事业单位预算绩效管理的现状与对策探究

要锦芝 深圳市龙岗区重点区域规划建设管理署

一、事业单位预算绩效管理的基本概念、特殊性及理论基础

（一）事业单位预算绩效管理的基本概念

预算绩效管理是机关事业单位开展资金预算并根据多种对策确保资产的预算支出与具体的支出相一致的一种情况。也就是说，预算绩效管理的总体目标十分明了，便是以支出结果为基本的导向性开展成本管理。这类方式主要包含依据考核指标的具体内容开展业绩考核运作，与此同时全程跟踪管控，并在过后对绩效评价开展管理方法，意见反馈绩效评价结果并运用绩效评价结果，这样一系列过程组成了预算绩效管理系统。事业单位的预算绩效管理要坚持社会效益，从项目决策、项目管理、项目绩效等设计评价指标，从经济性、效率性、效益性等方面对项目实施的成效进行全面分析，结合问题提出切实整改措施。

（二）事业单位预算绩效管理的特殊性

1.预算绩效考核提高事业单位绩效管理水平。预算绩效考核是预算绩效管理发展趋势的一个关键，其考核水平代表了预算绩效管理水平，更是衡量和评估事业单位绩效管理水平的重要指标。加强对预算绩效考核的管理有利于提高整体的绩效管理意识，意识提高了，管理效率才能有所提升。同时，要提高绩效管理水平，就要清晰目前绩效管理处于什么阶段，了解绩效管理水平如何，如此才能知道怎么去改进和完善[1]。

2.预算绩效管理决定我国预算管理改革方向。预算绩效管理更加重视预算结果，重视效率与服务质量，关注点由投入转向了产出，是预算管理的理念改革。事业单位不断追求预算绩效的管理水平，就会更加重视资金的投入与使用效率，更加注重服务的质量与水平，随着改革不断深入，事业单位深化预算管理，改革绩效评价，加强绩效管理，进而直接决定我国整体的预算管理方向。

3.预算绩效管理推进社会主义政治文明进程。随着预算绩效管理的实施与深入，一方面使得事业单位更加重视预算支出的结果以及效率，提高了整体的服务水平，将绩效评价管理结果进行公示，使得服务更加透明化。另一方面，预算绩效考核也使得人民群众更加受益，人们参与到预算中，真正发挥了参与权、表达权、知情权等。政府不断为民服务，人民群众切实受益，如此就推进了和谐社会和社会主义政治文明建设[2]。

（三）事业单位预算绩效管理的理论基础

1.国外理论。实际上早在1943年，美国学者里德雷(Ridley)和西蒙(Simon)就已经开始研究事业单位的绩效考核，美国政府在20世纪50年代到70年代期间开始将事业单位绩效考核与预算制度相结合。阿尔蒙德(1993)提出绩效预算考核既要考虑政治变量也要考虑经济变量，即四个主要变量：人民参政（民主化）、政府能力（权力）、经济增长（财富）和分配（福利）。马文．B.曼德尔(Marvin．B．Mandell)(2011)提出，必须从政府实际出发做政府的预算开支，同时负责预算管理的人员也必须拥有相关的专业知识和职业道德。

2.国内理论。我国的学者也从不同的角度出发，对事业单位绩效预算考核进行了研究。其中彭国甫、盛明科(2004)提出事业单位绩效预算考核要重视五个领域：政府绩效考核体系的构建与实施研究、政府绩效考核理论框架的构建和学理层面的阐释、政府绩效考核的科学化民主化与法治化研究、特定事业单位绩效考核的研究以及政府绩效考核的心理因素及应用机制研究。刘尚希、史兴旺(2017)在以前科学研究海外及其中国机关事业单位预算绩效的根基上明确提出了要完善预算绩效考核管理体系，在完善预算绩效的根基上汇报体系，与此同时以月份历时开展预算考核和综合考核，考核完毕之后，必须开展考核评定，将预算绩效考核实际效果利润最大化，从这几个方面建立预算绩效考核的体系[3]。

二、事业单位预算绩效考核中的现状及问题

（一）编制预算的主体定位不够准确

预算是操纵范畴最广泛的技术性，因为它关联到全部组织机构而不但是这其中的好多个部门。许多人一提起预算就想到财务，认为预算本就属于财务范畴，实际上预算中财务的确是主要角色，因为预算要涉及资金平衡以及报表编制等等，但是除此之外，预算还涉及业务和管理，它是将业务、资金、管理综合一体化的事项，不仅仅是财务的事。预算一方面要对资金的流向进行统筹编制，另一方面还要对资金支出的结果做好预计，综合考虑项目的绩效评价管理，这些工作必须要业务科室参与，仅财务人员无法高质量完成[4]。

（二）预算绩效管理体系不够完善

事业单位的预算绩效管理体系不够健全，导致一部分事业单位针对预算绩效管理相对忽视。一方面，一部分事业单位没有清晰的预算绩效管理制度，实际工作中对于绩效管理也缺乏周全的战略设计和规划，没有指标以及考核细则的限制，绩效管理效果无法保证，无法实现绩效预算管理的系统化。另一方面，部分事业单位的绩效预算考核缺乏完善的指标体系支撑，导致部门管理者也难以选择合适的绩效预算管理方式，更不知如何设计考核指标体系。有些部门绩效管理指标中三级指标仅设置一项，对项目的目标设置过于简单，无法反映项目目标全貌，甚至有些部门所有指标均填写“不适用”，有些部门产出指标中只填报数量指标或只填报质量指标，其他二级指标均未填报。这样的指标填报方式也无法实现有效的绩效预算管理[5]。

（三）缺乏评价考核和监督环节

一部分机关事业单位的预算绩效管理工作人员缺乏绩效评价考核意识和监督意识。同一个部门因为项目负责人的不同，导致绩效管理资料填报质量不一，有些项目填报内容完整、规范，指标设置相对充分、合理，但有些项目填报质量明显较差[6]。在实际预算编制中最重要的原则就是“是否符合部门自身情况，是否能按照计划执行，执行后的效率以及社会效益是否有保证”，缺乏这一部分的评价考核，项目执行起来就可能没有实际成效，同时执行监督的缺乏也使得预算执行中的安全性，稳定性和效率都难以保障。在部门资金难以合理配置，资金使用效率低时，评价考核和监督环节的缺乏也会导致无法及时地调整资金使用方向，从而难以防范控制资金风险。

三、应对事业单位预算绩效管理问题的策略建议

（一）健全预算绩效管理体系

首先，各单位要制定明确的规章制度来约束预算绩效管理，对于预算绩效考核工作要有完备的战略要求和规划，保证工作人员在实际工作中有规可依，在预算绩效管理时能够统筹安排，有效整体规划，并确立各单位是预算绩效管理的责任主体，将业绩考核核心理念融进预算管理整个过程，使之与预算编制、预算执行、费用预算监管一起变成预算管理的有机化学组成部分。

其次，要设置合理的绩效考核指标，没有考核指标，工作人员对考核总是难以重视起来。指标设置要包括投入和管理目标（包括预算管理、预算执行管理、项目管理、资产管理等）、产出目标（包括提供的公共产品和服务的数量、质量、时效、成本）、效益目标（包括服务对象满意度、社会效益、生态效益、经济效益等）。指标填报也是重点，要规范项目绩效运行监控指标填报质量，不可过于简单，要求财务人员要做好对项目负责人的指导，有效提升各项目人员对各绩效表格的填报水平。另外，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，以体系为支撑进行工作，依据体系细则对责任主体进行考核，并根据指标评估考核结果，如此得出的结果就能够保证真实有效，大大提高绩效预算考核工作的效率。

最后，推进绩效结果信息公开，事业单位的预算项目尤其是群众关心的涉及民生福祉的项目，在进行绩效预算考核后，要通过官方网站等渠道将绩效评价结果公开，保障群众的知情权，实现政府资金去向的透明度，接受群众的监督，更好地服务于群众。通过深化绩效管理，科学制定指标体系，对各部门工作绩效进行综合考核，引导各部门以扎实作风和过硬措施，履职尽责、干事创业，全面落实各项工作任务，坚持新发展理念，践行高质量发展要求。推进绩效管理，科学制定指标体系，对各单位工作绩效开展综合考核，引导各部门以扎实作风和过硬措施，履职尽责、干事创业，全面落实各项工作任务，坚持新发展理念，践行高质量发展要求。

（二）建立绩效评价结果数据管理制度

建立专业的机关事业单位预算绩效结果数据管理系统，完成绩效评价结果数据信息的系统化、专业化管理方法。首先，要规范项目绩效运行监控填报质量，确保项目目标填报完整、规范。尤其是产出指标下的数量、质量、成本、时效指标，效益指标下的社会效益指标以及满意度指标，都要设置相应的三级指标。同时要实现信息共享，把绩效考核的指标填报信息全部输入事业单位的绩效预算管理系统中，实现财务部门的信息能够与业务部门的信息共享，如此预算工作进行起来就会更加便捷，获取信息更加迅速。其次，建立完善的绩效评价结果数据管理制度，强化预算绩效管理力度，提高财政资金的使用效益，对部门项目重点绩效评价。最后，开展预算绩效监控，检查绩效运行监控情况，发挥绩效考核的导向激励作用。要认真梳理项目各维度的任务指标，丰富三级指标和年度指标值的填报，要不断优化、充实绩效指标的设置，从而加强预算绩效监控力度。同时还要进一步发挥绩效考核的导向激励作用，通过深化绩效管理，科学制定指标体系，对各部门工作绩效进行综合考核，引导各部门以扎实作风和过硬措施，履职尽责，全面落实各项工作任务。

（三）完善绩效监控、激励与问责

首先，加强支出政策事前评估论证管理，同时在预算年度中期常态化开展预算绩效监控工作，并要求所有预算单位均要开展预算绩效监控，为加强预算绩效监控力度，可以牵头组织开展预算绩效监控抽查工作，并对监控抽查结果进行通报。其次，将预算绩效管理纳入年度政府绩效考核。要求各部门先行开展预算绩效自评，提供较为翔实的自评材料，要有客观地评价，有针对性的意见建议。同时将绩效自评结果信息公开，将此作为预算安排的重要依据。指定负责绩效自评的牵头部门，财务部门和业务部门要紧密结合，对所有项目结合项目预算执行和绩效目标完成情况，先进行绩效自评，围绕预算管理工作实际，如实反映预算管理中存在的问题，提出有针对性的改革措施，保证绩效自评质量。最后，建立全面问责制。逐渐将业绩考核核心理念和方式融进预算定编、实行、监管整个过程，将一般公共性预算、政府性基金预算等所有列入预算管理方法，进一步保证“掏钱必问效，失效必追责”，为此加强预算工作中的准确性和规范性，提升机关事业单位总体预算绩效考评的高效率。

加强绩效评价结果运用是硬化义务约束的关键内容，因此，应将绩效自评结果信息公开，绩效自评是费用预算分配和业务流程调节的重要依据。事业单位要将绩效评价结果运用到后续的预算安排和政策调整过程中，优先保障绩效评价好的项目。指定负责绩效自评的牵头部门，财务部门和业务部门要紧密结合，围绕预算管理工作实际，如实反映预算管理中存在的问题，提出有针对性的改革措施，保证绩效自评质量。财政部门根据各单位的项目目标进行及时监督。预算编制部门要充分了解自己的预算项目，能够全面准确合理设置项目目标。全面设置项目目标能够反映项目目标全貌，按照月度、季度对项目目标值进行分解，确保按时完成项目目标。不仅仅是数量指标或质量指标。

四、结语

综合来看，预算绩效管理作为提高财政支出的经济、社会和政治效益的管理活动，是政府绩效管理的重要组成部分，更是提升政府管理效能的重要抓手。经过几年的探索，预算绩效管理工作实践取得了积极进展。一是绩效目标管理方法大力加强。二是业绩考核监管平稳执行。三是绩效评价范畴不断扩大。四是绩效评价结果获得合理运用。但在取得实效的与此同时也要了解到现阶段机关事业单位预算绩效管理中依然存有许多的问题，这也不断要求事业单位要建立完善的预算绩效评价结果数据管理制度，遵循结果导向原则、目标管理原则、责任追究原则、公开透明原则。

加强预算绩效管理，进一步提高机关事业单位财政局管理水平，既是深层次贯彻执行科学发展观的必定规定，也是完善政府部门绩效管理制度、推进行政体制改革的重要举措，对于加快转变经济发展方式，促进建设高效、责任的政府具有重要意义。

绩效预算管理可以说是事业单位一切正常运营的关键推动力，事业单位的预算绩效考核能够提高事业单位绩效管理水平、影响我国预算管理改革方向、推进社会主义政治文明进程。应对工作单位预算绩效考核中产生的问题，机关事业单位可以根据完善预算绩效管理管理体系、创建绩效评价结果数据管理制度、健全业绩考核鼓励与问责等举措来解决，以此提高事业单位整体的预算绩效考核管理，提高事业单位的办事效率，推进事业单位的正常运营，推动事业单位不断实现其社会效益和社会使命。