论党内法规与党的规范性文件的区分

张晓瑜 秦前红

实现党内法规与党的规范性文件的区分是坚持依规治党的必然要求。长期以来，党内法规与党的规范性文件的区分因“文件治党”思维惯性使得制定党内法规和党的规范性文件的规范化程度不足，导致两者间的界限趋于模糊。但是，在党的十八大之后，党中央提出全面从严治党，在管党治党面向要求依规治党形成党内法治，亦引入了贯彻以规则之治为基础的法治逻辑。就党内法规与党的规范性文件的区分而言，2018年中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》（以下简称“《二五规划》”），强调要“坚持党内法规和规范性文件相得益彰”，将其具体阐释为“涉及创设职权职责、义务权利、处分处理的，应当制定党内法规；涉及提出政策、作出部署等事项，或者制定党内法规条件尚不成熟的，通过制定规范性文件作出有关制度安排，实现党内法规和规范性文件各展其长、相互促进”。这内含了将党内法规与党的规范性文件相区分的制度要求，体现出两者的功能性和规范性差异，同时亦表明两者应是两个不同的制度体系，各自具有不同且能够互相配合的制度功能。

从制度层面来考察，2019年中共中央印发新修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《制定条例》”）和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称“《备案审查规定》”），对党内法规和党的规范性文件的关系进行了重构。《制定条例》亦事实上建构起党内法规与党的规范性文件形式与实体相结合的“双重区分标准”。在此标准的建构之下，党内法规与党的规范性文件界限的划分应是清晰的。然而，在党内法规制度建设及其实践中，存在着一些应被党内法规规范的事项可以先通过制定党的规范性文件来加以调整，然后经实践优化再上升为党内法规的“文件造规”现象。这些党的规范性文件虽不具备党内法规的规范形式，但却是实质上的党内法规。学术界与实务界普遍习惯于将这些党的规范性文件与党内法规等同视之。由此，按照《制定条例》所确立的制度框架，党内法规与党的规范性文件的区分面临文件造规的“合规性”诘问，亟待予以消解。

一、前置问题：再论党内法规与党的规范性文件的关系

理解和定位党内法规与党的规范性文件的关系是两者相区分的重要基础。自党内法规成为研究热点以来，学术界对党内法规与党的规范性文件关系的认识大致经历了从包含关系到并列关系的转变。所谓包含关系，主要是指党的规范性文件包含党内法规在内或者党内法规包含党的规范性文件在内。就前者而言，“党的规范性文件”通常被视作一个极具开放性与包容性的概念来理解与使用，可以用来泛指所有在一定时期内可以反复适用、并具有普遍约束力的文件，也可以基于不同的解释立场加以限定。比如，有论者曾将“规范性文件”作为一个上位概念去阐释党内法规与党内规范性文件在制定主体、规范特征与功能作用等内容上的差异。①参见姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3 期。就后者而言，主要是基于对2012年版《制定条例》所定义之“党内法规”的评价与解释。比如，有论者指出，“‘党内规章制度的总称’，是在广义上使用党规概念的”②宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第18 页。；亦有不少论者认为，“广义上的党内法规是指党内所有用以规范和保障党的行为的法律或规范性文件”③刘长秋：《关于党内法规的几个重要理论问题》，《理论学刊》2016年第5 期。，或者“党内法规是指中国共产党制定的所有具有约束力的规范性文本”④李军：《中国共产党党内法规研究》，天津人民出版社2016年版，第54 页。；也有观点主张需要将党的中央组织制定的《决议》《决定》和《报告》纳入党内法规范畴⑤参见韩强：《关于党内法规的几个基本问题》，《中共杭州市委党校学报》2016年第2 期。。所谓并列关系，主要是指党内法规与党的规范性文件相并列。《二五规划》提出，“坚持党内法规和规范性文件相得益彰”，多被理解为“体现了党内法规制度体系建设的一个显著特色，即以党章为统领的党内法规制度体系主要是由党内法规子体系与党内规范性文件子体系所构成”⑥王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，《中国法学》2018年第2 期。。而2019年新修订的《制定条例》和《备案审查规定》对“党内法规”和“规范性文件”概念的重构，则被视为是厘清概念边界、理顺概念关系的契机。比如，有论者提出，应以“党规”或“党内规范”作为党内法规概念体系的最上位概念，同时只在狭义上使用“党内法规”，将其与扩张后的“党内规范性文件”一并作为“党内规范”的子集。⑦参见闫映全：《论党内法规概念体系的构造与边界》，《党内法规理论研究》2020年第1 期。

而之所以出现上述关系认识上的转变，究其缘由，主要包括以下两点：其一，得益于对党内法规和党的规范性文件功能性差异的认识。党内法规和党的规范性文件分属两个不同的制度体系，前者属于以党章为统领的党内法规制度体系，后者属于以党的主张为统领的党的政策制度体系。这种功能性差异强调党内法规和党的规范性文件在功能定位上存在实质性差异，主要体现在“党内法规的功能定位侧重于建章立制，立规矩定遵循；而党的规范性文件的功能定位侧重于统一思想认识、明确目标任务、作出部署安排、出台政策措施、提出工作要求”⑧宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，法律出版社2021年版，第843 页。。需要指出的是，《二五规划》提出，“制定党内法规条件尚不成熟的，通过制定规范性文件作出有关制度安排”，意味着党的规范性文件仍可以承担一定的党内法规制度供给功能。其二，得益于对党内法规和党的规范性文件规范性差异的认识。“规范性”是党内法规与党的规范性文件的共有特征。但相对于党的规范性文件而言，党内法规明显具有更加“价高质优”的规范性。这种规范性差异强调党内法规和党的规范性文件在规范特征上存在实质性差异，主要体现在规范形式、规范内容和规范效力等方面。

但是，党内法规与党的规范性文件的关系并非严格意义上的并列。所谓的并列关系并不能很好地解释党内法规和党的规范性文件的功能性与规范性差异，而应从特殊与一般的角度来辩证看待党内法规与党的规范性文件的关系。申言之，党内法规之所以能够和党的规范性文件相区分，是在于党内法规的特殊规范性，两者的规范性差异是功能定位准确的前提和保障。对于何谓“党内法规”，应从“专门规章制度”之“专门”的涵义来理解。①所谓专门，主要包括：党内法规规范调整的应是专门事项，党内法规只能由专门主体制定，党内法规制定主体应当遵循专属权限，党内法规应当使用专属名称，党内法规的表述应当使用专门形式，党内法规的制定应当遵循专门程序，党内法规的发布应当使用专门形式。参见宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，法律出版社2021年版，第18 页。而对于何谓“党的规范性文件”，则可采取广义的涵义，即除党内法规之外的其他所有在一定时期内可以反复适用、并具有普遍约束力的文件。尽管为契合备案审查制度“有件必备”之原则，将不具有党内法规制定权的党组织制定的规范性文件也纳入备案审查范围，2019年新修订的《备案审查规定》对“规范性文件”概念作了较为宽泛的界定。但是，《备案审查规定》所定义之“规范性文件”实属面向制度管理需求所界定的概念——备案审查意义上的“规范性文件”，它无法涵盖除党内法规之外的所有在一定时期内可以反复适用、具有普遍约束力的文件，比如，党的中央组织制定的规范性文件。单从概念上而言，党内法规本身也可以被理解为是规范性文件，但并非一般规范意义而应是特殊规范意义上的规范性文件。换言之，相对于具有“一般规范性”的党的规范性文件而言，党内法规具有“特殊规范性”。故党内法规之所以能够与党的规范性文件相区分，正是基于它所具有的独特规范性而非其它，否则就不能称其为是“党内法规”，而应是一般规范意义上的“党的规范性文件”了。

二、“双重区分标准”的确立及其逻辑

由于党的规范性文件尚未形成一套类似于党内法规的制定规则，实践中有党内法规制定权的党组织多是参照《制定条例》，结合《党政机关公文处理工作条例》（以下简称“《公文处理条例》”）、《备案审查规定》开展规范性文件制定工作，并注重与制定党内法规相区分。故党内法规与党的规范性文件在应然与实然制度层面的区分，主要围绕《制定条例》所展开。对《制定条例》所确立的制度框架进行分析，可以观察到党内法规与党的规范性文件的区分事实上建构了形式与实体相结合的“双重区分标准”，且形式区分标准与实体区分标准之间存在补强逻辑。

（一）形式区分标准强调形式规范性

党内法规与党的规范性文件的形式区分标准强调两者在文件名称、表述形式等规范形式上存在明显区别。该区分标准自2012年版《制定条例》确立以来，基本沿用至今，2019年新修订的《制定条例》对此未作出大的改动。基于此，党内法规在形式规范性方面的独特性便表现在，“不同层级的党内法规必须使用特定的专属名称，党内法规文本一般都具有特定的板块框架结构，党内法规还具有特定的逻辑层次的设计”②魏治勋：《党内法规特征的多元向度》，《东方法学》2021年第1 期。。因而，有党内法规制定权的党组织在制定文件时如果采用了《制定条例》所规定的规范形式，它便因具备党内法规的形式规范性而可以被称作为党内法规；无党内法规制定权的党组织在制定文件时虽然可能采用党内法规的规范形式而具备党内法规的形式规范性，但因制定主体不享有党内法规的制定权，故这些文件只能被视为党的规范性文件。

就文件名称而言，其一般可以直接反映规范文本的性质、内容、范围、效力等，对于规范制定、规范适用和规范实施具有重要意义。根据《制定条例》第5 条对党内法规七类特定名称及其意涵之规定，有党内法规制定权的党组织制定党内法规应当依据职能权限（制定权限）规范使用“党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则”七类特定名称。而根据《公文处理条例》第8 条所明确的十五类公文文种及其意涵，与第39 条对特殊规范优先适用之规定，有党内法规制定权的党组织制定规范性文件不可使用党内法规特定名称，可以选用具体的公文文种，一般是决定、决议、意见、通知等文种。可见，党内法规与党的规范性文件在文件名称的使用上，两者各用其名、泾渭分明。就表述形式而言，其可以直接反映规范文本的逻辑结构。根据《制定条例》第6 条对党内法规表述形式之规定，党内法规一般采用“条款式”表述形式。这种做法比较符合人们对法规形态的认知，也更符合成文法背后的逻辑。①参见宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，法律出版社2021年版，第356 页。“一般”即意味着存在特殊，个别党内法规也有用段落形式或者“段落+条款”形式，比如《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等。不过，党内法规中的少数特例基本仅限于党章和准则等高层级党内法规，并不具有广泛意义上的代表性。针对党的规范性文件，虽然制度层面并未对其表述形式作出规定，但学术界与实务界普遍认为其应采用段落形式表述。规范性文件主要采用段落形式表述，一般包括阐明重大意义、明确指导思想、确定工作目标、提出政策举措、加强组织保障等几个部分。②参见宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》2018年第2 期。规范性文件在表述方式上，通常采用“重要意义、指导思想——遵循的原则——方法、方式”这样一种较为严谨的逻辑结构。③参见王婵、肖金明：《党内规范性文件的概念、属性、定位》，《中共天津市委党校学报》2019年第5 期。由此可见，党内法规与党的规范性文件在表述形式上存在“条款式”与“段落式”的区别，尽管特殊个例有交叉现象，但仍相当程度明晰了两者之分野。并且，党内法规“条款式”表述形式还衍生出了一些其特有的形式规范特征，比如，文本架构所言之总则、分则、罚则与附则的划分，规范逻辑结构所言之假设、行为模式、法规后果三要素，等等。

（二）实体区分标准强调实体规范性

党内法规与党的规范性文件的实体区分标准强调两者在实体内容上存在明显区别。2012年版《制定条例》对党内法规与党的规范性文件在实体内容上的区分并未有明确规定。而后，《二五规划》首次对党内法规与党的规范性文件在实体内容上的区分提出制度要求。2019年新修订的《制定条例》第4 条对党内法规的制定事项作了细化规定，并在第二款对党内法规的绝对保留事项作了明确规定。基于此，党内法规在实体规范性方面的独特性便表现在，凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定。因而，有党内法规制定权的党组织在制定规范性文件时不能规定党内法规的绝对保留事项，如果制定规范性文件涉及创设了党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理，那么它便因具备党内法规的实质规范性而成为实质上的党内法规。但应属越权制定而应归于无效或者在备案审查环节予以纠错，已制定的规范性文件则应当通过清理被废止或者宣布失效。对无党内法规制定权的党组织制定的规范性文件而言亦是如此。

《制定条例》第4 条第2 款对党内法规绝对保留事项之规定，其核心内容显然是围绕“创设”而言。“创设”是对从未作出过规范的事项首次作出规定，不同于重申、细化等，但不能机械地理解为规范性文件不得涉及这些事项。④参见中共中央办公厅法规局编著：《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》，法律出版社2020年版，第18 页。换言之，党的规范性文件不能规定党内法规的绝对保留事项，只能是对已有上位党内法规或者党的规范性文件的“具体化”。因而，党的规范性文件在内容上可以就党内法规的制定事项提出政策、作出部署等，只是不能去创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理，并只能是对已有上位党内法规或者党的规范性文件内容的“具体化”。这里的“上位”应通过党内法规和党的规范性文件的效力关系来加以理解。一般而言，判断法规文件效力高低的首要标准是制定主体，至于同级党的组织制定的党内法规与规范性文件，则要根据审批程序以及发文规格的高低来判断。⑤同注①，第833 页。这里的“具体化”则可以被进一步理解为是对已有上位党内法规或者党的规范性文件的内容作出执行性规定。这类似于依法行政领域，学术界与实务界所达成的共识：行政立法可以创设权利义务，而行政规范性文件虽涉及权利义务但不得创设。实际上就是主张对行政立法与行政规范性文件采取权利义务的区分标准，认为权利义务的创设属于行政立法才能规定的内容，而规范性文件只能是对权利义务的具体化。⑥参见王留一：《论行政立法与行政规范性文件的区分标准》，《政治与法律》2018年第6 期。或许，2019年《制定条例》的修订对于党内法规绝对保留事项的规定在很大程度上正是受到依法行政领域共识的影响。由此可见，党内法规与党的规范性文件在实体内容上存在“创设” 与“具体化”的区别。

（三）形式区分标准与实体区分标准之间存在补强逻辑

显然，形式区分标准对党内法规与党的规范性文件的区分是首要且直观的。但两者的区分之所以是形式区分标准与实体区分标准相结合的“双重区分标准”，即是因为单就形式区分标准而言，其实际存在一定程度上的不足，产生了通过明确实体区分标准以弥补形式区分标准缺陷的现实需要，以凸显党内法规的严肃性和权威性。比如，有论者指出党内法规识别标准存在主体不完全、名称不清晰、逻辑结构不全面、发文方式不精准等问题。①参见欧爱民、赵筱芳：《论党内法规的识别标准》，《湖南科技大学学报(社会科学版)》2019年第1 期。的确，在党内法规制度建设及其实践中存在不少党的规范性文件虽不具备党内法规的规范形式，但却是实质上的党内法规的情形，因为这些规范性文件事实上规定了党内法规的绝对保留事项。②比如，1998年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，2009年中共中央办公厅、国务院办公厅的《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》，2010年中共中央办公厅印发的《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，2017年印发中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立公务员职务与职级并行制度的试点意见》，等等。同样地，也存在不少党的文件虽具备党内法规的规范形式，但因制定主体不享有党内法规的制定权，故这些文件在性质上只能是规范性文件。③比如，2018年中共香格里拉市委办公室印发《中共香格里拉市委员会工作规则》，2018年中共进贤县委组织部根据《南昌市关于对不担当不作为干部进行组织处理的暂行办法》制定《进贤县关于对不担当不作为干部进行组织处理的实施办法（试行）》，等等。故党内法规与党的规范性文件的区分通过引入实体区分标准的补强，在保证党内法规权威性和严肃性的同时，也为两者的区分划出了一条清晰的界限。

当然，在2019年《制定条例》修订之前，这些虽不具备党内法规的规范形式，但却是实质上的党的规范性文件并不存在明显的“违规”问题。但在2019年《制定条例》修订之后，有党内法规制定权的党组织在制定党内法规或者党的规范性文件时应注重文本本身的形式与实体规范性；无党内法规制定权的党组织在制定规范性文件时虽不能“绝对排除使用规则、规定、办法等名称”④周叶婷：《论主体扩容视角下党内法规制定的规范性》，《学习与实践》2019年第11 期。，以及采用条款表述形式，但应注意不能规定党内法规的绝对保留事项。理论上，党内法规与党的规范性文件的实体区分标准可以弥补形式区分标准的不足，将不具备党内法规规范形式、但却是实质上的党内法规的党的规范性文件所“捕获”，并通过党内法规与党的规范性文件的清理工作来进一步厘清两者之间的界限。并且，随着党中共和地方党委党内法规与党的规范性文件清理工作的持续开展，上述不规范的制度现象已经在相当程度上得以解决。

需要补充的一点是，程序区分亦是党内法规与党的规范性文件的区分标准之一，但是对于两者的区分并不明显。随着党的规范性文件制定工作规范化程度的不断提高，其制定程序基本囊括了与党内法规相类似的规划与计划、起草、审批与发布等环节，只不过实践做法不统一，且不如党内法规制定程序严格。以制定程序中最具有区分度的审批环节为例，党内法规以会议审议批准为原则、领导传批批准为例外，党的规范性文件虽一般为领导传批批准但也不排斥会议审议批准，会议审议批准和领导传批批准实质上都是党组织进行集体决策。

三、文件造规的“合规性”诘问及其消解

应当说，《制定条例》所确立的党内法规与党的规范性文件形式与实体相结合的“双重区分标准”对两者的区分是清晰的。然而，当下党内法规与党的规范性文件的区分面临文件造规的“合规性”诘问，可以考虑通过解构党内法规体系，明确党的中央组织制定的规范性文件的特殊性，以及经由党中央授权制定的方式等路径来予以消解。

（一）文件造规的“合规性”诘问

“合规性”是与“合法性”相类似的概念。“合法性”作为法哲学中的重要范畴之一，在国法领域通常被理解为与法律相一致。顾名思义，“合规性”可简单理解为合乎党内法规的规定。坚持依规治党，其核心要义便是要确保党的领导和党的建设活动的合规性，依靠党内法规的严肃性与权威性确立起党内法规在党的领导和党的建设活动中的支配性地位，“形成一套以‘合规性’为核心的立规、执规、守规、司规的依规治党体制机制”①宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，法律出版社2021年版，第833 页。。在中国共产党管党治党与治国理政实践中，党内法规与党的规范性文件理应各有侧重、互展其长。但是在党内法规制度建设及其实践中，党的规范性文件仍承担着一定的党内法规制度供给功能，存在着一些应被党内法规规范的事项可以先通过制定党的规范性文件来加以调整，然后经实践优化之后再上升为党内法规的“文件造规”现象。这导致一些党的规范性文件虽不具备党内法规的规范形式，但却成为实质上的党内法规。因为这些党的规范性文件在内容上涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理。在党内法规制度体系尚未完整构建的背景之下，文件造规自有其存在的合理性与必要性。根据中办法规局的最新释义，这种做法的合理性与必要性依据便是：“如果制度需求很迫切，而相关经验积累又不够充分，制定党内法规条件还不成熟，往往就通过先制定规范性文件来提出要求，条件成熟后再将相关制度安排上升为党内法规。”②中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》，法律出版社2020年版，第17 页。对此，也有论者将这种做法称之为“党内规范性文件向党内法规的转化”③王婵：《党内规范性文件法治化过程中存在的问题与应对》，《上海政法学院学报（法治论丛）》2020年第1 期。。比如，2010年中共中央办公厅印发的《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，现已于2017年上升为《中国共产党党务公开条例》（试行）；2017年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于建立公务员职务与职级并行制度的试点意见》，现已于2019年上升为《公务员职务与职级并行规定》；等等。可见，党的规范性文件向党内法规转化是经实践经验总结证实可行的做法，并已经发展为了党内法规制定工作中的一种基本且常规的立规模式。然而，具体到党内法规与党的规范性文件的区分问题上，这种做法虽具备合理性和必要性，却面临来自“合规性”的诘问。

从合规性的角度来看，哪些事项是应被党内法规规定的事项？一类是《制定条例》第4 条第一款所规定之主要事项，另一类则是《制定条例》第4 条第二款所规定之绝对保留事项。按照《制定条例》所确立的制度框架，党的规范性文件在内容上可以就党内法规的制定事项提出政策、作出部署等，但是不能创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理。不能创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理，则意味着党的规范性文件只能是对已有上位党内法规或者规范性文件的内容作出执行性规定。但是，从制度层面来考察，这些可以向党内法规转化的党的规范性文件或多或少都规定了党内法规的绝对保留事项。或者说，这些党的规范性文件在内容上就党内法规的制定事项首次提出了新的要求、作出了新的规定。这一点可从前述所列向党内法规转化的党的规范性文件内容中得到印证。故党的规范性文件向党内法规转化的这种造规做法面临来自“合规性”的诘问便是，此类党的规范性文件显然已经突破了《制定条例》第4 条第二款之规定，面临“违规”。由此也引出以下三个层面值得思考的问题。其一，这些实质上是党内法规的党的规范性文件究竟能否纳入党内法规制度体系？其二，是否所有党的规范性文件在内容上都不能创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理？其三，如果要继续延续党的规范性文件向党内法规转化的造规做法，应如何建构其合规性？

尽管来自依法行政领域行政立法与行政规范性文件以“合法性”为中心所建构起的权利义务区分标准可以为回答上述问题提供些许启示，比如“国家行政机关应坚持权责法定，严格按照法定权限履行职责；行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；行政规范性文件不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务”④国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37 号）。。但毕竟中国特色社会主义法治体系中的党内法规体系明显不同于国家法律体系，作为“政治文件”的党的规范性文件所承载的制度功能明显区别于行政规范性文件。况且，在党内法规与党的规范性文件的区分中，“创设”与“具体化”虽构筑起党内法规与党的规范性文件在实体内容上的区分，但由于目前党的规范性文件仍承担着一定的制度供给功能，两者之间亦难言存在着十分清晰的界限。而就党内法规和规范性文件备案审查工作而言，《备案审查规定》第11 条第二款规定：“审查机关在审查中，应当注重保护有关地区和部门结合实际改革创新的积极性”。这意味着，备案审查也有“柔性”引领作用，应当支持地方和部门在不违背中央精神和上级规定的前提下，结合工作实际，制定改革创新的具体举措。①参见中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》，法律出版社2020年版，第161 页。因此，有必要探讨消解文件造规“合规性”诘问的可能路径。

（二）消解文件造规“合规性”诘问的路径选择

对于文件造规导致党的规范性文件实质性成为党内法规的现象，应辩证看待其是否违规。首先，对于这些实质上是党内法规的党的规范性文件究竟能否纳入党内法规制度体系？宋功德提出，党内法规体系是党内法规规范的集合体，而具有党内法规立规权的党组织制定的规范性文件中针对党的领导和党的建设活动首次提出的有关规范性要求，事实上构成了党内法规规范的一种重要源渊，是不能忽视的党的文件“造规”现象，它主要是历史成因使然，同时也有一定的现实合理性。②参见宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，法律出版社2021年版，第823-824 页。从体系化的视角进行解构，将党的规范性文件中实质上的党内法规规范纳入党内法规体系，这为消解文件造规所面临的合规性诘问提供了理论上的可能。但是，党内法规作为规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度，“党内法规体系”亦应是由作为制度文本意义上的党内法规所构成的规范集合体。换言之，将党的规范性文件中实质上的党内法规规范纳入党内法规体系，无异于在广义上使用党内法规概念，即规范意义上的“党内法规”——由党内法规制度文本与党的规范性文件中的党内法规规范所共同构成的规范集合体，而非狭义上的“党内法规”——《制定条例》第3 条所定义之作为规范性概念的“党内法规”。并且，《制定条例》第4 条第2 款所规定之党内法规的绝对保留事项，此处的党内法规显然是狭义上的“党内法规”。不过，该解构仍为党的规范性文件可以创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理提供了一种理论上的可能。

其次，对于是否所有党的规范性文件在内容上都不能创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理，则需要对党的规范性文件进行分类讨论。如前所述，备案审查意义上的“规范性文件”在范围上不包括党的中央组织制定的规范性文件。由此，党的规范性文件可以分为党的中央组织制定的规范性文件和除党的中央组织之外的其他党组织制定的备案审查类规范性文件。对此，学界也有不同阐释。比如，有论者将党的中央组织制定的规范性文件称之为“党的主张类文件”，并从党的主张与国家法律的关系角度指出，党的主张（包含政策）具有不同于党内法规必须与法律保持一致的特殊性，即党的主张可以与法律不一致，而且在不一致的情况下需要法律进行相应修改，而不是相反。③参见王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，《中国法学》2018年第2 期。也有论者将党的中央组织制定的规范性文件称之为具有方向性的“政治文件”，是“文件政治”——中国共产党治国理政方式运作的核心体现。④参见王怀乐：《政治动员视角下的文件政治——中国共产党治国理政方式的一种研究》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2021年第2 期。可以看出，尽管对于党的规范性文件的内涵阐释和类型划分不一，但是在党的中央组织制定的规范性文件本身所具有的特殊性一点上，是没有分歧的。而这种特殊性便表现在，它反映的是党的领导主张，可以就关系党和国家事业发展全局的相关工作提出制度要求，作出决策部署。凡属于党的事务的政策，在党内施行；凡属于国家事务的，则遵循“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”，通过国家行为的转化来实施。⑤参见刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，《中国社会科学》2019年第7 期。因此，从党的领导主张与党内法规的关系角度来看，党的中央组织制定的承载党的领导主张的规范性文件可以就创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理作出具体规范性要求。其权责渊源便在于2020年中共中央印发的《中国共产党中央委员会工作条例》，其中关于中央委员会、中央政治局等领导地位与领导职权的规定便有“涉及全党全国性的重大方针政策问题，只有党中央有权作出决定和解释”“讨论和决定关系党和国家事业发展全局的重大问题和事项”。这类似但又不同于全国人大及其常委会制定的“有关法律问题的决定”⑥全国人大及其常委会制定的 “有关法律问题的决定”，可在立法不能时满足实践对规范的需求，可在立法滞后时补充和完善法律，可在职权行使时提供便捷方式，并由此成为我国法律体系的重要组成部分。参见秦前红、刘怡达：《“有关法律问题的决定”：功能、性质与制度化》，《广东社会科学》2017年第6 期。。换言之，党的中央组织制定的规范性文件在内容上涉及上述事项，很大程度上是为未来完善党内法规制度体系指明了方向及重点。而除党的中央组织之外的其他党组织制定的规范性文件皆需依据《备案审查规定》进行备案审查。

最后，对于如果要继续延续党的规范性文件向党内法规转化的造规做法，应如何建构其合规性，则需重点对除党的中央组织之外的其他党组织制定的备案审查类规范性文件进行讨论。就除党的中央组织之外的其他党组织制定的备案审查类规范性文件而言，根据《备案审查规定》第11 条第1 款之规定，此类规范性文件须进行政治性、合法合规性、合理性和规范性审查。因而，一旦备案审查类规范性文件规定了党内法规的绝对保留事项，它便属于越权制定而应当归于无效或者在备案审查环节予以纠错。故制定此类可以向党内法规转化的备案审查类规范性文件需要经由党中央授权制定的方式进行，以赋予其合规性。授权立规可视为党中央将部分立规职权有条件地转移给能够承担立规责任的党组织，其本质上是一种立规创制试验，发挥着立规前制度试错的重要作用。①参见秦前红、薛小涵：《授权立规的概念、载体与未来走向》，《湖南科技大学学报（社会科学版）》2021年第3 期。一方面，党的规范性文件造规自有因党内法规制度体系不完善需要补位的需求；另一方面，更有通过党的规范性文件制定本身的便利性进行探索试行检验制度规定可行性的需求。并且，在国法领域，对法律保留事项的立法授权是经《立法法》第8 至13 条所确认的全国人大及其常委会完善国家法律体系的一种试验模式，已经积累了相当丰富的实践经验可供借鉴。故今后《制定条例》的修订应考虑将党的规范性文件向党内法规转化的造规做法及其试验模式予以补充，以便从规范依据上根本性解决其合规性问题。

四、结 语

坚持依规治党，具有制度性权威和规范约束力的真正制度渊源，应当是党内法规。凸显党内法规的严肃性和权威性，则要求必须实现党内法规与党的规范性文件的区分。而实现党内法规与党的规范性文件的区分应当注重两者功能性与规范性差异的互动平衡，在建构以“合规性”为核心的依规治党体制机制基础之上准确定位并发挥两者应有的作用和功能。随着党内法规制度建设“供给侧结构性改革”的深入推进，党内法规制度体系的日益完善将会使得党的规范性文件更加侧重于提出部署、指导和推动党和国家事业发展的政策。