基于公共健康的开发控制研究*

蔡小波，庞晓媚，邱 泉，方棣波，李文伟

前言

我们生活在自然界，微生物的跨物种转播随时发生。传染病是人类社会发展始终面临的严峻挑战，传染病所导致的社会危害与城市发展程度有关，如果缺乏对城市公共卫生环境的有效控制，缺乏对健康城市的深入认识，现代城市社会环境可能加快传染病的扩散。现代开发控制起源于公共卫生问题，针对城市土地开发、建设工程及建筑使用而实施公共干预，塑造城市物质形态及公共卫生环境，引导社会目标，并随着城市的发展而不断优化。通过优化开发控制制度，尽可能降低传染病对健康和社会经济的损害成为社会治理的主要议题之一。

目前我国尚未注重开发控制作为城市治理的制度工具作用，公共卫生与城乡规划领域的分离导致解决城市人口健康问题的不协调。国务院“十三五”卫生与健康规划中，主要局限在慢性病的防治和医疗资源配置上，忽视开发控制引导健康城市的作用。本文通过回顾现代开发控制的历史，剖析开发控制的形式及其对公共卫生健康的促进，提出开发控制制度优化，落实健康中国的发展目标。

1 现代开发控制的起源、建立与发展

1.1 基于公共卫生法的开发控制雏形

在城市发展的早期，由于生产力的落后制约了建筑技术的发展，除了部分民法规则和乡规民约之外，一般都没有建立正式的开发控制制度。随着王权的发展，开发控制主要服务于城邦统治的美学控制与社会控制。例如欧洲中世纪的某些城市，为了控制街道景观风貌而严格控制建筑的外立面；我国古代通过《营缮令》等法则对建筑的形制和规模进行严格的规制，从而控制社会等级。

英国工业革命爆发后，生产方式导致人口大规模聚集，伦敦出现大量环境恶劣的贫民窟，传染病爆发引发社会动乱。1842 年埃德温·查德威克（Edwin Chadwick）通过调查报告提出了令人信服的观点：公共卫生是环境问题而非医疗问题[1]。1848 年英国颁布第一部《公共卫生法》(the Public Health Act)[2]，从环境卫生角度规定建筑及街道的形式，规定城市污水排放和垃圾转运要求等。

1875 年英国在整合历次有关公共卫生法的基础上通过新的《公共卫生法》，法律所规范的对象比较多，包括城市管理、开发控制、传染病管理以及预防流行病（表1）[3]。与开发控制有关的制度主要包括三个方面：第一是确立建筑卫生标准，比如建筑内要求配置卫生间，居住房屋必须有窗户且不能位于地下室等；第二是管控城市空间布局和物质形态，在指定区域建设屠宰场等厌恶性设施改进城市基础设施；第三是对食品设施、市场和屠宰房等张贴许可，实质上建立了建筑使用的行政许可制度雏形。法律实施后传染病和流行病的发生频率显著减少，人均寿命则显著提高。

表1 英国1875 年公共卫生法相关的法律内容

英国起源的公共卫生法是综合性的法律，并赋予地方政府广泛的权力和责任。随着政府职能的分工以及现代行政的发展，这些综合性的管治权力后来分化为专业部门的责任与权力。为实现法律规定的目标而授予地方当局成立专门的规划机构全面负责本地区的土地开发与住房建设，构筑了现代开发控制体系的雏形。

1.2 现代开发控制体系的建立

公共卫生法实施后英国的城市环境取得了根本性改善。然而，对建筑物的卫生条例管控属于被动性的管理，不能主动从城市整体利益出发在更大的空间范围安排开发项目[4]。在公共卫生法的影响下，1909 英国颁布《住宅与城镇规划诸法（1909 Housing Town Planning，etc.Act）》，对土地使用以及城市物质空间进行干预，促使现代城市规划的诞生。德国和美国等一些后发工业国家，借鉴英国城市发展的经验教训，通过区划模式进行土地开发管制。纽约于1916 年首先开展城市分区管制立法，将具有污染的工业与居住用地分开，并统筹考虑交通、市政设施、游憩等功能[5]。

在城市规划或者区划法体系建立以后，根据规划（区划）就可以获得开发许可。由于在开发建设之前不需要申请许可，只有由政府进行强制拆除才能够终止开发活动。英国1947 年城乡规划法进一步扩展了开发控制的方式，提出所有的开发活动都需要获得规划行政许可才能获准开发。英国创立的规划许可制度为许多国家和地区所学习，成为当今世界上普遍的制度安排。

由于认识到公共卫生健康与城市物质环境的关系，近代开发控制的目的发生根本性转变，从美学环境和社会秩序转向安全、健康和福祉。为合理安排公共投入以及控制私人开发项目而创立“规划（区划）”工具，规划成为颁发开发活动许可的主要依据。现代国家的开发控制体系基本都是规划与行政许可相结合的体系。

1.3 从控制公共卫生环境到营造健康城市

在城市规划解决了最初的基本卫生和疾病问题之后，公共卫生的关注点从环境及卫生设施转向医疗制药。经过约半个世纪的医学模式实践，从20 世纪80 年代起，医学领域发现人们的健康除了与个人身体机能和特定免疫能力有关之外，社会因素起到更为关键的作用，已经远远超出了医疗卫生的调控能力。随着城市化的进行，居住贫富分化、城市中心区人口过度密集、建筑使用功能等问题影响着公共健康，而这些问题的本质都不是公共卫生环境。

在市场经济的逻辑中，社会和公共卫生环境被简单地视为是能够通过经济利益来补偿的可交易商品，寄希望于自由市场的价格信号等经济手段将外部成本的内部化，对社会、环境损失进行商品化。但是，公共卫生事件对人们生命的威胁和社会成本很难用金钱来衡量。依托新公共卫生管理、可持续发展理论、社会学等多学科的“健康城市（health city）”引起学者的关注，已演变为一个涉及社会、环境、公共卫生、城市管理等多领域的活动，将健康及其内涵导入到城市决策议程中，即“健康入万策 (HIAP)”[6]。

健康城市理念的提出使公共卫生向公共健康转变，又在更高的层面从医学模式回归到社会模式，深刻影响了从城市公共政策各个领域的工作方式和研究方向。而开发控制作为创造与改善城市环境的主要制度工具，通过深化原有的规划设计与用地布局、建筑法规条例控制、行政许可干预三种控制方式实践健康城市运动，并且增加了协议性条件作为新的开发控制方式，其在社会治理方面的潜力得到进一步发展。

2 开发控制的形式及其对公共卫生健康的促进

2.1 规划法规与建筑条例控制

在工业革命之前，由于生产力落后，许多国家和地区尚未形成明确的建筑条例。在疾病的威胁下，通过建筑管制和改善环境进行公共卫生控制的观念不断得到强化。在公共卫生法的基础上，1947年英国城乡规划法对“开发（development）”进行了严格的限定，例如住房的分隔、物品堆放以及室外设施等涉及公共卫生与公共安全，构成“物质性（material ）”转变，均为开发活动，需要申请规划许可；法律上对“物质性”没有做出明确的解释，依靠实践中的案例来进行明确，因此“物质性改变”的定义一直在实践中变化、扩展，适应不断变化的公共卫生需求以及其他开发活动的控制需求[7]。

随着公共卫生与健康要求的变化，建筑条例也在不断调整。以香港为例，1935 年颁布的建筑条例主要是应对鼠疫的威胁，明确各类建筑空间的面积、采光、通风、卫生条件等具体说明[8]；2003 年广州SARS 传播到香港的所导致“淘大花园”事件，使得香港政府再次修订楼宇建筑条例，并提出城市风廊的规划设计要求[9]。自2017 年起，为降低禽流感的传播风险，香港政府推出“街市现代化计划”，对传统街市的空调系统、摊档布局及数量配置、排水、消防、电力、通风等提出要求和改善[10]。城市规划法规以及建筑物条例承接了公共卫生法中物质空间强制性要求的内容，并随着公众对环境卫生以及健康城市的要求而深化、调整，是保障公共健康的底线。

2.2 城市规划和土地布局引导

城市规划的诞生是为了应对公共卫生问题，随着城市的发展，城市规划逐渐形成不同的规划层次，回应健康城市的需求。

2.2.1 区域层面规划

随着全球化的进行以及现代都市圈的形成，大城市由于人口高度密集和交通发达成为疫情扩散的“有利条件”，但不能因此否定大城市的合理性和必要性。因此，健康城市的建设和维护需要在整个城市体系中进行。

区域卫生规划与区域城市体系规划密切相关。澳大利亚按照人口、自然地理条件和经济文化等实施卫生区域划分，每个区域的卫生医疗机构的设置，包括数量、结构、基本建设投入和大型医疗设备购置等均由区域卫生规划决定[11]。英国的城市规划编制必须与国家医疗服务体系（National Health Service，NHS）计划的目标相结合；例如伦敦总体规划中预留应急性的医疗用地和设施，对于现有医疗场所和建筑物的扩建和改建需要在地方规划（local plans）中体现[12]。

区域层面的城市规划研究如何应对非常事件、提高城市安全保障等战略问题，与医疗卫生体系规划的结合，为突发灾难事件提前预留必须的空间，增加建设用地供应的灵活性。

2.2.2 城市社区层面规划

城市社区层面的规划设计是实现健康城市物质空间的基础。在对抗新冠肺炎的战役中，新加坡充分利用PHPC 实施分区分级诊疗制度，避免恐慌性挤兑公共卫生资源，在维持城市社会基本正常运转的情况下，有效地控制了疫情的发展[13]。

新加坡政府严格实行“邻里中心（Neighborhood Center）”的社区商业模式，体现了三个重要的规划设计原则：一是以步行距离为原则，平均每平方公里就有1家PHPC 标识的诊所。二是紧凑混合的土地利用方式，邻里中心通过完善的商业业态，构成了家庭住宅生活的社会功能延伸体系。三是整合大范围地区的公交系统和城市空间，为防疫预留充足的备用地和开放空间。

新加坡的分区分级诊疗制度能够高效率运转，与其背后城市规划对于物质空间的建设引导有着重要联系。如果因为公共卫生而需要采取封闭式空间管制，社区内也可以满足基本的生活需求。

2.3 行政许可提前干预

在将行政许可制度引入开发控制之前，开发活动产生的危害只有在建成后或者使用后才能显现，事后补救措施收效甚微且制度成本较高。英国1875 公共卫生法提出屠宰房必须张贴许可公告，建立了建筑使用的行政许可制度雏形。

通过行政程序进行许可是政府进行规制的一种政策工具，其最为本质的属性在于“解禁”。限制和禁止在一定的条件下可以被解除，通过行政许可申请阶段可以通过审查或附加条件，使开发活动符合公共利益，同时具有高度灵活性[14]。开发控制包括项目选址与环境要求、设计与建设、验收与使用管制的全过程管理，与之对应的是规划管理、建筑管理和使用管理三个阶段。在规划管理阶段，主要是将涉及物质性转变或土地用途转变等“开发”活动纳入管理，确认并规定土地使用的权力，主要由规划部门颁发“规划（开发）许可”，我国采取的形式是“建设用地规划许可证”。在建筑管理阶段，开发项目不仅具有土地使用的经济性及外部影响，还涉及公共安全问题与城市环境问题，比如建筑物的结构安全、消防安全、通风日照等环境卫生要求，建筑的体量、高度、建筑风格等城市设计要求，施工的安全性以及施工期间的城市影响，针对构筑物、建筑物建设的形式是“建筑（设）许可”，我国采取的形式是“建筑工程规划许可证”。在使用管理阶段，为保证建成后的建筑按照规划和设计用途及要求使用，许多国家都建立“建筑使用许可证（执照）”的基本制度[15]，我国目前尚未建立建筑使用的行政许可制度。

对土地开发的规划管理以及工程项目的建设管理已经成为共识。公共卫生与建筑物的使用状态息息相关1），建筑物使用阶段的管理对公共卫生的促进具有重要作用，但往往被忽略。纽约的建筑使用管理制度非常系统和完善，通过颁发“建筑占用准照”核定建筑用途，并要求“建筑占用准照”与“营业执照”一样张贴在楼宇大堂或楼层的显眼之处，方便公众的监督。纽约占用执照内容反映的是以行政许可的方式而进行法规整合，从而建立一种跨部门的管理机制，为降低公共卫生风险提供了有效的制度工具。

2.4 协议性条件的应用

提高健康水平不仅仅是卫生部门的责任，也是社会福利的范畴。传统的公共卫生部门没有充分考虑诸如贫困、城市暴力等对公共卫生的影响，难以改变马太效应。因此，关注各阶层之间利益分配的平衡，减少卫生服务的不公平性等社会目标也成为健康城市关注的重要内容之一[16]。

随着物质空间的公共卫生向可持续发展的健康城市理念转变，许多国家的开发控制从刚性控制转变到磋商与仲裁为社会利益的协调提供了制度工具。从20 世纪60 年代开始，西方国家对开发活动的注意力逐渐从物质空间转向了社会发展领域，在开发控制中增加协议性条件。例如，通过附加社会住宅和公共设施而促进阶层的融合[17]；在重点地区通过容积率奖励工具，鼓励开发商提出优秀的规划设计方案，形成良好的空间环境和公共卫生环境；对时间跨度长的分期开发项目给予一次性的开发许可，条件是开发方必须承诺建设医疗、教育、文化等公共设施。

开发控将公共空间、公共设施、医疗卫生设施等社会义务作为规划条件的一部分，通过制度设计有效促进社会公正与融合，提升公共卫生的环境品质，体现社会治理的潜力[18]。

3 我国开发控制难以应对健康城市的目标

3.1 立法层面的缺失

我国公共卫生法律法规由纵向四个层次和横向五大领域构成2）。最基础层法律只有《食品卫生法》、《传染病防治法》和《职业病防治法》三个法律，没有类似英国的综合性公共卫生法[19]。

由于没有综合性的公共卫生法作为基础，城乡规划管理条例以及建筑条例又缺乏对公共卫生环境的研究与关注，承接的公共卫生法规并不完善。棚屋、简易房、动物交易市场、高密度的人口居住、密闭不通风的公共空间等是引发和传播瘟疫的重要原因，然而目前我国的城乡规划管理条例缺乏强制性的规定，忽视了疾病滋生与传播的卫生环境管制。

2003 年的SARS 与果子狸有关，新冠病毒可能与武汉华南海鲜市场的野生动物交易有关，我国与疾病传播有关的动物管理仍然是一个空白，缺乏对动物交易、屠宰和加工场所等场所的使用管理进行法律性的强制规范。从2003 年SARS 时香港淘大花园的案例，此次新冠肺炎疫情中天津百货商场[20]以及广州楼盘[21]的连环感染案例中能够看出，建筑物的设计缺陷是疫情传染的原因之一，但是目前的建筑法规缺乏细节的研究，对于建筑内空气整体的循环流动、居住建筑的公用风道、污水管道、门厅电梯等候区尚未形成强制性的技术规范。

3.2 公共卫生与城市规划的分离

目前，我国与公共卫生相关的规划有以下几类：卫生部门编制的卫生医疗体系规划，城市环卫部门组织编制的环境卫生设施规划[22]；城市总体规划层面编制医疗卫生以及综合防灾专项规划。这些规划的结合点是卫生医疗设施的布局和建设。

然而，目前医疗卫生设施规划的目标不明确，重治轻防，着重于常态时期的医疗卫生需求，对突发公共卫生事件缺乏深入思考以及统筹性布局[23，24]。综合防灾规划着重于自然灾害的统筹布局，缺乏对突发公共事件的深入研究[25，26]，没有在总体规划中预留防疫性应急用地，例如火神山、雷神山等传染性疾病与普通综合性医院在规划选址方面有截然不同的要求，缺乏规划预留用地的仓促选址建设可能会导致污水处理、垃圾处理等次生危害。

在法定性的控规编制技术层面，管理单元内规划指标平衡尚未将医疗设施服务能力和服务半径纳入考虑，在新冠疫情爆发前期由于跨区域的医疗救治增加疾病的交叉传染；居住社区公共设施的布局缺乏步行尺度的考虑，一旦进行严格的社区空间管制，难以满足居民的基本生活需求。

3.3 建筑物使用的制度缺陷

建筑使用管理是保障建筑安全、卫生和人居健康的法律屏障，新冠肺炎疫情的可能发生地武汉华南海鲜市场存在野生动物交易就反映出我国建筑使用管理的制度缺陷。

动物交易市场作为一种特殊空间类型需要城乡规划从病毒空间及其空间管制的角度予以关注。目前我国规划部门只是进行规划管理以及建设管理，而没有将规划用途管制延伸到建成后的建筑使用管理；同样，工商部门只是针对经营主体的资格管理，而没有涉及场所或建筑的使用管理。

由于忽略了空间与行为对应关系，规划用途管制缺乏土地使用行为的规定，建成后又缺乏建筑实际使用行为与规划用途的符合性检查。对于市场空间，没有空间使用要求（用途规定），动物就出现在市场之中，以动物为载体病毒空间就可能扩展到城市之中，进而与人居空间产生交叉引发公共卫生问题。缺乏建筑物使用的行政许可，为公共卫生事件的爆发埋下隐患[27]。

3.4 忽略协议性条件的制度设计

我国城乡规划源自苏联的城市发展理念与规划模式，作为后发国家特别强调工业发展，城市规划被经济发展模式所控制，关注物质设施建设但抽空了人的需求，缺乏人文关怀和健康观念。

由于我国健康城市理论研究的缺乏以及城市发展阶段限制，现有的开发控制比较狭隘，将人居环境的要求简化为医疗服务设施和环境卫生设施的安排，属于物质设施的空间管控。我国土地出让合同的关注点是地政管理以及物权转移，与具体项目无关；而规划条件约束的是具体地块的空间利用。在我国制度下，土地出让的规划条件不依案例型的项目有所区别，也没有将公共卫生作为土地开发的捆绑条件，尚未真正发挥土地契约（出让合同）“一地一约”的灵活性。

4 面向公共健康的我国开发控制制度优化

4.1 完善建筑物及空间环境卫生管制的标准

卫生法、健康法与城乡规划法及建筑法存在法律的渊源关系，法律的协调与整合是“防疫和治疫”等高度组织化社会行动的保证。

对比英国、日本、新加坡等国家公共卫生法，都将建筑物、公共场所等与疾病传染、病毒传播相关的空间从立法上进行管制，这是对病毒传播在源头上进行管控的根本措施。规划管理部门应与疾控中心等公共卫生部门建立深度合作研究，关注疾病发生的地点、环境特征及其传播规律，提出城市规划法规以及建筑条例的修改，从立法上明确规划选址、建筑空间的公共卫生要求，从而在空间上最大限度截断病毒感染的发生，降低疾病传播的机会。

4.2 形成“卫生约”的分区管制及规划模式

法律的完善并不能代替规划的引导性作用，为了适应现代城市发展的公共卫生需求，应通过城乡规划以及公共卫生规划来整合多部门的管理目标并明确权责范围。借鉴新加坡PHPC 体系的经验，建议我国基于“分区诊疗”的医疗卫生体系和法定性规划而形成“卫生约”模式。目前我国的医疗卫生服务体系是由医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构等组成；随着我国对医疗卫生的持续投入，建立类似新加坡PHPC 的基层医疗卫生体系具有可行性。

“卫生约”是一种卫生防疫分区管制，促使“分区诊断与集中治疗”的规划愿景转化为与之匹配的空间分布体系。在规划编制中，应将重大突发公共卫生事件作为城市功能布局以及用地规划的前提，并且通过法定规划预留一定面积的防疫用地与隔离空间。基于“卫生约”区域范围合理布置卫生医疗设施，实现“分区诊治”，降低跨区域的医疗挤兑和交叉传染风险。依据“卫生约”的医疗救助能力和服务半径而确定单元内的规划建筑量、建筑用途与居住人口，在实行分区域的空间管制时，控规单元内的建筑功能可以满足社区隔离以及基本生活需求，从而降低社会影响以及减少经济损失。

4.3 建立“建筑使用”许可制度

建筑使用管理关系公众安全、治安和健康等问题，是我国城乡规划管理体系中缺失的重要环节。借鉴国外建筑许可的经验以及纽约“占用执照”制度细节，建议我国增加建筑使用准照的管理制度。

建筑使用许可制度切实保障国家法律、政策及城市规划的目标和要求得到落实。通过“建筑使用证照”的许可申请，对于可能造成疾病传播的建筑空间禁止或限制使用，尤其是活禽养殖和交易的建筑应当受到严格管制和使用监督，合理布局市场及屠宰场，完善有动物交易市场的使用管理。

根据疫情防控应急响应级别将不同的建筑物纳入防疫备用空间，并且在颁发许可环节落实公共卫生要求以及人性化的设计要求，验收后颁发“防疫建筑使用证照”，并通过定期检查确保其在紧急状态下可以投入使用。建筑用途管制将迅速的充实规划管理部门的职能，及时回应社会诉求，有效预防重大公共卫生事件。

4.4 优化土地出让及规划许可条件

改革开放不但带来经济的高速发展，也引起社会结构的重大变革。当经济发展与公共卫生、社会公平等问题捆绑时，如何做出目标间的先后以及优劣次序，考验着城市治理对多元目标的平衡。

开发控制受开发活动广泛性、开发主体多元化、外部复杂性影响，我国目前尚停留在公共卫生的物质环境阶段，以各自分离的城市规划和医疗设施规划为主导，尚未关注健康城市对整体社会可持续发展的要求，忽略开发控制将两者结合的制度性工具作用，为此，需要转变思维模式，并充分发挥我国土地出让制度的优越性，在土地出让环节附加医疗设施以及保障性住房，通过平衡住房、公共卫生等问题而化解深层次的社会问题。

结语

由于病毒的客观存在，良好的公共卫生管理体系可以实现病毒的“可防、可控”，以物质空间以及开发行为对象的开发控制成为了公共卫生管理的重要组成部分，而随着城市的发展以及理论的深化，以干预物质环境的公共卫生逐渐向健康城市转变。我国的开发控制多注重土地经济价值，忽视了日常生活空间中隐形病毒传染的风险评估，缺乏对重大公共卫生事件在空间资源利用方面的需求分析与研究，尚未意识到健康城市对城市可持续发展带来的挑战；因此在平常的土地及建筑物管理中难以将潜在的病毒传播消灭；也难以为突发性事件预留特定空间资源供给。一旦面对突发疫情灾害，缺乏合理功能分区的城市空间和建筑用途管制反而为疫情传播提供便利，降低城市空间抵御疫情灾害的韧性。

论文针对我国开发控制的制度缺陷，转变目前的城市发展理念，将开发控制作为城市治理的制度工具提出了优化改进策略。针对公共卫生问题在城乡规划管理以及建筑条例方面进行完善，填补国家公共卫生法规和城乡规划法规之间的管理缺陷；卫生防疫的分区管制研究属于“补短板”的制度改良性质，提升地方政府公共卫生管理机构与国土空间规划管理机构的管理效能；建筑用途管制只是增加现有规划管理机构的职能，属于强化我国行政管理的制度优势；土地出让条件以及规划许可条件的优化可以通过规划技术和制度细节的改进，从而调节经济、社会问题。

本文对开发控制的制度优化策略处于制度末端的具体实践层面，与现行制度体系的接口比较简单，试验运行的影响比较小，并且能够有效的防范和降低重大公共卫生事件发生的风险。

注释

1)例如把住宅分隔成很多单间导致居住卫生环境恶劣成为疾病传染的温床，住户捡拾存放的垃圾而带来的邻里健康损害，贩卖动物的市场因动物尸体处理不当等极端案例容易导致建筑物成为潜在的病毒传染源。使用功能的转换也可能增加公共卫生的风险，例如将一家咖啡店改为熟食店导致食物垃圾的增多，将住宅改造为“日租房”、“学生托管”增加人流带来的卫生隐患等等。

2)其中纵向四层次分别是卫生法律、行政法规、部门规章以及地方性法规及卫生标准。横向五个领域分别是传染病预防控制、职业病防治、以食品和化妆品为主体的产品卫生管理，公共场所和学校卫生管理和突发公共卫生事件应急制度构成。