员会主席于9月8日发布召集书，确定9月15日举行会议，并提前公布了会议的议程包括公共工程规划条件图草案介绍、私人工程规划条件图草案讨论、《土地分类及用途》行政法规草案主要内容介绍以及其他事宜。会议当日，首先由政府部门向委员会成员进行内容介绍，然后由成员们共同讨论了15幅规划条件图与行政法规草案，提出了不少的质疑或建议，接着又由政府部门就公众的意见进行了回应。如有成员指出在法律法规修订时是否能够对火葬场等厌恶性设施进行明确的规划，政府代表回应，总体而言，这些都属于市政设施，但会听取意见，未来在详细规划图中进行特别注明。系统的运作规则为咨询带来了操作性较强的技术指引，也为民主提供了制度保障。

第二，通过公开性的程序要求，提升咨询组织成员的动力与咨询效果的说服力。根据第3/2014号行政法规与《城市规划委员会内部规章》，公开性主要体现在事前、事中与事后公开三个方面。事前公开是指在会议召开至少5天之前，城市规划委员会需要将会议召集书、议程的资料上传至委员会网页。事中公开是指在公开会议召开时，允许通过电视屏幕播放的形式进行旁听。事后公开是指在会议结束后，委员会将通过新闻媒体播报会议内容，并会在网站上载有关视频。事前、事中与事后的公开给予了社会及时而清晰的信息，减少了政府政策缺乏沟通而出现民众不满的可能性。同时，咨询的公开性也促使成员产生更强的使命感与责任感。在调研中，部分成员指出，由于多方位的公开带来了更大的压力，因此也会尽可能多地反映居民意见，并从自身专业角度提出建议。故公开性的咨询也成为城市规划委员会的重要经验。

四、澳门咨询民主的启迪与借鉴

回归20余年来，咨询组织制度在澳门不断巩固和发展。尽管在实践中也存在一些问题，比如，咨询组织的设立缺乏统一的制度规范，导致咨询组织曾出现交叉重叠的职责范围；咨询组织的成员产生曾缺乏固定的标准，引起社会质疑等等，但是从总体上而言，澳门政府在完善咨询机制方面所做的大量工作得到了学界和社会的认可，并推动了澳门特区公共行政的民主化与科学化，完善了特区的治理体系与治理能力。[28]3-13在推进全过程人民民主的背景下，具有澳门特色的咨询民主因其主体的广泛性与过程的持续性显示出积极的借鉴作用。

(一)注重以民众咨询为代表的社会治理

法治社会建设是党中央高瞻远瞩提出的重大命题。《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》指出要“引领和推动社会力量参与社会治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保社会治理过程人民参与、成效人民评判、成果人民共享”。申言之，公众自由表达意见和建议并能与社会治理者双向沟通和互动是社会力量参与治理的应有之意。过去，政府包揽治理任务、欠缺民主与协同的观念、缺乏多元渠道和机制等因素造成了民众与社会治理的脱离，甚至使得部分民众运用社会舆论、特殊关系等非正式方式参与。[29]在城市社区治理中，也存在政府与自治组织间的错位与失衡，使得居民委员会扮演了政府的角色，模糊了社会组织的作用。[30]在一些省市新兴的社会监督员制度，如《河南省政务服务社会监督员工作制度》《厦门市社会保险社会监督员管理办法》等，虽然加强了民众参与政府工作的力度，但是其目的主要在于监督和评价，缺乏了过程性。因此，新型社会参与制度呼之欲出。

澳门咨询组织制度起源于政府与社会合作治理的需求，并逐步成为吸取民意、稳定社会的重要基础，特别是在回归后发展为澳门特区政府发扬民主、团结族群的统合保障。不同类型咨询组织的建立基于不同的目标定位，并在澳门社会民众的意见中予以改革与整合。如以解决居住地区民政民生问题为目标的社咨委，经由行政长官设立，具有明确的法律地位，通过定期召开会议，向政府有关部门进行建议与政策实施的交流，得到了政府部门的及时跟进，实现了居民参与社会治理的效果。恰如哈贝马斯所言，有效的只有相关者作为合理商谈的参与者可能同意的规范。[31]132社会力量参与社会治理的发展需要在政府的引导下建立正式的咨询制度，赋予被咨询者合法的身份，并且通过制度化的运作形成有效的社会环境。这不同于以往纯粹的自治组织的性质，也不同于单纯的政府角色，或者以监督为主要目的的评判者角色，而是应当回归咨询组织作为参与社会治理的协助者的身份。

具体而言，内地新型社会参与制度可以民众咨询组织的建立作为有力的切入点，确保民众能够在政策制定的前中后期全过程参与，避免只能事后亡羊补牢的结果。咨询组织需要由政府统领，根据区域或者专业领域进行划分，充分发挥咨询的广泛性与过程性特征，将政策制定与民众咨询同步进行，同时特别注意咨询组织成员的产生方式的多元性，确保普通人士都有机会成为其中一员。在外来人口较多的特大城市、改革开放的先行地区等具有多元意见的地方，咨询组织制度的建设更显必要。比如具有重大体制创新的横琴粤澳深度合作区，具有促进澳门经济适度多元发展、便利澳门居民生活就业的目标定位。内地居民与澳门居民在此地进行深度融合，在诸如对接澳门教育、医疗、社会服务等公共服务保障方面，需要政府及时听取各方居民的意见，特别是民生事务局、商事事务局、金融发展局、行政事务局等部门都与居民生活就业息息相关。以区域划分咨询居住问题、以专业划分咨询就业问题，统筹推进咨询组织制度建设有助于横琴社会治理政策的有效性与横琴居民的整体认同感的提升，最终在双向合作的基础上完善大湾区法律制度的供给。[32]101-110于其他大型城市而言，咨询组织制度的建立也有助于外来人口快速融入并贡献聪明才智，从而确保城市治理水平。

(二)注重以专家咨询为代表的协商立法

法治中国建设是用法治定义中国未来的发展方向。其中，坚持以人民为中心的理念决定了法治中国的秩序观建基于人民权利的保障。申言之，“越是强调法治，越是要提高立法质量”[33]20。而立法质量又与立法过程中程序的正当、公众的信赖密不可分。[34]11故法治中国建设需要与民主程序相伴而行，离不开社会各方的有序参与，特别是专家的建言献策。从立法内容而言，作为某领域的专业人士能够掌握关键痛点与难点，尊重发展的客观规律，减少秩序构造的交易成本，维护公民的合法权益；从立法形式而言，专业人士可以避免规范自身的矛盾及其与上位法的冲突，形成运转良好的制度体系。但在大多数省市，立法协商发展较为缓慢，特别是在协商的主体、程序、效力等问题上仍有很长的路要走，双向的沟通、协商和对话仍然难以满足要求。[35]74-75上海等个别省市已建立了立法协商的制度，上海市司法局颁布了《关于建立上海市政府立法专家库的通知》(沪司发〔2021〕69号)，纳入了30位立法专家，并明确了工作的职责是对政府立法规划、立法草案等提出建议、进行论证和评估。但30位专家大多是法学教学科研人员，其他领域人员较少，且对工作方式规定得十分简略。因此，内地省市的专家咨询制度尚有进一步完善的必要。

参考澳门咨询组织制度的实践经验，内地以专家咨询为代表的立法协商制度改革或可从以下三点展开。第一，分类设立立法咨询组织，或在统一的立法专家库中设立专责小组。澳门咨询组织根据施政领域的不同进行分别设立，确保了专业性的要求。但也需要注意的是，过往澳门咨询组织也存在职责重叠的情形，为了回应社会精兵简政的诉求，澳门咨询组织也在不断整合，形成高效的咨询模式。目前内地省市在专家咨询组织建设方面应该进一步按照施政方针划分专业领域，从而更好地形成有效意见。第二，明确专家咨询的法律地位。澳门咨询组织在其设立的法律依据中都会明确主要地位和职责，如协助制定政策等。在实践中，以城市更新委员会为代表的咨询组织亦会对政府拟颁布的行政法规或拟提交立法会的立法草案发表意见，并成为程序性要件。内地在完善该制度时亦应定位好相关咨询的性质，将以专家咨询为代表的立法协商制度化。第三，专家咨询的程序规范化与透明化。从专家的委任到会议的召开都需要给予社会较为明确的标准。这也是澳门咨询组织实践中不断探索出来的制度经验。特别是增加自荐方式、定期召开会议、允许社会人士旁听等新措施都为澳门咨询效果带来了更大的益处。民众对咨询所立之法也更加期待。与公民直接通过网络咨询或书面咨询不同的是，专家现场咨询能够通过作为公民的内部视角与作为客观学者的外部视角两个方面展开论证，同时还能直接与政府对话，有效地提升了政府与社会的互动性。

五、结语

回顾澳门咨询组织制度实践的历程可以发现，咨询组织在澳门发展的早期主要是澳葡政府平衡族群利益与调和社会矛盾的产物。然而，随着澳门回归与“澳人治澳”、高度自治方针的实行，咨询组织制度已不再是殖民统治者稳定社会的手段，而成为社会治理法治化、增强中华民族共同体意识的过程民主机制。尽管澳门咨询组织制度在回归后的实践中也存在一些缺陷，但是特区政府高度重视，并在20余年的发展中不断修正与完善。由此，澳门逐步建立起了具有自身特色的咨询民主制度。概括而言，澳门推进咨询组织制度民主化体现在组织的设立、成员的构成与运作的规范三大方面。

借鉴澳门咨询组织制度实践的经验，并考虑到我国推进完善全过程人民民主的目标，我国内地咨询组织的建立与完善宜从民众咨询与专家咨询两个方面入手。在咨询范围上，需要根据咨询的内容划分为社会治理与立法协商，前者主要以民众为主，后者则主要以专家为主。同时，在推进咨询组织建立与完善的过程中，宜加强咨询对象的类型化，明确咨询的法律地位，逐步构建咨询的规范体系。最终以咨询组织的实践完善全过程人民民主，推进法治社会、法治政府与法治中国的全面建设。