电信网络诈骗犯罪治理难点及解决路径

缪金祥

（江苏警官学院 现代警务研究中心，江苏 南京 210034）

随着互联网信息技术的快速发展，网络空间与现实社会持续融合，电信网络诈骗犯罪地域性诈骗长期持续，诈骗窝点转移迅速，作案手法快速翻新，呈现职业化团伙作案趋势。明晰当前电信网络诈骗犯罪趋势及打击治理面临的难题，推进电信网络诈骗生态治理，坚决遏制犯罪多发高发态势，是当前推进平安建设、维护社会大局稳定面临的重要课题。

一、当前电信网络诈骗犯罪趋势

（一）地域性诈骗长期持续

自2015 年以来，湖北省仙桃市、广西壮族自治区宾阳县、四川省德阳市、江西省余干县等12 个地区被公安部列为第一轮挂牌整治的电信诈骗重点地区。经过近几年大力打击整治，广东省茂名市电白区等5 个挂牌重点地区成功摘牌，但第二轮又新增了福建省安溪县、广西壮族自治区陆川县等6 个重点地区。由于电信网络诈骗的高流动性、裂变性以及作案方式的不断更迭，地域性诈骗在未来将长期持续存在。电信网络诈骗的“高收益”对许多文化水平较低、法律意识淡薄的年轻人来说具有极强的诱惑性。为了最大限度地牟取利益，犯罪分子常常以固定的诈骗方式抱团作案，这也是“重金求子”“机票改签”等诈骗形成地域性黑色产业链的重要原因。

（二）诈骗窝点转移迅速

从作案区域看，重点地区的诈骗窝点被打散后，作案人员在境内四处逃窜，将窝点扩散到其他省区市，并有快速向境外转移的趋势。在中缅边境和东南亚约有数十万诈骗分子，他们在境外设立作案窝点，继而对国内群众实施诈骗，其中尤以缅北地区最为突出。公安部统计数据显示，全国每日发生的电信网络诈骗案件中有50%以上的犯罪窝点设在缅北地区，高峰时期甚至达70%以上。对广东群众施骗的诈骗窝点中，约有49.8%设在中缅边境，8.6%设在海南省，7.3%设在江西省，6.7%设在广西壮族自治区，5.9%设在福建省，92%的诈骗窝点设在广东省外，仅有8%设在广东省内［1］。

（三）诈骗作案手法快速翻新

从作案手法看，犯罪分子紧跟经济社会发展变化，其话术剧本从“猜猜我是谁”“恭喜您中奖了”逐步转向“区块链投资”“注销信贷账户”“反馈粉丝”等，作案工具从大众社交软件逐步转向小众即时通信软件，发布平台从主流网站逐步转向网络游戏空间、短信聚合平台，套现渠道从POS机刷卡、ATM机取现逐步转向购买手机充值卡、游戏充值卡等“点卡”洗钱，窝点线路从VOS 语音平台逐步转向群呼平台，并通过GOIP网关设备与猫池远程联络，实现远程操控、机卡分离，变换速度超过政府应对处置速度，快速突破职能部门技术反制和群众心理防范“双重防线”，危害突出。

（四）呈现职业化团伙作案趋势

随着公安机关打击力度的持续加大，犯罪分子朝着专业化、组织化和公司化方向发展。统计发现，越来越多的电信网络诈骗犯罪采取职业化的层级运营模式，深藏幕后的组织者高薪聘请管理人员和操作人员实施具体的诈骗行为。电信网络诈骗的组织者往往具备一定的法律知识，对电信网络诈骗犯罪的后果非常清楚，诈骗过程多采取遥控指挥，即使公安机关抓住了实施具体诈骗行为的人员，幕后组织者也可以迅速销毁犯罪证据，即便被抓获，也常出现因证据不足被轻判的情况，电信网络新型违法犯罪低投入、低风险、低代价和高回报的特点仍未发生根本改变［2］，职业化团伙化作案的趋势明显。

二、电信网络诈骗犯罪治理难点

电信网络诈骗已成主流犯罪，其治理难点主要体现在以下几个方面：

（一）资金追缴难

1.涉案资金被快速转移，止付冻结难

电信网络诈骗团伙实行骗转分工，勾结专门转款的“车手”加快赃款转移速度，多数被骗资金在进入骗子一级账户后几分钟内即被转移。由于被害人在受骗后大多不能及时发现并报案，往往错过止付冻结涉案资金的黄金时间。

2.涉案资金被多级拆分提现，追踪查扣难

诈骗团伙骗取被害人资金后，会在第一时间将其层层拆分至多个账户，并通过自动取款机提现。加之诈骗犯罪分子大多选择第三方支付平台特别是一些小众支付平台转移赃款，追踪查扣极为困难。

3.犯罪分子大肆挥霍，赃款追缴难

电信网络诈骗犯罪分子常将赃款用于各种高档消费，在很短时间内将赃款挥霍一空。公安机关抓获这些违法犯罪人员时，除缴获其随身物品外，大多难以全额追缴其非法所得。

（二）反诈宣传效果不佳

在当今信息爆炸的时代，直播间、社交网站、短视频平台等平台型渠道正在逐步成为大额资金损失的主渠道，若仍以开设广电栏目、开辟报刊专栏等传统手段开展反诈宣传，则易导致受众偏差，传播效率低下，难以起到应有的警示作用。公安反诈宣传的力度、广度和深度在短时间内很难跟上案发形势，广大群众对电信网络诈骗的防范意识依然比较欠缺。加上很多受害人抱有占小便宜、不劳而获的心理，容易被犯罪嫌疑人的花言巧语冲昏头脑，对身陷诈骗浑然不觉甚至越陷越深，甚至在被骗后仍等待观望，期望犯罪分子“良心发现”，导致犯罪嫌疑人得以快速转移诈骗资金，贻误了侦查破案的最佳战机。

（三）行业监管不力

金融、通信、寄递、物流等行业主管部门虽然不断加大监管力度，但实名制“实名不实人”等问题依然突出，公民个人信息泄露情况未能得到有效整治。部分金融、通信部门对异常账户监测不到位，对网络经营主体监管不严格，一人多号、一人多卡的现象长期存在，助长了贩卖银行卡、手机卡、公民信息等黑灰产业链的发展。打击治理电信网络诈骗犯罪工作需要各级各部门的通力协作，而当下有的地方依然存在成员单位主动服务意识不强、公安机关单打独斗等现象，尤其是少数通信运营商落实实名制要求不严格，部分行业管理部门未充分发挥资源手段优势，对可疑诈骗电话的甄别、反制仍存在不少问题，部分基层组织、相关职能部门对前科人员及重点对象的动态管控、宣传教育、就业指导等综治工作还不够到位，导致总体打击治理成效不明显。

（四）专业力量不强

1.专业打击能力薄弱

一些公安机关办案人员网络侦查水平不高，网络电话溯源、木马病毒软件破解、远程勘验后台数据等能力不足，无法获取有价值的线索和电子证据。公安机关专业技术人才匮乏，普遍未建立打击电信网络诈骗犯罪专业队伍，多为临时抽调警力开展工作，在综合研判、数据分析、审讯取证等方面缺少专家能手。

2.技术资源支撑不够

基层公安机关网络侦查技术资源有限，在保障重大刑事案件侦办等工作之余，难以拿出足够资源支撑侦办电信网络诈骗案件。办案装备相对落后，普遍缺少电子证据提取、伪基站定位、视频检索等专业设备以及用于资金、话单分析的专业软件，导致工作效率较低。

三、电信网络诈骗犯罪治理路径

防范打击电信网络诈骗犯罪既需要从治理生态上下功夫，着力铲除电信网络诈骗的黑灰产业链条，也要不断健全完善相关法律制度，为防范监管漏洞、依法从严打击犯罪提供制度支持，同时还要在多方联动、群策群力上出实招，推动形成打击治理的长效机制。

（一）聚焦网络黑灰产业

电信网络诈骗的主要黑灰产业链条：一是个人信息链条，负责非法提供、窃取、清洗、转售、交换、利用公民个人信息，在网络犯罪生态中具有基础性地位。二是网络账号链条，利用邮箱+手机验证号批量注册云账号，通过伪实名化获取伪实名账号及各种云服务。三是网络流量链条，使用机器、人工、机器+人工等方法进行网络“刷量”，制造非正常流量数字，获取不法利益。四是工具技术链条，研发、出售和提供病毒、网站、应用、域名、基站等网络工具设施及相关技术服务。五是推介广告链条，以病毒植入、感染计算机、篡改浏览器设置等方式，推送未经授权的广告信息和有害信息，甚至强行引流至有害网站。六是资金通道链条，出售和提供微信、QQ、支付宝账号，银行卡、对公账户以及游戏点卡等，用于资金流转和支付结算，其末端往往指向犯罪的核心人物。

电信网络诈骗犯罪案件持续高发多发，虽然与多方面的因素有关，但为之提供作案工具、技术支持等帮助服务，掩饰、隐瞒犯罪所得及产生收益的网络黑灰产业链条，则是其赖以生存的关键因素。黑灰产业链条积弊日久、泛滥成灾，已成为电信网络诈骗多发高发的源头，也是长期以来困扰打击治理工作的难点、痛点。必须充分认识打击治理黑灰产业链条的重要性、必要性、紧迫性，发挥职能部门前置审查和专业监管职能，切实采取有力措施，坚决阻隔信息流、切断网络流、打击资金流，全力铲除网络犯罪滋生土壤。

一要加大电信领域的管控治理。要试点推行电话卡“实人制”的“二次鉴权”工作，有效解决手机卡“实名不实人”问题。要升级改造诈骗电话拦截系统，及时优化更新模型，健全精准高效的技术拦截反制系统，全力提升事前发现、事中阻断、事后打击能力。

二要加大网络领域的管控治理。网信部门要建立完善与公安机关的通报联动机制，牵头开展对大型互联网企业的全面清查整改，集中关停交流犯罪手法、买卖黑灰产的QQ号及微信号，集中封停涉案网络域名，集中查处网上贩卖公民个人信息违法行为。督促各相关企业严格履行监管职责，做好产品风险评估，健全个人信息安全防护机制，严肃查处不良社交网络平台、欺诈App、恶意二维码、钓鱼网站等问题，严防互联网企业成为电信网络诈骗犯罪的洼地。

三要加大金融领域的管控治理。人民银行、银保监会要督促各银行和支付机构严格落实《关于进一步加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》要求，会同公安机关开展有针对性的督导检查，及时发现、全面整改存在的突出问题。要督促各银行和非银行支付机构加快系统升级，对虚拟货币交易平台等支付接口和实体特约商户进行全面清理排查，完善电信网络诈骗案件资金查控功能，规范银行账号开户流程，加强个人账户、对公账户的审核和监管，围绕涉案银行账户开户、交易等环节开展集中整治。市场监管部门要加强网上申办公司的审核监管力度，彻底堵塞不法分子利用公司身份和对公账户实施诈骗的漏洞。

（二）加快完善相关法律规制

近年来，各级立法和司法机关针对网络社会快速发展及其带来的新挑战新问题，大力加强立法释法工作，先后出台了《网络安全法》《关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》等多部法律法规、司法解释及规范性文件，初步构建起覆盖全环节、适用于多种犯罪情形的法律体系，为打击电信网络诈骗等新型违法犯罪提供了有力的法律支撑保障。但与此同时，新型网络犯罪的快速发展、法律法规相对滞后、法律应用不统一等问题突出，打击买卖银行卡、手机卡等黑灰产业方面无法可依。此外，公检法机关认识不一致，执法思想不统一，很多部门还在用传统的证据标准来审查案件，严重影响了打击电信网络诈骗等新型犯罪的实效。现行的立法理念仍滞后于犯罪现实情况，“在刑法谦抑性理念指导下形成的法条，对犯罪设置了过高的成立标准，导致对诸多利用网络实施的法益侵害行为难以追究刑事责任”［3］。

一是罪与非罪问题。我国现行刑法对于电信网络诈骗没有设立单独的罪名，传统诈骗罪的针对性不强，已经不适应当前电信网络诈骗犯罪发展蔓延形势。虽然国家相继出台了一系列针对电信网络诈骗的法律规定和司法解释，但仍不能满足打击电信网络诈骗犯罪的现实需要。目前，我国打击电信网络诈骗行为适用的《刑法》第二百六十六条诈骗罪主体仅限于自然人，而近几年电信网络诈骗犯罪的主体已经趋于单位化、集团化，有组织机构和组织体系。对上下游黑灰产业，虽然已有侵犯公民个人信息、帮助信息网络犯罪活动和掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益等罪名规制，但量刑较轻、震慑不足，特别是多数上下游黑灰产业在实质上属于诈骗共同犯罪，但因对网络犯罪的特点认识不足，机械理解共同犯罪理论，很少予以认定，导致相关上下游黑灰产业无法得到应有的惩处。

二是犯罪数额认定问题。包括涉案账户资金、发送信息次数、拨打电话次数以及犯罪团伙中不同层级人员的犯罪数额等认定问题，特别是面对涉案账户中含有权属不明资金的情形，公检法机关对该类涉案资金认定存在分歧，严重影响后续的资金追查、案件管辖等一系列环节的顺利开展。

三是案件管辖问题。电信网络诈骗及其上下游黑灰产的细分程度、专业化程度都很高，公安机关虽有全链条侦控打击手段，但从现阶段的司法实践看，时常出现上下游犯罪不能与本地案件构成共犯、定其他兜底罪名又没有管辖权的情况。指定管辖、指定起诉、指定审判工作指引尚未出台，案件审批办理复杂冗长，甚至出现因侦查期限不足导致嫌疑人脱罪等情况。

针对上述情况，必须加快完善法律法规，及时出台指导意见，将相关法律法规和司法解释准确诠释到基层案件办理过程中，明确法律适用中的罪与非罪、犯罪数额、案件管辖等执法司法尺度。

一要降低入刑门槛。降低电信网络诈骗入刑门槛，将更多从事诈骗的人员纳入刑事处罚范围，以刑罚代替治安处罚，对推进打击治理电信网络诈骗犯罪工作非常有必要。要在用好相关司法解释的基础上，进一步完善证据搜集执法指引，拓宽证据的收集和使用范围，细化对电信网络诈骗主观故意的推定，积极与检察院、法院就证据适用问题开展研判分析，及时补足证据瑕疵，为定罪量刑提供有效的实现路径。

二要明确犯罪数额认定的原则和指引。要坚持主客观证据相互结合、相互印证，对案件主客观证据进行综合分析，对犯罪数额予以认定。要统一对涉案资金的定性，对有证据证明涉案账户系用于电信网络诈骗犯罪且被告人无法说明账户内款项合法来源的，应当认定为涉案资金。要根据两高一部《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》及对法律精神的解读，明确发送信息条数、拨打电话次数以及犯罪团伙中不同层级人员的犯罪数额认定问题。

三要建立完善公检法机关协同指定管辖机制。对为诈骗团伙提供通信和网络通联工具支持、平台技术支撑、诈骗资金转移等帮助行为，建议由被帮助对象所侵害的被害人所在地公安机关管辖，如果由上下游犯罪行为实施地公安机关立案侦查更为适宜的，可以由上下游犯罪行为实施地公安机关立案侦查。对一人犯数罪的，共同犯罪的，共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的，多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联的，并案处理有利于查明案件事实的，建议明确公安机关可以并案侦查，人民检察院对公安机关分案移送审查起诉的案件可以并案提起公诉，人民法院在一审判决前对人民检察院后续分案提起公诉的案件可以并案审理，无需指定管辖。

（三）深化推进各方综合协调共治

从整体上看，打击治理电信网络诈骗犯罪工作成效仍是初步的，与严峻的犯罪形势相比，还存在许多不适应。必须以更强的社会责任感、更实的工作措施、更大的工作力度，攻难题、补短板、强弱项，深化推进各方综合协调共治，不断提升打击治理能力水平。

1.做强专业手段、提高反制水平

（1）建立专业作战平台。充分整合公安内部及互联网企业信息资源，搭建省市县三级公安机关共用，集预警劝阻、技术反制、信息研判等功能于一体的防范打击电信网络诈骗作战平台，实现“一平台”对电信网络诈骗警情前端感知、中段拦截、后端打击的全环节处置。加快反诈专业平台与公安情报指挥部门业务系统对接，推动针对电诈警情的联合作战机制形成闭环。

（2）优化诈骗电话防范系统。会同通信管理部门研究电信网络诈骗最新通信手段和方式，建设完善省际出入口诈骗电话防范系统。引进声纹识别等先进技术，增设语音通话即时阻断功能，实现对境内省外来话实时监测、拦截全覆盖。设立网络端信息化反制功能模块，提高对涉诈网站、手机应用的识别处置能力，实现对网上涉诈信息和行为的实时监测及阻断。

（3）完善交易风险防控系统。推动人民银行、银保监部门指导督促各银行和支付机构建立完善银行账户异常资金交易风险防控系统和异常交易信息通报制度，及时发现异常交易信息，采取紧急拦截措施并及时通报公安机关，提高信息处置和拦截效率。

（4）健全预警劝阻机制。挖掘公安自有系统资源，多方拓展预警信息来源，完善电信网络诈骗监测模型，及时发现网络和社交媒体上的疑似诈骗行为。搭建专业预警处置平台，借助智能语音、短信等提升预警效率，通过线上工单流转、预警反馈、复核监督等方式提高预警劝阻质量［4］。规范预警劝阻工作流程，落实分级预警措施，必要时进行上门劝阻，确保每一名疑似受骗群众都能及时接到预警。

2.推进职能部门协作共管

推进司法、执法机关，电信、金融主管部门协作共管，瞄准电信网络生态治理、黑灰产相关业态管理等方面存在的短板弱项，督促重点行业、重点领域落实主体责任，梳理任务清单，实行梯级治理，从国家层面研究解决电诈犯罪作案环节中手机卡、银行卡、物联网卡“实名非实人”问题，以及互联网、手机App 监管不力等问题。实施“三查一究”制度，凡是属于地缘性、领域性、高案值电信网络诈骗案件的，一律上查犯罪源头，下查资金流向，倒查灰产链条，追究主体责任，加大对涉案人员的联合惩戒和公开曝光力度，切实发挥整体合力推动常态长效治理。坚持以落实拦截劝阻责任为核心，强力推进预警防范和技术反制，最大限度减少发案。反诈中心要对诈骗常用手机号进行分析，找出实名制管控方面的漏洞并通报相关行业管理部门，积极协调省通管局尽快优化完善电信网省际出入口诈骗电话拦截模型，积极争取三大电信运营商全面加强漫游号码的甄别、验证、封停，从技术层面降低电信网络诈骗案件。各级公安机关要充分发挥联席办的协调优势，推动源头治理、综合治理、依法治理，倒逼金融、电信、互联网企业加强行业管理、堵塞监管漏洞，铲除黑灰产滋生空间；加大电诈高危人员基础信息采集、声纹采集工作，强化动态管控措施，力争把高危人员稳控在当地；加大对寄递业、数码商城、手机卡及游戏点卡销售商、POS 终端商户等重点领域及人员的清查整治，推动各成员单位全面压实源头治理、侦查打击、动态管控、教育转化等主体责任，建立健全打防电信网络诈骗长效机制，坚决防止新的地域性职业犯罪的滋生蔓延。加大重点群体的管控治理。充分挖掘公安内外部的资源手段，采取多种方式加强重点人员管控工作。对有跨区域、跨境作案的嫌疑人员，在全面摸清底数、去向、行为和关系人的基础上，及时录入数据，实时掌握动态；加强与出入境、边防、重点旅行社、票务公司的协调合作，采取异地审核、出境限制、信用黑名单等严管严控措施，及时阻止犯罪发生；抓获的涉案人员信息要及时推送至户籍地或居住地公安机关，做好管控工作，随时掌握重点人员的动态和去向，坚决杜绝其再次流出作案。

3.做实防范宣传、增强防骗能力

在加强政府监管的同时，充分发挥互联网企业治理网络空间的中坚力量作用，落实信息采集使用等管理的主体责任，在公民信息保护方面加强技术建设，构建一套完备的数据安全保护体系。加强与各大媒体沟通对接，加大反诈宣传力度，建立举报奖励制度，建立健全网民广泛参与的监督机制，着力营造风朗气清的网络空间。坚持关口前移、全民动员，健全宣传机制，创新宣传方法，切实提高群众防骗意识，筑牢反诈“防火墙”。

（1）推动宣传责任落实。充分发挥各级打击治理电信网络新型违法犯罪联席会议制度作用，组织协调各成员单位紧密结合本部门职责，加强对本系统干部职工的教育培训和对服务管理对象的日常宣传。将防诈宣传工作纳入综治管理体系，对工作不力、成效不佳导致电信网络诈骗案件高发、群众损失巨大的，依纪依规追究责任。充分利用报纸、广播、电视等大众传媒和微信、微博、短视频等新兴媒体，开展形式丰富多彩、群众喜闻乐见的宣传活动，提高群众安全防范意识和能力［5］。建立分类处置、分级防控机制，根据电信网络诈骗犯罪现实发案规律，总结提炼最新诈骗手法，及时提供给宣传、网信部门和相关单位，通过新闻媒体、互联网和相关行业系统推送发布预警信息，提醒广大群众有效识别诈骗伎俩。

（2）拓宽宣传活动广度。利用重大节庆活动和重要时间节点，在车站、机场、商场等人流密集区域集中组织开展宣传活动，提高群众知晓度。推动银行、电信运营商等行业单位利用自有宣传载体，通过办证、开卡、走访等业务活动做好日常宣传。推动宣传活动进社区、进农村、进场矿，对易成为侵害目标的老年人、企业法人、财会人员、个体商户等重点群体进行有针对性的宣传。一是规范化、专业防。进一步规范涉诈疑似受害人预警劝阻机制流程，制定落实《涉诈受害人精准劝阻实施办法》《紧急预警处置工作指引》《网格管控预警数据处置规范》等一系列制度规范；编写《电信网络诈骗潜在受害人劝防工作指南》，下发到每名反诈、刑侦、治安和社区民警手中，做到内容方法“手册化”、工作流程“清单化”、标准要求“模板化”，着力提高劝防人员“能劝”“会劝”“劝成”能力。二是流程化、分类防。依托技术反制系统掌握的预警信息、预警对象，按照低危、中危、高危、紧急组织分级分类处置，明确“短信—通话—上门—阻断—止损”工作步骤，组织社区民警和网格员开展上门见面劝防。三是定制化、高效防。对高危、紧急类预警，实行“线上线下同步处置、止损反制同时跟进”，通过96110 反诈热线第一时间电话劝阻，指令派出所即时上门见面劝阻，对发现的可疑银行账号、电话号码、虚拟身份同步做好冻结、封号等反制措施，变事后“止损”为事前“防损”［6］。

4.推进跨境打击合作

缅甸、越南、菲律宾、泰国等国家的相关法律对电信网络诈骗等违法犯罪的处罚与我国法律存有较大差异，使得我国在国际司法协助上存在一定阻碍。特别是缅北地区，由于当地历史和政治原因，长期被民地武装势力控制，缅甸政府难以进行有效管理，导致我国无法通过政府渠道深入该地区开展侦查取证和抓捕工作。民地武装为收取保护费甚至公开支持、庇护犯罪分子及其在当地设立的窝点。对此，要进一步明确打击策略，按照“立足当地、打出境外”的原则，对内加强情报研判和实战练兵，组建一支敢打必胜的境外打击攻坚队；对外加强国际合作，强化与国际刑警组织的沟通联系，积极借鉴国际社会打击电信网络诈骗的治理手段，争取与周边国家共建跨境打击的合作模式，有效切断电信网络诈骗违法犯罪跨境寻求“庇护”的退路。