新时代我国出版产业政策环境变化及政策优化路径 *——基于政策工具选择模型的研究

张窈 曹子郁

2017 年10 月18 日，习近平总书记在党的十九大报告中提出了中国发展新的历史方位−中国特色社会主义进入了“新时代”。与党对我国经济社会总体发展时期的科学判断相一致，我国出版产业也进入了全面发展的新时代。

虽然关于市场与政府的关系讨论在经济学研究中并没有定论，但无论是对于支持抑或是反对产业政策的研究者来说，产业政策在众多国家的历史发展过程中都曾发挥过重要作用，这一点是毋庸置疑的事实。出版作为文化产业的重要组成部分，除了肩负知识传播与文化传承的重担，在国家软实力竞争与国家形象塑造上同样扮演着重要角色。以2005 年开启的数字出版元年为始，媒介形态的变迁和文化传播方式的革新不断对传统文化生产流程和管理模式提出重塑的要求。一方面，行业内进行着数字时代的广泛摸索，既有国有大型出版传媒集团的各种转型尝试，也有自媒体、新媒体、融媒体等创新发展所带来的“颠覆性”效应，新的行业问题的出现成为政策问题确认的基础；另一方面，基于出版行业的特殊属性，如何完善现有规制体系，在释放产业经济效能的同时最大限度地提升社会效益，引导出版业高质量发展成为当前重要的政策目标。因此，有必要立足于新时代背景，从政策科学理论视角出发，梳理总结当前我国出版产业政策环境的新变化，结合产业发展的现状，进一步探析我国出版产业政策的完善和优化路径。

一、理论回溯与模型选择

政策工具，又称治理工具、政府工具或政策手段，具体指政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。政策科学理论认为，政策的有效执行依赖于政策工具的正确选择。在选择政策工具前，必须首先明确这种选择行为究竟受到哪些因素的影响，以及不同影响因素能起多大作用。

1. 影响政策工具选择的相关理论

由于在实际操作过程中，建立政策工具与目标之间的量化指标是一个极其复杂的过程，因而诸多学者试图从经济学和政治学等多重维度构建模型，剖析各个影响因素之间的关系和影响力。已有研究从政治学、经济学、规范等不同视角出发，在影响因素的确认、作用机理和模型构建方面形成了一些具有代表性的观点。（见表1）

表1 政策工具选择的影响因素研究

不少学者对以上基于不同视角的政策工具选择模型进行了评价，如经济学视角的模型过于追求理论简约性以至于忽视了工具选择中诸多复杂因素；从政治学视角出发的模型，根植于复杂的现实情况概括出几大类不同的影响变量，但似乎走向了另一个极端，即将焦点过多地放在支配工具选择的政治力量上，而把工具本身看作是纯技术的选择，认为其或多或少都可以被替代。[1]虽然不同的假设和模型各有优缺点，但至少在“模型存在”这一问题上学者们达成了统一。尽管选择过程在本质上具有一定的偶然性，但其中的驱动力是可以被辨别和确认的。国家目标、国家资源性质，以及社会部门及其行动主体决定着政府对政策工具的选择，与此同时，旧的政策工具会随着技术变迁而弱化，并被新工具的应用取代，这就需要将环境因素纳入政策工具选择的分析中。

豪利特和拉米什[2]则试图把经济学家和政治学家的见解综合到政策工具选择的基本原理中，既关注强制型和混合型政策工具在解决市场失灵中的有效性，同时注重政治力量所起的作用，最终用国家能力与政策子系统复杂程度这两个变量的相互联系与制约关系，作为影响政策工具选择的重要因素。他们把政策工具概括为四大类：市场工具，管制、公共企业或直接规定，混合工具，基于家庭或社区的自调节工具。（见图1）当然，不同政策工具在每一类别里都会表现出特殊且具体的倾向，我们无法从这个模型中得到更加细致的结论，但其能为政策执行指明大体方向和总体运作模式，因而在不同政策问题和政策领域中有更大的应用空间。

图1 政策工具选择的综合模型

2. 政策工具选择的综合模型与我国出版产业政策的配适考察

由于政策科学理论是伴随着西方新公共管理运动的发展而诞生的，根植于西方公共管理与政策应用的实践，与我国的体制和发展路径有着明显的区别。因此，在理论的借鉴上必须充分考察其与我国社会现实的配适程度。首先，从我国学者已有研究的应用来看，政策工具选择的综合模型在不同的产业领域中应用最广。有学者甚至指出，相较于其他经济学模型和政治学模型，它更符合我国的实际情况。其次，要明确政策作用领域的特性，即我国的出版产业自身的特殊性，这既包括产业划分的特殊，也包括意识形态与价值观引导上的重要性。无论是国外文化或者创意产业的政策，还是国内其他的产业政策，其经验都存在很大的局限性，故在具体研讨时必须根植于我国出版业发展的宏观环境与历史情境。

有鉴于此，笔者搜集整理了新中国成立至今相关部门颁布过的4000 余条出版政策，按照标志性事件和重要时间节点，将我国出版产业政策划分为三个历史时期：以中华人民共和国成立为起始，划分为“计划经济体制下出版行业基本格局架构时期（1949−1977 年）”；以十一届三中全会为节点，划分为“出版市场经济体制逐步确立时期（1978−2000 年）”；以中国加入世界贸易组织为节点，划分为“入世后出版产业化发展时期（2001 年至今）”。运用相应的政策文本编码和内容分析法，对不同时期的出版政策工具运用状况进行考察，具体步骤如下。

第一，确定符合我国国情的政策工具类型。综合考虑，选取豪利特和拉米什提出的“自愿性、混合型、强制性”分类标准，并结合我国出版业的特性进行二级工具的细化。（见表2）该分类标准所依据的政府介入程度对我国出版产业而言具有较强的指导意义，能够较好地覆盖我国出版业的发展历程，体现我国出版产业的行业特征。

表2 我国出版产业政策工具分类模型

第二，采用内容分析法，对不同阶段的政策文本内容进行编码和工具归类，在此基础上做出统计与结果分析。分为两个步骤，一是明确不同阶段出版政策的宏观环境，对这一时期颁布的政策条文就数量、发文具体时间、发文部门、发文主题等基本信息进行统计；二是进一步对政策文本内容进行拆解，如“适当地鼓励私人资本经营于人民有益的出版事业”属于自愿性工具中的私人市场，“对于过去虽未列入查禁、收换书目，但现在看来已不适合在少年儿童中流通的某些图书，应由各地经过审查后淘汰”属于强制性工具中的整顿禁止。

如前所述，不同时期的出版政策必然是特定时期宏观环境下政策制定者的意志体现，而政策制定者的意志和理念具有明显的时代性，由此必然会面临对不同时期政策工具箱的选择与组合问题，并体现出阶段性特征。结果发现出版产业政策在不同历史时期的发展变迁与政策工具的选择偏好，基本符合政策工具选择综合模型中所明确的两种力量的博弈规律。（见表3）

表3 我国出版产业发展不同阶段的政策工具组合运用特征

当国家能力较强，政策对象复杂程度较低时，政府对社会部门及其行动主体拥有较强的行政管制能力，倾向于运用强制性政策工具。这与“计划经济体制下出版行业基本格局架构时期”的情形相吻合，新中国成立初期社会主义出版事业刚刚起步，社会部门及其行动主体十分单一，行业复杂程度相对较低，而此时我国政府的行政管制能力处于历史高位，因而出版领域政策制定和政策工具选择以指示命令、规定计划、处罚制裁等强制性工具为主。当国家能力较强，政策对象复杂程度较高时，由于社会部门及其行动主体类型多样、规模增大，单独依靠国家强制手段已经无法对经济、文化等各个社会部门做到面面俱到，公私合作、鼓励帮扶、告诫劝导、财政支持等混合型政策工具逐渐增多，这与“出版市场经济体制逐步确立时期”的情形相一致。当政策对象复杂程度进一步提高，多元社会主体成为行业行动主体，行业规模、细分市场不断拓展，新的行业问题、社会矛盾大量涌现，政府对行业的行政管制能力就会大幅下降，此时，市场作为“看不见的手”在行业调整和资源配置中的基础性作用就会愈加突显。私人市场替代公权力、自愿性组织或服务协助行政管理机构、家庭或社区作为公共部门的补充−自愿性政策工具就会得到大量运用。这与“入世后出版产业化发展时期”的情形基本一致，一方面随着改革开放不断深入，民营资本成为出版领域继国有资本后的第二大市场主体，另一方面入世后中国对世界承诺逐步放开出版物分销和印刷市场，外国资本也进入中国市场成为新的出版产业主体，社会主体的多元势必会加大国家在行业管理方面的困难，长期以来“大政府、小社会”的治理模式受到挑战，市场机制从辅助性作用逐步上升为基础性作用，最终成为出版资源配置的决定性力量。

二、我国出版产业政策工具选择模型建构与变量释义

综合以上分析，将豪利特和拉米什所提出的政策工具选择的综合模型作为基础，将国家能力和政策子系统复杂程度作为影响我国出版产业政策工具选择的两个主要变量。虽然该模型在框架的完整性和整体性方面更具优势，但由于其只说明了政策工具选择给政策执行研究所带来的大体预期，并没有深入研究政策工具选择的每一种类别的具体倾向，或者个体决策的特定环境，如政策子系统复杂程度和国家能力的高低应该如何衡量，因此，下文将具体结合我国新时代背景与出版业发展的现实状况，进一步对这两大变量的主要构成及其互动关系进行解析释义，以对我国出版产业政策环境进行侧面剖析。

1. 影响国家能力的主要变量

在政治学研究中，国家能力被概括为“国家可以影响社会行动主体的组织能力”。国家能力与国家结构息息相关。霍布森（John M.Hobson）[3]认为，作为国家权力的一种特定形构（configuration），国家能力来源于多元化的特定官僚政治职能和一般性的国内国家权力，其中包含国家关系（社会权力）与特定的政治−制度因素。针对国家能力的具体意涵，学者们提出了不同的分类方式与观测指标。按照斯塔布斯（Richard Stubbs）[4]的观点，国家能力可以从国家渗透民间社会、规范社会关系、汲取资源能力、占有或运用资源等来观察；王绍光和胡鞍钢[5]则将国家能力概括为政府汲取财政的能力、国家宏观调控经济的能力、合法性能力与强制性能力四个方面；彭勃和杨志军[6]进一步从政府主体性出发，将国家能力分解为政党统筹兼顾的科学治理能力以及国家落实政策、转型发展的有效执行能力。

有鉴于此，笔者认为国家能力主要涉及国家治理能力和国家执行能力两个层面。前者指政府统筹兼顾的科学治理能力，治理理念和制度设计是衡量国家治理能力的两大主要标志；后者涵盖中央与地方政府的有效运作能力，如政府各层级之间的结构秩序以及具体执行效率，具体可概括为机构设置和央地关系。

2. 影响政策子系统复杂程度的主要变量

在主体层面，上层建筑或顶层设计是塑造政策环境、影响政策设计的主要因素。相应地，从客体层面出发，也需考虑政策目标群体的属性与政策环境之间的联系。弗里曼（G. P. Freeman） [7]及其他一些研究者指出，政策设计的选择不仅在不同的国家之间，而且在不同的政策子系统之间也存在差异，即政策子系统的本质决定了政策设计的本质。

关于政策子系统的研究文献旨在尝试追溯相关政策行动者的概念，故将政策子系统复杂程度定义为“政府在执行政策时所面对的行动主体的数量和类型”。在政策子系统所构筑的政策网络中，包含各种各样的相关因素，例如成员的性质、“整合”的程度、成员“开放”或“封闭”的方式以及他们可以自行处置的资源性质等。具体到出版产业政策网络中时，可进一步将其在产业结构、产业组织、产业布局上的复杂性和层次性概括为行业规模、主体构成和市场细分三方面。

3. 我国出版产业政策工具选择模型构建

结合上述分析，我国出版产业政策工具的选择受到国家能力和政策子系统复杂程度的综合影响，二者共同构成新时代我国出版产业政策制定和实施的重要环境，由此可以得到我国出版产业政策工具选择模型。（见图2）从政策问题的制定到政策工具选择，再到政策执行与反馈，共同完成政策的循环过程。其中，国家能力包括国家治理能力和国家执行能力，由治理理念、制度设计、机构设置和央地关系共同影响；政策子系统复杂程度则受到行业规模、主体构成以及市场细分等因素影响。值得注意的是，模型中不仅存在着层次关系，也体现着政府与市场之间的博弈与交互。

图2 我国出版产业政策工具选择模型

三、新时代我国出版产业政策环境的变化

进入新时代以来，我国出版产业政策环境面临两大方面的变化：从政策实施者的角度来看，表现为国家能力提升；从被实施的对象角度来看，表现为出版产业政策子系统复杂程度提高。

1. 国家能力提升

（1）国家治理能力优化升级

早在党的十八届三中全会上，习近平总书记就提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”到2019 年10 月召开的十九届四中全会，中共中央又作出了《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（简称《决定》）。《决定》指出：“到2035 年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。”所谓国家治理能力，是指国家运用各项制度管理各类社会事务的能力；国家治理体系则是国家治理能力在经济、政治、文化、社会等各领域的具体体现、制度设计和政策安排。出版业作为社会主义文化的重要组成部分，也被纳入国家治理体系建设中，党和政府在出版领域的治理能力显著增强。

首先是治理理念的升级。改革开放前，计划经济体制下国家对社会资源实行全面控制，获得了对社会稀缺资源的绝对控制与支配权，表现出“强国家−弱社会”的典型特征。文化事业被纳入国家意识形态领域，文化资源在以单级权力结构为基础的单位制下进行分配，出版业、电影业、广播电视业等所进行的活动都带有强烈的宣传导向，这一时期的文化政策总体上呈现刚性垂直的控制色彩。十一届三中全会后，“政治上发展民主、经济上进行改革”的提出使与之同构的社会结构特征发生转变。虽然“党的文化事业”这一性质并没有实质性的改变，但“双轨制”的实行使得一部分生产资料能够进入市场流通，市场价格机制首先从边际上被引入，文化产业得以生存的市场空间被开启，企业组织和社会个体自主性增强并从边缘上开始不断接近国家在政策供给上的绝对主导权。党和国家对出版业的定位逐渐从新中国成立初期的“社会主义人民出版事业”发展成改革开放后的“一手抓公益性出版事业、一手抓经营性出版产业”，再到转企改制中明确“出版物的商品属性、出版业的产业定位”，体现出党和国家对出版行业特点和运行规律认识的不断深化。与之相适应，对出版业的管理也越来越多地由行政干预转变为市场调节，“把市场的交给市场”，“发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府职能”的理念成为出版管理的基本原则。尤其是十九大开启新时代中国特色社会主义后，“放管服”改革逐渐在出版领域推行，政府对出版业的治理理念经历了从“办出版”到“管出版”再到“服务出版”的变化。治理理念的升级为政府更好行使管理职能、提高治理能力提供了先决条件，也直接影响着出版产业政策的制定。

其次是制度设计的优化。在新的治理理念指引下，在中宣部领导下，新时代我国出版产业顶层设计逐渐优化，为出版各细分领域具体政策的制定和实施奠定了良好的制度基础。新时代出版制度设计的一条主线即在坚持正确发展方向的前提下，促进传统出版和新兴出版各板块各领域繁荣发展。围绕这一主线，各项出版产业规划、标准、意见、办法等行业政策有序展开，大大增强了党在出版领域的治理能力。出版产业作为高技术含量的内容产业，这一根本属性推动着创新的产生。融合发展背景下出版产业原先遵循的传统边际收益递减规律被信息产业特有的边际收益递增规律打破。传统出版行业需要突破原有制度框架实现实质转型以免被替代，而以知识产权为核心的新兴内容产业也需要新的制度保障来满足对已有成果的捍卫。与此同时，伴随着对出版本质属性认知的提高，其首先是作为一种精神产品而存在被提到一定的高度，并在意识形态塑造方面发挥重要作用，围绕出版人、出版产品、出版服务、出版企业的社会效益考核被纳入有关新时代出版治理的整体制度设计中。

（2）国家执行能力增强

一方面，国家执行能力体现在央地关系的变化上。地方分权与地方竞争为中国四十年高速经济增长奠定了关键性的制度基础，成为中国增长模式极为重要的一部分[8]。“行政包发制度”由来已久，作为一种深藏在国家能力下的基因延续着。随着属地化管理的局限对国家整体发展制约力的不断下降，近年来，“GDP 挂帅”在国家和城市经济的发展中逐渐被淡化，贯穿于执行过程中的“强激励弱约束”原则转为“弱激励强约束”原则，程序与结果并重取代原先的结果导向。根据国民经济和社会发展的五年规划，文化部和出版主管单位也会制定相应的行业中短期发展规划，各省市则结合当地资源实际在国家和行业规划的框架下制定更加具体的计划，基本呈现出全国“一盘棋”的形势，地方决策也可以充分发挥其信息优势，以便对当地具体情况作出更好反应。而从地域来看，东强西弱的局面几乎涵盖我国各类产业，在中央级出版社、大型出版传媒集团聚集的北京，其性质决定了各类出版资源获取的优势和国家的政策倾斜，成为有重要文化和社会影响力的出版项目的发源地和试验田；而在科技领先、文化产业发达、特色民营出版公司众多的上海乃至江浙地区，各种专业特色化发展路径被开辟，与当地各类技术园区、产业基地联动。从这一角度来看，中央与地方创新实践的协同互动，本质上也符合我国实施创新驱动发展战略和建设创新型国家的经验与特色。

另一方面则表现为机构设置的调整。相当长一段时期以来，我国出版行政主管机构由中宣部和国务院两套系统构成，1949 年中央人民政府成立后，即设置出版总署专司全国出版事务，后在历次国家机构改革的大背景下，国务院系统的出版主管部门分分合合，先后成立了新闻出版署、新闻出版总署、新闻出版广电总局等机构。中宣部系统内则设有出版处，后改为出版局，亦承担一部分出版事务的管理职能。进入新时代以后，随着十九大的胜利召开，新一轮机构改革展开，两套系统合二为一。2018 年3 月，原属于国务院系统的新闻出版广电总局的新闻出版管理职能被剥离出来，纳入中宣部统一管理，至此实现了中央层面出版管理机构的统一。中宣部统一管理全国出版工作对出版产业发展和政策制定意义重大，体现了党中央对出版工作的高度重视以及出版业自身所肩负的坚持正确发展方向的时代使命，同时也极大增强了党对出版事务的治理能力。

2. 政策子系统复杂程度显著提高

进入新时代以来，我国出版产业规模稳步上升，数字化转型加速推进，“走出去”战略不断深入。其中主题出版等九大工程成果显著，传统出版与新兴出版融合发展项目进展顺利，全民阅读、盲文出版、数字农家书屋等重大出版服务项目效果明显。[9]当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起，行业规模迅猛增长、主体构成更加多元、细分市场不断拓展的出版产业也对出版管理和政策制定提出了新的期待与要求。

（1）行业规模迅猛增长

“十三五”以来，抛开受疫情影响的几年，以2019 年的行业数据为例，我国出版、印刷和发行营业收入达18 896.10 亿元，较2018 年增长1.10%；图书出版种数和印数逐年增长，约达50.60 万种和105.98 亿册；以数字出版为代表的新兴出版产业规模增长更加迅猛，数字出版产业整体收入规模9881.43 亿元，较上年增长11.16%[10]。近年来，在主管部门的大力引导和市场需求的双重驱动下，一方面，传统出版单位顺应发展需要，以推动转型升级为契机，推进融合发展、捕捉新需求、拓展新领域、尝试新业务、推出新产品，业务结构不断调整并焕发出新活力；另一方面，包括网络文学、知识付费、数字教育在内的新兴业态在经历了快速膨胀期之后步入平稳发展的新阶段，数字出版产业借助先进技术和优质出版资源，开始向动漫游戏、有声读物、文旅、音乐、影视等领域拓展，在产品形态、服务模式、平台渠道、管理机制等方面加速创新，成效显著。进入出版融合纵深发展的加速期，行业规模的不断增长反映出的是战略机遇期内涵和条件所面临的深刻变化，创新与融合的新趋势必然会加剧出版产业管理的复杂程度，原有的管理层级、管理方式和管理能力已无法完全适应新时代环境的变化，亟需做出调整，为产业发展指引新方向。

（2）主体构成更加多元

从计划经济时代以公有制经济为唯一主体，到改革开放后逐步吸收民营资本，再到入世后引入外商资本，出版行业为激活出版市场功能的内在运行机制，优化出版市场布局，不断培育壮大出版结构市场体系，市场主体构成越来越丰富。2017 年以后，在原有的国有、民营、外资三大主体之外，出版领域最显著的变化是一大批行业外的互联网企业、技术公司、服务提供商进入新兴出版产业。在当前一些处于“风口”的出版板块，如知识服务、在线教育、网络文学，行业外主体的比重甚至远超传统出版企业，这从首批电子书从业资质名单中可见端倪，在电子书复制资质单位和总发行资质单位两个领域，新兴企业与传统企业的数量比分别为10∶3和6∶2。与此同时，在“壮大主体、做强产业”的过程中，一些跨地区、跨行业、跨所有制的传媒集团打破了原有的行业壁垒和地区封锁，兼并重组，上市融资，成为我国新闻出版市场重要的战略投资者，造就了更多的新型市场主体。而作为国家行政管理部门直接的管理对象，出版产业主体的变化显然极大增加了管理难度，原先与580 多家出版社直接对接的国家新闻出版署在面对行业外市场主体时，难免遭遇政策阻碍，特别是随着电子商务、供应链服务等新型业态的出现和发展，现有政策法规已不能覆盖这些新业态、新模式，亟需立法支撑和制度改革，由此对新时代我国出版产业的国家治理能力提出了严峻挑战。

（3）细分市场不断拓展

行业规模增长和主体构成多元使得出版细分市场不断向新兴领域拓展。自1998 年中国接入国际互联网以来，以信息通信技术和互联网技术为依托，新的出版业态不断涌现，并在新时代达到高峰。图书、报纸、期刊是传统出版三大产品形态，编辑、印刷、发行是传统出版三大基本流程，与之配套就形成了大众出版、教育出版、专业与学术出版三大出版板块。在技术革新和市场冲击下，出版产业由书报刊、编印发为主导的传统出版市场逐渐向各类细分市场进发，资源、人才逐步走向统一化、共享化，产业模式变化加快，到今天已经形成了以纸质书报刊出版为主，以数字技术为核心的电子书、有声书、在线教育、知识服务、网络视听、开放获取出版、数据库出版等多种新业态综合而成的出版产业体系。出版新业态绝不仅仅是指出版内容的数字化、出版发行的网络化和出版管理的信息化，这是一次系统、全面的升级和创新，体现在企业结构新、产品结构新、资源结构新、资本结构新、传播模式新、经营模式新等多个层面[11]，涉及流程再造、出版重塑、品牌创新、边界拓展、战略设计等方方面面。在新业态不断扩张创新、传统业态转型重塑的背景下，虽然总体仍遵循并继承传统出版市场的关键要素，但原先聚焦传统出版业态分布的各项管理职能已无法完全适应新时代出版业态的快速更迭，难免面临“失灵”的风险。面对复合化的出版流程、多样化的商业模式、精细化的资源管理以及多维度的产品延伸，尤其是出版业处在疫情防控常态化探索新出路的今天，政府管理能力亟需深耕市场需求，提升和完善政策目标，扶持、帮助出版业攻坚克难、共度时艰。

四、新时代我国出版产业政策的优化路径

出版产业作为一支文化生力军，在国家发展战略中应当发挥越来越重要的作用，政策环境的变化深刻影响着政策工具的运用和政策结果的导向。因此，前文着重论述了出版产业环境在新时代的变化，其最终目的在于为政府在政策工具箱中选择合适且科学的调控工具提供一定的启发，形成政策引导、规制与产业发展之间的良性循环。众所周知，出版产业具有经济属性、文化属性和科技属性三者兼具的产业特性。在融合发展迈向纵深、新兴业态不断涌现、读者需求日益多元的新语境下，在出版产业政策环境向复杂化与多层次化转变的新趋势下，这三大维度的属性相互交织，同时也在动态的演进发展中作为一种政策目标深刻作用于和影响着出版产业政策的细化和完善。鉴于此，处在新时代的历史方位，立足出版高质量发展的新目标，未来我国出版产业政策理应兼顾系统化、整体性及多层次的结构布局，进行政策工具运用与路径实施的深度优化，具体可以从以下几个方面着力。

1. 强化市场导向，助推出版产业活力释放

继续发挥政策在推动体制机制创新方面的作用，从根本上释放出版产业活力。纵观近二十年来出版业市场化改革的成功经验，体制机制创新是一切发展成就的根本性推动因素，站在新时代的历史节点，出版产业政策的首要任务就是坚持破除体制机制障碍对产业活力的束缚。具体而言，采用指示命令、规定计划、意见办法、统一标准等强制性政策工具奠定促进出版体制机制创新的基础与格局；同时，以鼓励帮扶、财政支持、税收优惠、人才培养等混合型政策工具作为补充的方式，充分发挥政策工具体系的组合效应，进一步激发社会主义市场经济体制优势，促进出版产业内生发展的新动能。

一方面，针对转型升级中的传统出版产业，要进一步“鼓励”“支持”“推进”其强化内部管理模式和资产组织形式，促进产业内部人才、资源、信息、技术等各种生产要素的结构升级和协调重组，深化企业内部劳动、人事和收入分配等制度设计，在坚持双效合一的同时加快股份制改造和资产运作等市场化改革的步伐。另一方面，在做大做强传统出版产业的基础上，继续支持以数字出版为代表的出版新兴业态迅猛发展，在强制性政策决定战略发展方向基础不动摇的同时，灵活运用各种混合型政策工具，营造产业扶持、人才培养、法律制度等多种环境要素相配合的政策孕育环境，助力我国数字出版产业的结构升级和功能完善。双轨并行，发挥政策在调节产业发展中结合目标复杂性的均衡引导作用，为出版业顺利达成今后一段时期的各项经济指标保驾护航，助推形成集群效应显著、产业结构合理的现代出版产业体系。

2. 立足文化使命，凸显出版意识形态导向

继续发挥政策引导在保证出版业正确发展方向上的重要作用，努力实现各项文化目标。由于文化和意识形态属性始终在产业发展中居于先导性地位，历史上的不同时期，出版业都为凝聚社会共识、弘扬主旋律发挥了不可替代的重要作用。随着我国出版业产业化进程加速、行业复杂程度增大，一些政策与产业环境的契合度开始下降，政策有效性受到挑战。在当下国际国内舆论形势更加严峻，在中宣部统一领导全国出版工作的大背景下，出版业各项政策规定应进一步凸显意识形态导向，增强出版产业的文化属性。针对这一关乎“国家立心、民族立魂”的重要使命，建议在已有政策工具的基础上，适当增加自愿性和混合型工具的使用，以合理增加管理柔性；减少指示命令、处罚、禁止等刚性手段可能引发的抵触情绪，使政策手段的实施效果更具渗透力和持久力。除继续使用整顿禁止、监督考核等“负面”政策工具加强内容管理和文化价值引领，要将政策重点更多地转向对公益性出版领域的扶持，使用呼吁号召、告诫劝导、政府购买、服务外包等多元的“正面”政策工具激励社会力量参与到诸如全民阅读、主题出版、农家书屋等公益性出版项目的建设中来，将政策应用场景从“纠偏”逐步转向“扶正”。例如服务外包作为政府与社会组织相互合作（public-private partnership）共同提供公共产品的生产模式，在农家书屋等出版领域大有用武之地。

从国家文化安全和文化软实力方面来看，要继续发挥出版业在营造正面的舆论环境、坚决抵制各种错误观念上的突出作用，切实维护国家文化安全，在推动主题出版和出版“走出去”的工程项目上加大财税支持、优惠补贴的力度；从公共文化服务方面来看，公众参与是社会政策的一大特点，要求施政者将政策对象视作“客户”，从客户切身需求的角度考量政策制定和实施得失，体现出政府作为政策主体的公共服务性质。因此，公共服务或者更确切地说公共文化服务作为出版业的另一大属性，在政策工具的选择上有必要发挥家庭和社区作为社会政策工具的作用，具体来说应注重面向少数民族群体、残疾人群体和老少边穷地区人民，加大少数民族文字出版物、盲文出版物和农村读物的产品供给，将“精神脱贫”纳入守护全面建成小康社会脱贫攻坚的胜利成果中来，建设普惠、高效、可持续的公共文化服务体系。同时，还要注重平衡各种所有制结构出版企业间因规模存在的权力差异，运用奖励、补贴等方式帮扶民营出版公司、独立书店等小微文化企业，尤其在新冠病毒感染疫情持续影响的当下，这不仅是新时代践行双效统一的必然之举，也是公众文化权利实现的重要保障。

3. 面向融合发展，促进科技赋能出版创新

继续发挥政策保障在促进出版业与高新技术深度融合方面的支撑作用，努力提升出版产业科技创新能力和国际竞争能力。创新是出版产业发展的核心推动力，而技术是创新的源头，融合发展已经代替转型升级成为新时代出版体制改革的首要任务。进入新时代以来，科技进步对出版业转型改造、提速升级的赋能效应越来越明显，以数字出版为核心的数字内容产业在国民经济中的作用日益重要，实现文化和科技融合、新旧出版业态融合将成为今后一段时期出版产业发展的重点方向。因此，要在继续推动新兴出版业态技术创新的过程中，不断丰富政策工具的应用场景，不仅关注网络游戏、网络动漫、知识服务、播客等不断涌现的数字出版场景，也不可忽视技术对书报刊等传统出版领域的赋能作用，使各项出版产业政策制定和工具选择继续在保障高新技术、促进出版业深度融合中发挥支撑作用。

一般来说，在出版领域以技术为目标的政策工具主要通过两个层面来发挥调控作用，一是产业层面，以版权产业的发展情况和数字出版标准体系建设为落脚点；二是企业层面，着眼于各类生产要素，主要包括技术应用情况、科技资金投入情况和数字人才培养情况。因此，要继续推进出版各领域技术攻关和信息共享平台建设，从资金、人才、配套设施各方面加大政策扶持力度，显著提高出版产业技术含量和产业附加值；要持续培育一批既拥有优良内容资源、又具有雄厚技术实力的出版市场主体，在国际出版市场竞争中提升中国话语权，早日实现我国由出版大国向出版强国迈进。此外，面对融合出版背景下多维度的出版市场参与主体，为推动科技赋能出版创新，实现新时代出版业的提质增效，不仅要强化政策工具使用在方式上的均衡多元，更要根据出版市场环境和需求的变化，及时作出政策反馈。