全球视野下数字人民币PEST-SWOT分析

周光友 杨洁萌

（复旦大学经济学院，上海 200433）

一、引言

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“加快数字化发展，建设数字中国”和“完善货币供应调控机制，稳妥推进数字货币研发。”2021年7月16日，中国人民银行数字人民币研发工作组发布《中国数字人民币的研发进展白皮书》，全面阐释数字人民币体系的研发背景、目标愿景、设计框架及相关政策考虑。目前，23个试点地区开展了数字人民币各类试点活动，推动数字人民币加速走进人们的生活。截至2022年8月31日，试点地区通过数字人民币累计交易笔数约为3.6亿笔，金额约为1000.4亿元，支持数字人民币支付商户门店数量达到560万个。

从国际上看，近年来，各国中央银行竞相开展法定数字货币（CBDC）研发，部分国家开展了应用试点。中国2014年就成立法定数字货币研发小组并开展法定数字货币相关研发工作，目前处于世界领先地位。与其他国家已发行或计划发行的法定数字货币相比，数字人民币有哪些优势和机遇？面对世界百年未有之大变局，数字人民币又面临哪些劣势和挑战？本文将对全球目前已发行和计划发行的法定数字货币进行系统梳理和比较，运用PEST-SWOT分析矩阵，进一步全方位分析数字人民币的发展前景，并对中国进一步积极稳妥推进数字人民币研发提出有针对性的政策建议。

二、文献综述和问题的提出

国际清算银行（BIS）2019年初的调查报告显示：大多数中央银行都在研究法定数字货币，有些中央银行已经到了审议实际问题的阶段，但各中央银行实际行事似乎非常谨慎，很少有报告计划在短期或中期发行法定数字货币 （Barontini和 Holden，2019）[1]。不过，这一切在2020年发生了改变，全球主要中央银行对法定数字货币的兴趣和热情与日俱增。根据国际清算银行2022年发布的第四次调查显示，截至2021年末，90%的经济体正在参与法定数字货币的研究，较过去四年来增加了1/3，62%的中央银行正在进行实验或概念验证（2019年为42%），26%的中央银行正在推进相关试点，较2020年几乎翻了一番（2020年为14%）（Kosse和Mattei，2022）[2]。

各国中央银行对于法定数字货币的态度转变，原因在于：一方面，想要应对2019年诸如Facebook、IBM、沃尔玛等商业巨头推出的数字货币项目；另一方面，全球新冠肺炎疫情的暴发成为态度转变的助推因素。姚前（2020）[3]认为疫情可能使得社会“去现金化”进一步加速，而美国推出2万亿元经济刺激法案时，其初稿曾包含数字美元（Digital Dollar）的构想，其中可洞察数字美元战略意图。Auer等（2020）[4]则指出，人们担心新冠肺炎病毒通过纸币传播，“现金+病毒”的互联网搜索数量创历史新高，新冠肺炎疫情可能会加速现金支付向数字支付的转变，其中面向公众的法定数字货币可能会异军突起。Boar和Wehrli（2021）[5]的调查显示，部分中央银行因新冠肺炎疫情而改变了对法定数字货币的立场，以便在紧急情况下确保流动性，在人们需要社交距离时利用法定数字货币作为现金或现金的潜在补充。

从法定数字货币的研发进展看，发达经济体的需求似乎并不特别紧迫。Mersch（2017）[6]认为尽管电子支付不断深化，欧洲仍然需要继续发行现金以满足人们的日常需求。Bech等（2018）[7]认为尽管很多支付手段都逐渐走向电子化，但现金仍然是流行的支付手段，在数字支付方面也具有强大的监管框架。Khiaonarong和Humphrey（2019）[8]认为一个国家的现金使用水平和趋势将影响对中央银行数字货币的需求，并指出引入法定数字货币的最佳时机是在现金的替代物普遍化之前。

欠发达的新兴市场国家对法定数字货币的需求更加强烈。Boar和Wehrli（2021）[5]指出发展中国家非常重视提高金融的普惠性，这也成为他们发行法定数字货币的首要原因。

一些学者进一步分析了中央银行发行法定数字货币的动因。Dyson和Hodgson（2016）[9]分析了中央银行发行法定数字货币旨在启用新的货币政策工具、促进支付系统创新、提高金融稳定性、增加金融包容性等9大原因。Engert和Fung（2017）[10]重点探索了中央银行数字货币的内涵，包括中央银行铸币税、货币政策、银行体系和金融稳定性以及支付等。Wadsworth（2018）[11]评估了中央银行在货币分布、支付、货币稳定性和金融稳定性四个功能领域中发行公共数字货币的优缺点，中央银行需要权衡不同职能之间的利弊。

国内学者则针对中国法定数字货币的发行构架实际展开了研究。姚前和李连三（2016）[12]提出了运用大数据手段为数字货币体系的运行、调控、货币政策实施乃至货币体系从纸质向数字转轨过程提供有力支撑。王晟（2016）[13]分析了使用区块链发行法定数字货币的优势，探讨了承担法定货币职能时区块链货币的技术形态。谢众（2016）[14]基于目前二元体系下的实物现金投放和回笼模式，考虑了中央银行数字货币使用环境的建设。姚前（2016）[15]提出了中国法定数字货币“一币、两库、三中心”的原型构想，即数字人民币、“数字货币发行库”和“数字货币商业银行库”、认证中心、登记中心和大数据分析中心。周子衡和李发强（2017）[16]认为法定数字货币不仅将打破各种网络支付的“平台壁垒”，贯通“对私场景”，而且还将根本性地开启“对公场景”。邹传伟（2019）[17]根据公开渠道信息，梳理中国法定数字货币核心特征并推测其设计，认为中国法定数字货币应该是全球范围内最具可实施性的中央银行数字货币方案。朱太辉和张皓星（2020）[18]基于中央银行数字货币专利申请信息，系统分析了中央银行数字货币的设计演变、双层投放体系及其潜在影响。

此外，一些学者阐释了中国发行法定数字货币的优势和机遇。杨洁萌（2019）[19]认为相比私有体系发行的数字货币，中国法定数字货币具有坚实的信用背书、庞大的用户基础、牢固的用户习惯、领先的理论框架和人民币国际化等五大优势。孙立坚和杨洁萌（2020）[20]进一步指出，在后疫情时代中国法定数字货币迎来前所未有的机遇。封思贤和杨靖（2020）[21]分析了加拿大、新加坡、瑞典、委内瑞拉等国的法定数字货币实践，从技术手段、发行流通体系、使用用途、存在形式、储备资产等方面进行了比较，并对中国法定数字货币发行提出政策建议。姚前（2021）[22]结合目前全球各国中央银行法定数字货币研发的特征，指出中国法定数字货币具备优秀的品质，在未来的法定数字货币竞争中能脱颖而出。

综合现有文献不难发现，目前国内外学者对法定数字货币表现出了浓厚的研究兴趣，就发行动机、独特优势等进行了详细的分析，许多国家的中央银行也开展了相应的研究和试点。但目前除了国际清算银行的调查报告，综合梳理和比较各国法定数字货币发行情况的文献较少。由于数字人民币试点刚刚开启，分析数字人民币的优势和可能面临的挑战的文献较少。

本文的创新之处在于：一是系统梳理全球目前已发行和计划发行的法定数字货币概况，总结其各自特点和共同规律；二是运用PEST-SWOT分析矩阵，从政治、经济、社会、技术等方面全方位分析数字人民币的优势、劣势、机遇和挑战。在此基础上，为中国更加积极稳妥推进数字人民币研发提出有针对性的政策建议。

三、世界各国法定数字货币研发概况

本文搜集了有关国家法定数字货币研发情况，并从发行时间、信用背书、发行动机、发行机制、发行特点、发行结果等方面进行比较分析（见表1）。

表1：各国法定数字货币实践总结

（一）部分小型新兴市场国家积极开展法定数字货币研发和试点

厄瓜多尔、乌拉圭、突尼斯、塞内加尔、委内瑞拉、马绍尔群岛、南非、泰国、乌克兰、柬埔寨、巴哈马等小型新兴市场国家，从2014年起就陆续开始了法定数字货币的研发。这些国家GDP总量①普遍不到1000亿美元，通货膨胀率较高，超过了4.5%（其中委内瑞拉通胀率高达1946%），部分国家利率水平虚高（如委内瑞拉为54.06%，厄瓜多尔为9.33%，乌拉圭为5.25%），部分国家经常账户余额为负（如乌拉圭、塞内加尔、委内瑞拉、柬埔寨、巴哈马），政府债务比重平均为60.7%（其中委内瑞拉为350%），现金流通比例较高。

这些国家法定数字货币大部分基于国家信用支撑，有些基于实物资产支撑（如厄瓜多尔的Dinero Electronico基于琥珀蜜蜡，委内瑞拉的石油币基于原油），有带有纪念币性质的立陶宛发行的LBCoin，也有完全依赖于区块链技术的去中心化的马绍尔群岛的Sovereign。

从发行动机看，他们希望通过发行法定数字货币解决其复杂的经济政治问题，搭上快车，改善国内困境。同时希望借助数字化技术提高支付清算效率，增强金融安全稳定性。此外，法定数字货币还能帮助他们实现金融服务的普惠性，弥补本国金融基础设施的不足，满足更多没有被传统金融体系服务的民众。部分国家希望借助法定数字货币摆脱美元化的影响，提高本国货币服务经济的能力，弥补预算缺口。

从技术路线看，大部分国家选择采用区块链技术发行，也有部分国家考虑其他技术方案。除了马绍尔群岛的Sovereign通过ICO采取完全去中心化的发行方式，其他国家均由中央银行进行中心化方式发行，存在一定的手续费，部分国家的法定数字货币需关联银行账户和手机号码，塞内加尔发行的e-CFA计划支持多国间跨境使用。

综合这些国家的实践情况，从发行到成熟使用仍有较长的过渡期，大部分新兴市场国家没有具体的发行时间表，其中乌拉圭的e-Peso在6个月的试点后宣布取消，厄瓜多尔的Dinero Electronico在运行不到3年之后宣告失败，成为首个法定数字货币发行失败的国家。

（二）部分发达经济体谨慎稳步推进法定数字货币研发和测试

一些发达经济体，如英国、新加坡、加拿大、瑞典等较早出台了各自的法定数字货币研发项目和相关白皮书，但大部分仍处于研发和测试阶段（见表1）。这些国家经济体量较大，通货膨胀率在3%左右的稳定水平，利率水平都接近或处于零利率，除瑞典外政府债务占GDP比重高于90%，流通中现金比例很低（其中瑞典已经停止新发纸币，处于“无现金社会”）。

与部分新兴市场国家的法定数字货币基于实物或去中心化不同，上述发达经济体的法定数字货币均以本国信用为基础发行，由中央银行统筹进行中心化发行。

从发行动机看，由于自身金融设施较为完备，原有支付体系运行顺畅，他们发行法定数字货币主要是在未来现金支付减少的情况下提供一种新的支付工具以及应对私有数字货币的冲击，必要时也可成为一种新的货币政策工具，克服零利率下限，促进经济增长。部分国家还开展了跨境法定数字货币项目的试点工作，为未来数字货币情景下多货币支付系统的搭建奠定基础。

从技术路线看，这些国家倾向于使用区块链技术，借助分布式账本建立高效的双层投放的支付系统。除了新加坡的Ubin聚焦于批发型法定数字货币，其他国家侧重于零售型法定数字货币的开发。瑞典的e-Krona侧重于对现金的替代，不计付利息，有些国家的法定数字货币在未来可能支持计付利息。

从这些发达经济体的实践看，他们的法定数字货币项目起步也较早，且有更加详细的白皮书说明，已完成部分试点阶段的技术测试，各试点阶段和未来试点的目标更加清晰，在发行方式和配套监管层面也有更深入的安排，试点步伐更加稳健。此外，他们也积极开展国际合作，与其他相关国家和国际组织共同探索可跨境使用的法定数字货币。

（三）美、欧、日等发达经济体态度转变，加速推进法定数字货币研发

美、欧、日等发达经济体由于本国支付体系较为发达，起初对发行法定数字货币的意愿并不强烈②，甚至都曾公开表示没有发行法定数字货币的计划和必要，且发行法定数字货币可能会带来一些风险。

受到新冠肺炎疫情和新型货币竞争等因素影响，美、欧、日等中央银行一改之前对法定数字货币的反对、中立、迟疑的态度，正从审慎保守转向积极进取，目前均发布了较为详细的法定数字货币报告，加速研发测试美元、欧元、日元等主流国际货币的数字化（见表1）。

美、欧、日经济体量大，面临零利率困境，政府债务占GDP比重超过100%，现金流通比例较低，金融基础设施较为发达。数字美元、数字欧元、数字日元等全球主流货币的入局，必将对全球法定数字货币格局产生影响深远。

从发行动机看，尽管现金依然是美、欧、日国家的主流支付方式，银行卡等支付系统较为完备，但其中央银行希望法定数字货币可以作为后备支付系统，进一步提高支付清算效率；发行法定数字货币也可作为新的货币政策工具，提升货币政策有效性；此外，他们也希望通过发行数字货币应对国际货币竞争，来巩固其原有货币在国际货币体系中的地位。

从技术路线看，美、欧、日法定数字货币都拟采用中心化发行方式，非常关注区块链技术和可编程性在法定数字货币中的应用前景。他们都聚焦于发行零售型法定数字货币，均计付利息。数字美元和数字日元都倾向于采取双层投放模式，而数字欧元单层投放与双层投放皆可接受，集中模式与分散模式并存。

综合美、欧、日的法定数字货币实践，尽管他们已经公布了相关白皮书，但在设计上的相关细节还未明确，没有确定未来发行的时间表，推行步伐相对其他国家更为谨慎。

（四）中国高度重视数字人民币研发，已经多轮试点，具有先发优势

中国人民银行2014年成立法定数字货币研究小组，持续推进法定数字货币项目DC/EP（Digital Currency/Electronic Payment），到2019年底，已完成了法定数字货币的顶层设计、标准制定、功能研发、联调测试等工作。2020年4月起先行在深圳、苏州、雄安新区和成都进行内部封闭试点测试。2020年10月，深圳第一个开启“礼享罗湖数字人民币红包”活动，数字人民币正式走进大众生活。2021年7月16日，数字人民币研发工作组发布《中国数字人民币的研发进展白皮书》。

除了中国人民银行之外，中国香港也于2017年开展法定数字货币的研究工作，由香港金融管理局率领众港币发钞银行启动批发型法定数字货币——Lion-Rock项目，并与中国人民银行数字货币研究所开展了使用数字人民币进行跨境支付的技术测试，也与多国中央银行共同开展m-CBDC bridge研究项目。基于对批发型法定数字货币的经验，香港金融管理局于2021年6月启动了e-HKD项目，这是一个零售型法定数字货币项目，旨在研究发行e-HKD的可行性，并于2021年10月发布了e-HKD的白皮书。此外，香港金融管理局还与国际清算银行开展了Aurum项目，以探索中间型法定数字货币和法定数字货币支持的电子货币这两种架构的技术可行性。2022年10月，数字人民币与香港地区“转数快”快速支付系统实现互联互通。

中国在法定数字货币研发方面已经走在了世界前列，具有先发优势。从发行动机看，数字人民币主要侧重于满足国内市场需求，立足于国内支付系统的现代化。在发行设计上，数字人民币是人民币的数字化形式，定位于对M0的替代，不计付利息。从技术路线看，数字人民币不预设技术路线，不局限于区块链技术的应用，特有的“双离线”等功能的使用可以补齐现有支付体系短板、打破交易壁垒，满足多样化的支付需求。可控匿名性有助于保护用户隐私，同时更好开展反洗钱、反恐怖、反毒品和反跨境赌博活动。

从中国法定数字货币的实践可以看出，经过多轮试点，数字人民币的技术可行性和操作稳定性已经得到了很好的论证，相关功能得到了较好的应用，使用者也感受到了数字人民币的好处，可以说中国的法定数字货币研发已取得实质性进展，“呼之欲出”。而香港金融管理局的LionRock项目以及数字货币研究所和其他中央银行展开的合作项目，也开启了中国探索法定数字货币跨境使用的进程。

（五）法定数字货币必成大势，国际货币竞争开启新格局

从2009年比特币问世以来，数字货币就成为全球关注的热点，跟随比特币而来的是一万余种各类私有数字货币，但由于他们大都没有信用背书，价格因市场操作而波动剧烈，且发行机构鱼龙混杂，甚至部分“空气币”沦为庞氏骗局。法定数字货币因其法定性、稳定性和锚定性等特点，是数字货币未来的必然发展方向。

从世界各国竞相研发和测试法定数字货币的实践看，各国对法定数字货币产生的必然性、发展的必要性已经达成共识。比较各国中央银行已发行或计划发行的法定数字货币，不难发现，尽管发达经济体和新兴市场国家的发行动机不尽相同，但各国中央银行都希望法定数字货币可以提高支付体系的效率，服务经济社会发展；普遍认为法定数字货币是中央银行的直接负债，绝大部分中央银行的法定数字货币与原有货币等价，并采取中心化的发行机制。技术路线上，各国中央银行采取不同策略，有的采用区块链的分布式技术，也有不预设路线的。发行模式上，有直接运营体系，也有双层运营体系。更多中央银行聚焦于零售型法定数字货币，也有中央银行开展了批发型法定数字货币的研发（见表1）。

多国中央银行开展跨境数字货币的研发和合作以及数字美元、数字欧元、数字日元等全球主流货币的入局，将进一步加速全球法定数字货币的研发，推动法定数字货币时代的加速到来，从而形成国际货币竞争的新格局。

四、数字人民币PEST-SWOT分析

中国在发行法定数字货币方面具备多重优势，后疫情时代数字人民币迎来了前所未有的机遇。当然，在全球数字货币竞争和世界百年未有之大变局下，数字人民币的发行和推广也面临着诸多挑战。以下运用PEST-SWOT分析矩阵，以全球视野分析数字人民币的政治（Politics）、经济（Economy）、社会（Society）、技术（Technology）四个宏观环境方面的优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）、机遇 （Opportunities）和挑战（Threats）（见表2）。

表2：数字人民币PEST-SWOT矩阵

（一）数字人民币优势分析

1.政治优势。（1）政治大局稳定。在中国共产党的正确领导下，中国政治稳定，安定团结，成功走出中国式现代化道路，国家治理体系和治理能力现代化水平不断提高，为发行数字人民币奠定了牢固的政治基础。（2）制度优势显著。中国特色社会主义制度具有显著优势，社会主义制度和市场经济有机结合，经济体制改革稳步推进，宏观经济政策稳定，货币政策工具行之有效，为发行数字人民币奠定了稳定的制度基础。（3）国家信用强大。货币是国家的“名片”，数字人民币由国家信用背书，与实物人民币等价，币值稳定。中国综合国力逐步提升，为数字人民币提供了强大的信用背书，也有利于发行跨境使用的数字人民币。（4）政策支持有力。国家高度重视数字人民币研发，中国具备集中力量办大事的能力，且较早着手法定数字货币研发，已具备先发优势，能够在国际数字货币竞争中赢得先机。

2.经济优势。（1）世界第二大经济体。2021年中国GDP达114.37万亿人民币，占世界GDP比重预计超过18%；社会消费品零售总额44万亿元，其中实物商品网上零售额10.8万亿元；货物进出口总额39.1万亿元，年末国家外汇储备3.25万亿美元。流通中货币（M0）余额9.08万亿元，通货膨胀率低于1%。经济发展需要更加稳定、安全、智能的支付工具，为数字人民币应运而生创造了条件。（2）数字经济发展迅速。2021年中国以数字化、网络化、智能化为特征的数字经济产出45.5万亿元，占GDP比重达39.8%，排名世界第2。数字经济发展需要建设适应时代要求、安全普惠的新型零售支付基础设施，数字经济呼唤数字金融，数字金融亟须数字货币。（3）金融基础设施完善。中国有完善的金融体系，支付体系先进。借助数字化技术，数字人民币将打破时空界限，使得更多偏远地区和原先没有被传统金融系统覆盖的消费者更容易、更便捷地获得金融服务，提升金融普惠性。

3.社会优势。（1）社会长期稳定。中国人民安居乐业、社会长治久安，中国是世界上最为安全的国家之一，刑事案件和治安案件一直呈下降趋势，为数字人民币的推广使用创造了良好的社会条件。（2）用户基础庞大。2021年中国互联网上网人数达10.32亿人，其中手机上网人数10.29亿人，互联网普及率超过73%，形成了全球规模最大的数字社会，具有庞大的数字人民币的用户基础。（3）移动支付超前。中国移动支付走在世界前列，网络支付用户规模达到9.04亿，消费者已然养成手机支付习惯，无论是移动支付用户规模、交易规模还是渗透率，都处于领先地位。（4）应用场景丰富。新消费时代来临，电子商务、电商直播、线上线下融合等新商业模式催生出更多应用场景，基于社交网络和新媒介的新消费关系更有利于推广数字人民币。

4.技术优势。（1）技术先进性。数字人民币由中国人民银行中心化发行，综合使用数字证书体系、数字签名、安全加密存储等技术，具有不可重复花费、不可伪造、交易不可篡改等特性③，数字人民币运营系统满足高安全性、高可用性、高可扩展性、高并发性、业务连续性要求。（2）使用安全性。数字人民币是安全等级最高的国家法定数字货币，先进的加密技术确保其安全性。数字人民币的“双层运营模式”和“替代M0”的不计息特性，与其他国家设计的计息法定数字货币相比，对现有金融体系冲击更小④。（3）可控匿名性。数字人民币的可控匿名性等特点有助于协助政府打击洗钱、逃税、电信网络诈骗等违法犯罪行为，在保障必要监管要求的前提下，更加注重用户隐私的保护。（4）供应链完整性。数字人民币顶层设计完善、技术路线清晰，申请的专利涵盖数字货币的发行、流通、应用全流程，已经形成了完整的供应链，且已完成多轮试点，可操作性和技术可行性得到了较好的验证。

（二）数字人民币劣势分析

1.政治劣势。（1）发展中国家。2021年中国人均GDP刚超过1.2万美元，中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，生产力水平仍然落后于许多发达国家，人均资源禀赋处于世界较低水平，对未来数字人民币的境外发行吸引力带来一定障碍。（2）人民币国际化程度低。目前人民币的国际化程度较低，在国际支付清算体系中比例不高，作为支付货币占比仅2.7%，作为贸易货币占比仅1.3%，远低于美元、欧元和英镑（前三者比例总和超过80%）。（3）受到霸权阻碍遏制。目前国际大宗商品、国际贸易等多以美元结算，研发数字人民币很容易被视为挑战美元霸权。国际霸权为维护美元主导的支付体系和跨境结算SWIFT系统，将阻碍甚至遏制数字人民币国际化。

2.经济劣势。（1）发展不平衡不充分。人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为当前中国社会的主要矛盾，区域发展、城乡发展、收入分配等方面存在不平衡，市场竞争、有效供给、动力转换、制度创新等方面存在不充分，影响到数字人民币的大范围推广和使用。（2）经济面临下行压力。受国内外多种因素共同影响，近年来中国经济增长速度有所下降成为“新常态”，2022年经济发展更是面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。（3）数字人民币不计息。这可能会降低数字人民币的吸引力，因为人们可能要放弃在现在第三方平台带来的利息收益，存在额外的机会成本。

3.社会劣势。（1）城乡区域发展差距较大。中国幅员辽阔，地区发展存在差异，收入分配差距较大，全面普及数字人民币存在一定难度。考虑到地理环境的不同，未来推广时需因地制宜。（2）部分人群不便使用。虽然移动支付已经较为普及，但对于部分偏远地区居民和老年人群体，相比于现金使用的无门槛，数字人民币支付要依靠智能设备和智能软件，不熟悉智能化技术增大了这部分群体使用数字人民币的难度。（3）对数字人民币认识不深。相比于现金，目前数字人民币的受众群体较少，且大部分民众对数字人民币的认识不深，增加了其使用数字人民币的顾虑。

4.技术劣势。（1）依赖电力和支付设备。尽管数字人民币的“双离线”功能可以在没有网络的情况下完成支付，但数字人民币的正常使用仍需依赖电力和支付设备的完好，在断电情况下无法使用，在遇到自然灾害时现金使用更有优势。（2）技术迭代升级迅速。现代信息技术发展日新月异，技术路线选择必须长期演进、持续迭代、动态升级、定期评估、持续优化，否则很容易落后。

（三）数字人民币机遇分析

1.政治机遇。（1）仍然处于重要战略机遇期。和平与发展仍然是时代主题，中国发展仍然处于重要战略机遇期，这为数字人民币的研发提供了和平的国内外环境。（2）中国日益走近世界舞台中央。中国不断推进高水平对外开放，国内国际双循环相互促进，跨境贸易持续增长，对跨境使用的支付工具的需求也日益显现。目前跨境支付成本高、速度慢、透明度低且难以广泛使用，数字人民币的各种特点或可解决跨境支付痛点。（3）人民币国际化趋势。随着中国国际地位的不断提高，人民币全球支付排名已经跃升至第四位，人民币的国际化速度必将加快。目前中国人民银行数字货币研究所已与多国中央银行合作探索跨境支付以及使用数字人民币支付清算，为人民币国际化拓宽新路径。

2.经济机遇。（1）高质量发展需要。在新发展理念指导下，构建新发展格局，建设现代化经济体系，以深化供给侧结构性改革为主线进行质量变革、效率变革、动力变革，迫切需要数字人民币赋能。（2）扩大国内消费需要。中国是全球最大和最有增长潜力的消费市场，14亿人口和4亿中等收入群体为数字人民币实际应用提供了坚实基础。扩大的国内需求和深度挖掘的需求潜力将为数字人民币创造更大需求空间。（3）经济全球化需要。经济全球化依然是当代世界经济发展的重要特征和长期趋势，只有全球化才能实现资源和生产要素的全球合理配置、资本和商品的全球性流动以及科技的全球性创新。数字人民币可以国内大循环为基础，逐步探索扩大在国际循环中的应用。（4）补齐现有支付体系短板需要。目前为大众广泛接受的第三方支付，虽然支付效率较高，但没有对公支付，存在一定的提现手续费和设备安装成本，平台间存在交易壁垒，存在盗号、欺诈等潜在风险。数字人民币已经开启公司企业部门与政府部门的数字支付，数字支付的对公场景能弥补目前第三方支付的空白。

3.社会机遇。（1）电子商务快速发展。中国2021年的电子商务交易额达42.3万亿元，网络购物用户规模占网民整体的八成，网上外卖用户规模占网民整体的45%以上。电子商务的快速发展呼唤数字人民币这样更加安全、稳定、快捷的支付方式的诞生。（2）“非接触式”支付需求。新冠肺炎疫情使得人们对现金是否携带病毒和增加传播风险产生疑虑，而更加倾向于“非接触式”的交易模式，将提高公众对数字人民币的认知与接受程度。（3）“无现金社会”大势所趋。目前银行卡和第三方支付对现金的替代效应日趋明显，正在大大加速“无现金社会”到来的步伐。数字人民币的发行顺应了经济社会发展大势和货币自身发展趋势。

4.技术机遇。（1）数字科技迅猛发展。2021年中国研发（R&D）经费支出达2.79万亿元，占国内生产总值比重为2.44%，数字经济推动数字科技飞速发展。数字人民币在设计上接纳各种利于数字人民币支付结算的技术，未来数字科技将赋能数字人民币，借助人工智能技术，通过搭载智能合约实现更多传统货币不能实现的功能。（2）金融基础设施数字化升级。中国已经建成全球最大的光纤和4G网络，在5G和人工智能领域的发展也处于世界领先地位，数量众多的5G+工业互联网的应用场景加速落地。未来数字人民币可以和5G技术、物联网等数字科技结合，促进金融基础设施数字化升级，更好服务数字经济各领域。（3）货币发展趋势。从货币发展和改革历程看，货币形态随着科技进步、经济活动发展不断演变，实物、金属铸币、纸币均是相应历史时期发展进步的产物。法定数字货币是货币未来发展的必然趋势，人民币也必然要顺应时代发展的大势实现数字化。

（四）数字人民币挑战分析

1.政治挑战。（1）世界百年未有之大变局。世界进入动荡变革期，国际环境更趋复杂，不仅仅停留在经济层面，还会影响到国际规则制定、国别竞争等政治层面，对数字人民币的发行尤其是跨境使用带来一定的挑战。（2）货币竞争加剧。全球中央银行法定数字货币竞相发行的趋势已初见端倪。部分西方国家或担心数字人民币成为全球第一个法定数字货币广泛使用的技术平台，担心中国以后会影响数字货币的方案设计和标准制定，一些国家可能通过设置支付壁垒、提取高额手续费等方式给数字人民币跨境使用造成阻碍。

2.经济挑战。（1）世界经济陷入低迷期。全球经济面临较大的下行压力，帮助经济尽快走出新冠肺炎疫情阴霾、走上复苏道路已成为各国中央银行的重要任务。（2）私有数字货币挑战。目前各类私人数字货币鱼龙混杂，各类数字货币数量达10000余种，部分私有数字货币的包装和炒作给现行货币体系带来挑战。

3.社会挑战。（1）人口增长放缓。中国的新出生人口数量自2018年起呈现连续下降态势，2021年人口自然增长率仅为0.34‰。人口老龄化、少子化是当前中国面临的重大挑战。数字人民币在未来推广普及的过程中需要考虑覆盖全年龄段人群的使用需求，满足不同人群的支付便利。（2）存在“数字鸿沟”。目前中国50岁及以上网民规模占比达28%，中国不同区域之间发展不平衡不充分问题仍然存在，推广数字人民币要弥合城乡之间、老少之间的“数字鸿沟”，采取不同的支付设备，因地因人制定不同的支付解决方案。（3）相关法律需要完善。虽然《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案）》增加了“人民币包括实物形式和数字形式”，明确了数字人民币属于人民币的法定形式，提供了数字人民币发行的法律依据，但涉及数字人民币的具体法律法规尚不完善，需要进一步设立单独的监管措施和管理办法，明确发行和监管框架。

4.技术挑战。（1）高并发挑战。数字人民币在前期发行试点运行顺利，但未来大范围普及时，交易量巨大，势必面临瞬时高并发要求，需要有充分预案防范系统崩溃的风险。（2）网络攻击挑战。由于依托电子支付系统，数字人民币不可避免有网络攻击、服务器崩溃等技术风险，容易成为黑客的攻击目标，技术上需要在加密算法、信息安全、数据安全等各方面确保系统的安全稳定性。

五、数字人民币发展的政策建议

通过以上分析不难发现，中国数字人民币存在多方面的优势和机遇，也面临一系列挑战。为进一步推进数字人民币研发，本文基于SWOT分析的战略框架（见表3） 提出如下针对性的政策建议。

表3：数字人民币SWOT发展战略

（一）SO战略：创造机遇、乘势而上

1.积极稳妥推进数字人民币研发和使用，以先发优势赋能经济高质量发展。货币具有先天的垄断性，各国竞相研发法定数字货币的局势已经形成，法定数字货币的发行权、控制权、规则制定权等将成为主权国家间竞争的“新赛道”。数字人民币具有诸多优势、面临诸多机遇，中国应加速抢占“第一赛道”，下好“先手棋”，发挥已经具备的在法定数字货币“赛道”的先发优势，更加积极稳妥推进数字人民币的研发和使用。同时，注重将数字人民币的优势与货币政策有机结合，构建数字人民币框架背景下的货币政策体系，使货币政策传导效果更好、时效性和精准性更强，赋能经济高质量发展。

2.加快金融基础设施数字化升级，调动多主体参与的积极性。数字人民币将是数字经济时代的“新基建”，进一步促进中国金融基础设施的数字化。目前数字人民币App已支持工、农、中、建、交、邮储、招商等商业银行以及支付宝的网商银行和微信的微众银行，京东等相关企业也在协助数字人民币的多种测试，不同商家也在积极参与试点。未来要调动各类主体的积极性，鼓励消费者使用数字人民币，鼓励各类企业积极参与数字人民币流通环节，鼓励第三方支付公司主动推动数字人民币与现有支付工具的交互连通，提升服务品质。政府部门应当完善相关法律法规和政策标准，为运营商和商户提供更加公平竞争的商业环境，共同打造数字人民币生态。

（二）WO战略：抓住机遇、扬长避短

1.拓展试点范围，提升使用体验，缩小“数字鸿沟”。目前数字人民币的技术可行性和操作稳定性已经得到了很好的论证，建议进一步拓展试点范围，增加试点地区，并增强试点的差异性和错位性，可以考虑在特定区域支持数字人民币的自由流通，持续反馈使用体验，提升试点效果。同时，适时启动对公领域的法定数字发行和试点工作。进一步提升使用体验，在考虑支付便捷性的同时公平兼顾老年人群体、经济欠发达地区人群，通过智能卡、可视卡等硬件钱包，帮助他们跨越“数字鸿沟”。

2.重视数字人民币知识普及，加大宣传推广力度。数字人民币已经经过多轮试点，但民众对于数字人民币的认知还不够全面，一些人对数字人民币仍然存在一定误解，将其与比特币等私有数字货币混淆，与“炒币”、投机画等号，使用数字人民币的社群效应没有充分发挥。因此，中央银行和媒体要加大宣传普及力度，使用多种手段向公众宣传数字人民币知识，引导公众正确认识数字人民币，鼓励公众兑换和使用数字人民币。

（三）ST战略：迎接挑战、发挥优势

1.总结试点经验，进一步强化理论与实证研究。要加大试点区域数字人民币使用效果的调查评估，认真总结经验教训，深入了解市场需求，彰显数字人民币使用的便利性、安全性，让更多的大众热爱和使用数字人民币。要进一步加强数字人民币对现有金融体系影响的研究，构建理论和实证模型进一步分析数字人民币发行对货币供应量、流通速度、货币乘数等影响，为全面推广可能带来的风险做好预案。

2.完善相关法律法规，加快数字人民币配套制度建设，参考现金和银行账户管理思路，建立适合数字人民币管理模式。要强化对各类别数字人民币钱包的分级分类管理，设置钱包余额上限、交易金额上限等，防范注册大量非实名钱包用于非法交易。要适时修订配套法律法规，如《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国人民币管理条例》等，并制定专门针对数字人民币流通各环节的法律法规，为数字人民币发行提供法制保障。要继续开展对各类私有数字货币的整顿清理，巩固数字人民币法定地位。

（四）WT战略：化危为机、补齐短板

1.加强先进技术应用，保障使用安全。对于使用者来说，数字人民币的安全性是非常重要的因素。在技术层面，要保障数字人民币支付系统运行的安全性和稳定性，打击假冒软件，依法惩治个别机构冒用中央银行名义推出所谓“法定数字货币产品”进行诈骗等行为。同时设立保障机制，对消费者因支付差错而产生的损失进行追索，充分利用大数据、云计算、信息集散处理，保护消费者权益。

2.积极参与数字金融全球治理，促成跨境法定数字货币合作，推进数字人民币国际化。数字货币可以突破时间空间界线，实现跨境结算的实时准确完成，具备成为“世界货币”的潜力。目前各国都在积极参与法定数字货币的研发，数字货币竞争将在全球数字经济竞争中居于核心地位。中国有必要进一步研究数字货币时代人民币国际化的实现路径，探索发行中国主导的可跨境使用的全球数字货币的可行性，实现“弯道超车”。此外，中国应该积极参与全球数字金融治理并争取话语权，参与国际清算银行、国际货币组织等国际组织的法定数字货币共同研发项目，参与制定法定数字货币国际监管统一标准，和其他国家开展跨境法定数字货币研发与合作，掌握数字技术关键领域知识产权，在数字经济的关键领域建立竞争优势。

注：

①基础数据来源，https：//zh.tradingeconomics.com/，下同。

②欧洲中央银行和日本中央银行双方在2016年12月启动了一项名为“Stella”的联合研究项目，该项目旨在研究分布式账本技术（DLT）在金融市场基础设施中的应用，但彼时不看好中央银行数字货币的发展前景。

③中国人民银行数字货币研究所.中国数字人民币的研发进展白皮书[R].2021年7月。

④详细分析见Yang和Zhou（2022）[23]。