数字治理助推政府治理能力现代化的路径探索

林志明,宋君

(常熟理工学院,江苏 常熟 215500)

党的十九大以来,借助数字治理手段推进政府治理现代化的思路越来越清晰,各地依托数字化技术探索出一些政府治理现代化的典型模式,如衢州的“主”字型模式、杭州的“六和塔”模式、北京的橄榄型模式。这些治理实践,一是重视体制机制创新,如统筹各层级的职能与资源,以流程再造进行系统性改革,构建新的治理秩序;二是强化技术驱动,如开发城市大脑,建设数据中心,推动公共服务供给的智能高效。在理论层面,有些研究忽视了技术的负面效应或脱离了实证分析,基于此,本文围绕如何提高数字治理能力,结合浙江的实践案例,探讨政府治理能力现代化的实现路径。

一、数字治理与政府治理能力现代化

数字治理是信息时代发展的必然产物,是应对信息时代背景下的一种新型公共治理体系。伴随着信息化的深入发展,数字治理理论主要围绕民生问题、网络虚拟社会、整体性治理及公民参与性等核心概念扩展深化。英国学者帕特里克主张数字治理是数字信息技术与治理理论相结合的新型治理范式,必须促使公共部门主动改革管理机制,并将集权分散,逐步过度到社会善治[1]。颜佳华从赋能视角认为,数字治理要对政府组织内部“赋能”,对政府外部公众“赋权”[2]。笔者认为,数字治理是一种运用互联网技术与大数据技术等数字化手段,并植入新的价值治理理念,能有效转变治理方式,保证社会多元主体的共同参与及多向互动的共商共建共享的管理活动模式。初期是对数据的治理,现在发展到对大数据的挖掘,进而推动结构重组和流程再造,目的是要充分运用数字技术来合理开发数据资源,从而提升治理水准,具体目标包括使服务提供更加高效便捷,事务过程更加透明公开,沟通渠道更加顺畅及时,政府决策更加科学高效,资源配置更加充分合理。当前,数字治理正在走一条从数字技术与治理理念的融合、组织形式与治理模式的变革到呼吁公民参与,再到生态系统的构建与数字社会的形成的轨迹,显示出数字治理既是必然选择,也是治理创新的重要驱动力。

2017年底,习近平总书记提出实施“国家大数据战略”[3];2020年初,习近平总书记又指出,数字技术的运用是推动城市治理能力现代化的必由之路[4]。在中央政策的指引下,我国一些地方政府的数字技术参与数字治理呈现出积极态势,特别在应对突如其来的新冠肺炎疫情防控上,各地纷纷推出扫码溯源、行程跟踪和流行病学调查,大力提升了政府数字防疫水平。

数字治理赋能并驱动了政府治理能力现代化的变革,加快推进政府治理能力快速向现代化迈进。数字治理从国内少数城市的实践探索起步,现在已经上升为国家层面的发展战略,五年间实现了从数字思维到治理实践、从市场推广到体制变革、从自由发展到法治约束的“三连跳”转变[5],塑造了政府治理新模式,充实了政府治理新内容,统一了政府治理新思想,确立了政府治理新目标,最终要实现数字治理赋能的治理能力现代化。

二、政府治理能力现代化的四个维度

把握政府治理现代化的内涵、衡量政府治理能力现代化的标准是有多个维度的。中央党校汪玉凯教授总结了最为集中且最为重要的四个维度,即“人本性、公共性、协同性和可持续性”[6],“四性”构成了政府治理现代化的价值导向,也是政府治理的灵魂所在。

人本性,即要坚持“以人为本”的基本理念,树立“以公众为中心”的根本宗旨。在当前中国共产党“全心全意为人民服务”的根本宗旨和“立党为公、执政为民”的执政理念下,政府治理必须“以公众为中心”作为基本出发点,即要从社会公众的切身感受出发开展治理,也要“以公众为中心”作为最终归宿点,即以社会公众的切身感受为衡量标准。从政府治理的具体实践看,“以公众为中心”要努力提高社会公众的服务需求获得感、服务提供便捷感、个人信息安全感、一视同仁公正感及切身感受幸福感。如果不能提高公众的这五种感受,政府治理即使花样再多、措施再全,都可能不得要领,变成隔靴搔痒。比如,在购买火车票进站乘车时,可以直接用身份证验证进站上车;在购买飞机票出行及办理驾驶证换证,可选择快递邮寄;在新冠肺炎疫情防控中,用健康码识别人的健康性,用行程轨迹识别人们活动的交叉性,从而精确确定潜在风险范围,进一步控制其流动性,阻断疫情传播途径,防止疫情无序蔓延。这些治理措施显然提高了人们的便捷感、安全感及幸福感,正是坚持了“以人为本”的基本理念。

公共性,即要坚持政府治理的公共属性,实际上也是政府治理的边界问题。边界着重体现在六个公共方面,即代表公共利益、管理公共事务、行使公共权力、提供公共服务、承担公共责任、维护公共秩序。比如,去年夏季郑州持续暴雨导致地铁灌水、人员伤亡的惨痛教训等事件,一定程度上涉及到了公共利益、公共管理、公共秩序等问题,社会公众也很关切,立刻形成了公共问题。那么,凡是涉及以上“六个公共”属性方面的问题均是政府治理必须面对和解决的问题;反之,若对这些问题视而不见、置之不理,那么政府治理现代化就成了空中楼阁。

协同性,即要坚持政府、社会组织、企业、公众的多元参与和协同共治。党的十九大报告明确要求“打造共建共治共享的社会治理新格局”,党的十九届四中全会更是明确了数字治理的各参与主体,即“政府负责、民主协商、社会协同、公众参与”。在数字治理的具体实践中,政府的主体作用主要包括总体谋划、信息搜集、数据治理、数字规制、科学决策、意见吸纳及传播引导等;社会组织机构、企业等可以发挥在技术层面的技术优势,企业和公众可以发挥用户体验优势,使政府的治理政策更加科学化、理性化,提供的公共服务更加精准化、人性化。提供数字技术和服务的企业、组织通过多主体的互动协同和交互服务,形成对政府治理的有益补充;而数字技术为企业及公众参与治理提供了渠道和机会,使各组织、各企业和每个人都真正成为政府治理的参与者和实践者,充分发挥了从属治理主体的协同治理力量。

可持续性,即要坚持政府治理的共性与个性相结合,长期延续。政府治理现代化的可持续性具有丰富内涵,比如当地的产业发展、文化传承、生态环境,所属城市的历史、风格、个性、发展方向等。因此,从某种意义上讲,政府治理现代化要因地制宜、因城施策,显然各地既有共性一面,也有独特个性一面,需要把二者有机结合起来,才能体现地区发展的可持续性,真正反映出一个现代化都市的风貌,而试图用千篇一律的固定模式和方法去推动政府治理现代化的做法,都难获成功。

上述四个维度构成了政府治理现代化的价值导向,而真正衡量政府治理是否现代化的重要标准,最终要看政府治理的绩效。比如政府能否保障高水平持续运转、公共部门能否不间断提供高质量公共产品、相关部门能否不断解决新出现的难题,以及公众对现状的满意度等,在很大程度上都反映着政府治理的能力,体现着治理现代化水平。当前,政府治理要紧紧围绕以上四个维度不懈努力,尽力满足企业及公众的各种合理需求,才能加快政府治理现代化的进程。

三、政府治理能力现代化需提高四种数字治理能力

在政府治理现代化的实践探索中,各地从组织、理念、目标、方式等层面不断进行体制机制创新,不断开发并应用各种数字化技术与软件平台,重视了多元主体的参与,实现了基于数据的协同增效,提高了治理效能。现阶段,政府治理能力现代化需要着重提高四种数字治理能力。

(一)提升资源整合能力

政府治理是多种要素资源集聚运行的有机生态系统,是一项集城乡一体化社会治理的系统工程,涵盖政治、经济、文化、生态、社会“五位一体”的方方面面。其中,资源整合能力决定了政府治理体系和治理能力的现代化水平。

提升资源整合能力,政府要通过体制机制创新,有效革除制度壁垒、资源垄断、规则冲突、各自为政、信息孤岛、保障束缚、部门利益至上等体制机制障碍,为资源的整合、共享和利用提供制度保障。比如,浙江省丽水市跟进实行机关内部“最多跑一次”改革,就是在政府对外办事“最多跑一次”改革基础上的再次拓展和深化[6]。这次改革抓住了“放管服”改革中的主要矛盾,体现了政府主动作为的姿态,自身从内部动刀子,有效解决了简政放权的主要矛盾,为实施国家大数据战略、保障“互联网+政务服务”落地扫清了政府内部障碍。同时,“最多跑一次”改革也引发了政府内部的部门协同、部门重组、流程再造、业务重组等一系列连锁变化,改革是整合、共享、利用党政群内部政务数据资源的一次成功探索,是一种全新的运行模式和运转机制,其显著改变了传统政府的组织架构和运作格局,为建设人民满意、高效、廉洁、有为的服务型数字政府探索出一条新路径。

(二)提高协同共商能力

协同共商能力是协同主体参与政府治理广度与深度的反映,是衡量政府主体与协同主体紧密协商程度的重要标准。党的十九届四中全会提出,要建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,这个“社会治理共同体”正是为了解决社会问题、回应治理需求等,在权责对等、互动协商的原则下形成的互相联系、互相促进、民主协商且关系稳定的群体,主要包括政府、社会组织、企事业单位、公众等。而要建好治理共同体,必须正确处理好政府主体与协同主体的关系,发挥好各自主体的作用,发动所有主体的多向互动,多渠道开展民主协商,只有走好这条路径,才能有效提高政府协同共商能力。

政府治理现代化本质上是多个治理主体良性互动、整体协商的过程。各地政府也在不断尝试调适政社关系,试图将辖区内政府部门、群团组织、公众代表、自治组织、企事业单位、经济组织等众多力量均纳入政府治理场域,确实增强了治理凝聚力,在有效解决社会问题、快速化解社会矛盾、充分促进政社互信互动、平衡协调社会关系等方面起到了显著作用。有的地方政府构建了固定的数字参与平台,形成了制度化的沟通渠道,强化了协同主体的支持培育,充分发挥了社会力量在自主治理、共同治理、协同共商方面的作用。比如,浙江省衢州市用一条党建“红线”串联起业主、业委会、物业、小区、党员志愿者及各类社会组织,创新出“红色物业联盟”治理模式[7],实现政府重心下移,构建起党组织、市场、政府、居民等多元主体的协作网络,带动多主体参与基层治理,更好发挥了各主体的角色优势,形成了共建共治共享的良好治理格局及整体治理效应。

(三)强化数字技术能力

现代信息通信技术的应用和互联网的普及给政府治理带来了巨大的变革,也为政府治理现代化指明了一条捷径。在政府治理的不同应用领域中,数字技术催生出电子政务、智慧城市、数字政府、一体化政务平台等一系列政府治理新路径,创新了政府治理模式。新的治理模式不仅提高了公共服务供给的效率,还改变传统政府的单向互动为多主体的多向互动。多元治理主体通过感知、采集、连通、共享、整合和分析各场景各类型数据,以后台大数据算法来主动及时发现一些社会问题,并能迅速以公共政策的形式进行回应和解决。因此,包含大数据、云计算、人工智能在内的数字技术的运用能聚合分散的治理主体、整合碎片化的数据资源、挖掘潜在的治理问题,使其必定成为助推政府治理现代化的技术基础。

有了数字技术的支撑,政府治理可以把下层的各治理主体聚合起来,把科室职能整合起来,形成强大的治理合力。政府还建立起智能化的基础设施,通过智能设施把生态、教育、公安、医疗、交通等公共服务无偿供给服务客体,在智能算法赋能海量数据中提高了治理能效。比如,浙江衢州借助大数据、云计算、5G技术、边缘算法、物联网等技术传递、存储、整合、分析和处理数据[8],通过云服务、人工智能、公共平台、开放的深度学习框架的应用,实现具体问题同治理主体、同解决方案的双向智能匹配,达到精细、精准、智能、高效治理之目的。

(四)增强总揽全局能力

政府治理现代化要发挥“红色引擎”优势,彰显党“总揽全局、协调各方”的引领作用。近年来,各地通过体制机制创新及党建信息平台应用,围绕政府治理能力现代化的四个维度,聚焦政府治理的目标,不断增强政府总揽全局的能力。

总揽全局要以思想引领作为政府治理的逻辑起点。治理实践中,要重视思想引导和政治教化,落实主体责任,发挥好各级党组织主体作用,激发基层党员群众的主体参与意识,凝聚社会共识,调动治理主体的积极性,提高社会大众的治理参与度与政策认同感,最终转化为自觉履行的能力。

总揽全局要朝着共同的目标努力迈进。政府治理的总目标,就是在党的领导下,全面深化各领域各层级的机制体制改革,建立起系统高效的政府治理体系,努力推进治理能力的现代化。各地要聚焦政府治理的总目标,强化各级党组织在政府治理各项工作中的统领作用,方向一致,目标一致,步伐一致,共同推进。比如,浙江衢州通过实施“三个三”基层党建工程[8],在“智慧党建”及“红船云平台”等信息平台的支撑下,从规范化、标准化、体系化入手,汇集各方资源朝着政府治理的发展目标靠近,极大地增强了政府总揽全局的能力。

四、助推政府治理能力现代化的四条路径

(一)以数字政府为途径,助推精细化政府治理

党的十九届四中全会提出,要“推进数字政府建设,加强数据有序共享,依法保护个人信息”。由于数字政府具有信息化、网络化、办公自动化、政务公开化等基本特点,是一个运行程序极其优化的政府形态,使其自然成为国家治理现代化的重要举措。虽然推进政府治理能力现代化的目的不是建设数字政府,但建好数字政府却一定是推进治理能力现代化的重要途径,因为数字政府能使决策更加科学化、社会治理更加精准化、公共服务供给更加高效化、政府治理更加民主化,能有效助推政府向精细化治理转型。然而,现阶段我国数字政府建设还不成熟,主要存在缺乏数字治理的顶层设计、少数地方对数据依然不够重视,数据对外开放、对内共享进程缓慢等问题[9]。因此,各地需要加快进程、提高质量、深化数字政府建设。

第一,政府要进行自我革命。20世纪末期,中国经济在从计划向市场转型过程中,出现了权力与利益的交织,导致审批结构变化的问题。比如,政府门槛高、审批面宽、管理事项多、自由裁量权大、审批过程暗箱操作等问题突出。其后果是给企业、民众的办事设置了诸多障碍门槛,给部门权力寻租提供了空间,还导致政府内部推诿扯皮,行政效率低下,甚至恶化了市场营商环境,极大影响政府的形象。因此,要加快数字政府建设。数字政府建设实质上是主导者对待行政权力的态度问题,而并非表面上的技术问题。比如,大批量削减各类事项审批权,就是当权者手中权力的“缩水”;而把各类事项的传统的面对面办理,搬到网上自助办理,实际就是“让渡”政府权力。所以,政府要主动适应时代变化之要求,与时俱进、顺势而为,积极主动从内部动刀子,对陈旧的组织架构、烦冗的业务流程和固化的自身权力动“大手术”,努力解决好简政放权,自觉进行自我洗涤和自我革命,为实施“互联网+政务服务”与大数据战略,加快数字政府建设扫清内部障碍。缺少了这种自我革命精神,政府运行就难以优化,精细化治理也难见成效。

第二,政府要秉持“以公众为中心”的施政理念。建设数字政府,是为了让数据在网上多跑腿,让公众在路上少跑腿,变“公众跑腿”为“信息跑腿”,变“公众来回跑”为“部门协同办”,这是党的“为人民服务”宗旨在当代数字政府治理中的直接体现。只有坚持“以公众为中心、为人民服务”的价值追求,才能自觉地急人民之所急、想人民之所想、解人民之所困,积极把现代化数字技术引进政府治理,主动从供给侧为人民提供高效便捷的政务服务。

(二)以数据治理为手段,助推智慧型政府治理

第一,要认识数据治理的重要意义。数字治理的成效关键看数据治理,数据治理也是数字治理的内在要求。在应对突如其来的新冠肺炎疫情防控中,中国的抗疫成功与背后强大的基础数据不无关系。比如,火车票客运票的实名制购票、进出站的身份证验证、人脸识别、移动运营商的手机卡实名制、移动轨迹行程跟踪、公安部门强大的人口基础数据库、包括阿里、腾讯、滴滴在内的互联网企业积累的海量消费数据等,对新冠肺炎疫情防控起到了重要作用。这些数据在合理连通并整合后,在精准防疫、精确追踪及严格隔离等环节发挥重要作用,在短期内迅速阻止了疫情的扩散蔓延。同时,借助互联网技术的网络购物、在线教育、线上诊断、在线办公、电子政务等为封控期间的正常生产生活提供保障,关键还大幅减少公众流动,有效阻止密切接触,有效防止交叉感染,迅速阻断疫情传播,数字化手段及数字化数据功不可没。所以,各类数据发挥了重要的基础性支撑作用,为正确决策、科学决策奠定了重要的基础。

第二,要整合政务数据、企业数据及社会数据,最大化挖掘数据资源的价值。从某种意义上说,新冠肺炎疫情防控是对中国数据治理能力的一场考验。在未来的政府数字治理中,需要主动积极、更广更深的整合数据资源,重点是整合网络运营商及互联网巨头掌控的社会数据、政府部门掌握的政务数据、企业拥有的企业数据,充分挖掘这些数据资源服务社会、服务公众的价值。为此,一是要以制度化的手段、规范化的程序加大数据开放的力度。在不涉及国家机密与公共安全前提下,需要及时向社会开放以上三类数据,特别是与公众息息相关的政务数据,要便于让相关组织开发利用好历史数据,造福于人类;二是要打破各自为政、独占垄断的局面,完善数据共享机制。要最大限度地抑制数据的巨头所有、企业所有、部门所有,使能够公开的数据在更大范围内完全共享,逐步破除数据垄断、独占、封闭的不良状态,以利于数据资源的充分利用,造福于社会。

第三,要提升政府数据治理能力。数据采集、数据开放、数据存储、数据分析、数据共享、数据安全、数据利用等都需要一定的数据意识和专业技能,首先要求各级政府自身要具有足够的数据治理头脑,并掌握强大的数据治理能力。因此,除了引进专门技能人才外,政府工作人员要主动加强学习,具备基本的数据治理意识,认识数据治理的重要意义,对数据要异常敏感,增强利用历史数据来推进各自领域工作的本领,以数据治理提升数字治理能力,从而推动传统政府治理向数字政府智慧型治理转变。

(三)以多元协同为机制,助推多元型政府治理

第一,要建立社会治理共同体,重塑多元协同机制。社会治理是多主体以平等合作、对话协商的方式,依法对社会事务、社会组织、社会行为、社会生活等各方面进行的规范化和引导,最终实现全社会公共利益最大化的活动[10]。当今信息化社会,社会治理的主要途径是数字治理。而多元参与是数字治理的显著特征,协商共建是数字治理的关键因素,多向互动是数字治理的本质要求。因此,地方政府要充分依托治理资源,实质推进数字治理,并实现价值创造,就必须吸引、调动各治理主体的积极参与、理性参与。要广泛宣传并提高对多元主体共同参与治理重要性的认识,重塑多元治理机制。多元一定要体现政府部门、社会组织、企事业单位和社会公众等组成的数字治理共同体,建立长效稳定的协同机制,发挥政府主体的主动性,调动协同主体的能动性,统筹调配资源,规范化参与机制,完善好治理机制,促进多元主体的共商共建共治共享,使各主体能以主人翁身份,当家作主的姿态,行之有效地参与政府数字治理活动。

第二,要提供协同主体参与的便捷途径。重塑多元协同机制,调动协同主体参与的积极性,完善现代治理体系,应当坚持以政府主体主导的供给侧结构改革为主线,整合电子公共服务供给规模和入口,建构多元参与的便捷电子服务体系。比如,数字治理平台可同步考虑移动端的场景应用,开发基于便捷移动终端的治理平台入口,打通移动应用如微信、QQ、Email等App与数字治理平台的业务接口,提供便捷的参与治理途径,广泛吸引协同主体共同参与数字治理。

(四)以全域智治为架构,助推包容型政府治理

数字治理对政社互信互动及政务流程再造具有重要作用,是建设数字政府的必由之路。提升数字治理能力,要打造“市场自治、权益法治、行业德治及主体共治”的“四治合一、全域智治”的治理架构,助推治理现代化进程。

第一,要强化数字市场自治,推动治理秩序的自发形成。在市场导向、资本驱动及利益驱使背景下,技术进步可能超越政府监管,影响了治理现代化的进程,因此,培育形成良好的治理秩序十分必要。特别是在数据的开放共享带来价值增值机会的同时,在数据生产、流通、存储和使用各环节中,个人“突破私域破坏公域”的恶意逐利行为就难以避免,因此,要推动相关市场、平台、企业及数据拥有者、管理者、使用者形成安全的治理机制和良好的自发治理结构。

第二,要强化数字权益法治,推动数字治理依法进行。在数字治理实践中,出现了一些涉及个人隐私及数据安全的问题,为电信诈骗、网络犯罪、机密泄露、资料窃取等违法犯罪行为留下了空间。因此,“反对数据绝对自由”已经成为社会各界的普遍主流观点,规范数字权益依法治理已经成为数字市场良性可持续发展的必然选择。所以,加快制定并实施一部个人隐私保护的相关法律法规,显得尤为迫切和重要,成为解决这一问题的关键所在。当前,正在探索成立互联网法庭,《个人信息保护法》已正式立法,将有力推动数字治理由被动转向主动、由权宜性治理转向常态化治理,健全了数字治理的法制保障体系。

第三,要强化数字行业德治,回归政府治理的人本属性。数字仅是治理手段,主体还是人,人本属性要体现人性关怀,凸显为“契约、诚信、公平、价值共识”等“德治”意涵,在重视“数字的工具性”同时,不可忽视“人的主体性”,逐利行为虽然无可厚非,但可能导致的“价值信仰虚无与网络道德失范”等要有德性引导和监督机制。因此,要通过“行业组织的诚信治理、数字平台的契约治理、政社互动的公平治理”,引导相关平台及数字企业勇于担当,主动作为,积极服务民生,增强履行社会责任的使命感,着力推动数字行业综合性道德防线建设。

第四,要强化数字主体共治,打造协同治理新格局。数字治理要广泛吸收包括政府部门、社会组织、企事业单位和社会公众等多元主体参与进来,推动协作共商、共治共享,形成“党委领导、政府负责、行业监管、社会监督、企业履责、公众参与”的治理新格局,力图从制度上打破以往传统治理方式的“政府单兵种”作战模式。同时,要加强基础设施建设,强化技术联动,构建治理网络,建立权力运行的横向协同、纵向协同、内外协同机制,保障多主体协同共治的稳步推进,提升政府治理能力。