国土空间规划体系下城市蓝线划定适宜性探究*

王世福，练东鑫 ,邓昭华，孟 梦

引言

城市河湖水系是维持城市生境平衡的重要因素，对城市人居环境的改善、城市经济发展、城市建设有着重要意义。但随着城市化进程加速，过分追求土地发展红利、长期不恰当的城市发展模式使得建设用地过度扩张并破坏水系环境生态，造成如今众多城市出现“城进水退”的现象。城市发展决策亟需转变牺牲生态环境以谋求城市经济增长的传统理念，只有坚持“以水定城、以水定产、以水定人”的新发展理念，才能实现城市高质量发展和推进生态文明建设。

城市蓝线（以下简称蓝线）作为城乡规划专业用于保护城市水体的核心控制线，包含着江、湖、湖、库、渠、和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界限[1]。如今蓝线规划总体仍以水利工程治水为导向，其内容的编制多关注水作为资源和安全风险的工程性和功能性特征[2]，用于解决水利设施治理水系污染与水系的行洪排涝问题，并通过对横断面设计、平面划线分区等方式加强水系安全与水资源敏感区保育[3]。近年来学界对于城市蓝线的研究进行了一定深入的研究和实践探索，主要关注蓝线规划的目标、设计理念、规划要素、线形划定、以及蓝线编制与管理主体的探讨和对河道使用和治理的反思，并在深圳、广州、上海、北京等城市的实践中获得了一定的管控经验[4-6]，但现有的研究对于具体蓝线的划定、蓝线管理体系等问题的研究不足，现有蓝线的划定依旧呈现各市、各部门、各规范条例划定不同的现实问题亟需解决。本文对现有问题进行了一定程度的回应，通过构建“三区两线”的蓝线划分体系，以及厘清国土空间规划背景下涉水部门管理权责体系，有效解决蓝线划定规范与实施管理的相关问题。

1 城市蓝线划定与管理的现实问题

1.1 蓝线划定的多样不一

在我国，涉水法律与涉水管理部门呈现多头现象，并引发“九龙治水”的部门职权重叠及涉水条例繁杂交错的问题。涉水部门多是基于自身利益划定各类蓝线[7]。纵观国家治理体系，《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国城乡规划法》等是指导城市蓝线划定与管理的根本法条。在此之下，国务院签发的《中华人民共和国河道管理条例》则是从国家行政管理的角度划定河湖管理范围，约束城市水系管理[8]。再者，由水利、住建部颁布的《河湖岸线保护与利用规划编制指南》、《江河流域规划编制规范》、《城市水系规划规范》、《全国河道（湖泊）岸线利用管理技术细则》等较为详实提出以防洪排涝为核心原则划定相关水系控制线[9-12]。相较而言，作为指向蓝线编制核心的指导文件《城市蓝线管理办法》则由于模糊的文本语义，促使地方在编制蓝线规划时只能发挥自由裁量权，确定各类城市水系控制线线型及名称。这导致了规划与水利部门涉水规范和名词解释不一，对于水体控制线划定方式与定义两大体系存在较大差异。反映在国土空间上，地方规划蓝线的划定区间常会在城市水域控制线及城市滨水绿地（城市绿线）之间变动，由此也出现各地方城市蓝线编制体系存在控制线名称、控制线类型、控制线管理权责部门不同（图1），名词的多样与繁琐增大了管控难度，亟待精简与统一。

图1 涉水相关控制线划分方式示意图

通过对湖北省、广州市、天津滨海新区等“省-市-区”三个层级的城市蓝线规划管理文件整理可见，各城市的蓝线规划体系存在地域性与层级性划定差异[13-15]。蓝线规划会基于地方标准及编制要求、以及各层级政府具体管控而存在不同，如湖北省与天津滨海新区会将蓝线与河湖管理范围线并存，且管理范围大于蓝线范围，而广州和中山则是由多条名称不同的控制线共同构成蓝线体系（表1）。地方蓝线划分因地域性所导致的差异会给跨流域、跨市域的水系管理带来明显分歧。

表1 我国省/市蓝线规划管理文件（节选）

1.2 “后补规划”的问题隐患

现有蓝线规划贯穿总体规划、控制线详细规划和专项规划，但大多属于“后补型”的规划，未能承担起规划先行的角色[16]。由于丰水地区的城市内水体众多，流域长度、河道宽度、水域面积大小不一的因素，在编制蓝线规划时，一般只选取与城市建设和防洪排涝密切相关的主要市镇级河道和重要湖泊、水库划定控制线，忽视了整体水系对城市发展的重要性，导致许多在城市排水中承担“毛细血管”的中小河涌、公园湖泊等水体未被纳入蓝线管理，有的城市如广州即使对建成度最高的中心城区划定蓝线时也未能做到重要水系的全覆盖。

城市蓝线的缺失给城市建设侵占、缩窄甚至非法填埋河道以建设道路、获取土地经济效益留下了灰色的操作空间。此外，城市河网水环境与水系自然形态结构因人为破坏而导致连通性降低并引起河网调蓄能力急剧退化，引发“逢雨必涝”等系列城市问题[18]。现有蓝线管控多是城市建设中出现了河流水系环境受到破坏和污染所作的亡羊补牢式规划，有的城市会出台一些水系治理的补偿性措施，如连通或恢复部分河道、增加水体的景观性等，来弥补之前被城市“暗渠化”和填埋的水系缺失，但这种异位补偿的方法也未改变自然水系整体衰退现象[19]。

1.3 编制不力与治理困境

依据《城市水系规划规范》的要求，严格意义上的水系规划是由水利部门主导编制，涵盖岸线、水系与附属工程规划三大部分，其中蓝线规划属于水系保护规划中的一部分专项内容[11]，但实际实施过程中，有的城市地区会单独编制城市蓝线专项规划与城市水系规划，两者分别由规划部门及水利部门分头编制及实施管理；还有的城市会选择由规划部门主导混合编制成水系蓝线规划，达到简化规划过程的目的。

不同层次的蓝线规划未能通过治理层级有效传导，上层次导则式的规划往往对蓝线划定的精度不足，文本语义也多为原则性表述，缺少具体明确的空间划线；下层次专项规划或行政管控难以衔接，导致因管理依据不明晰而使得实际的蓝线规划难以达到效果。

此外，现行管理与控制体系仍多以粗放型、一刀切的“底线控制”模式为主。管控多局限于规划范围内的水体，忽视了水系与周边区域的联系，对城水关系的关注程度不高。涉及蓝线管理的法规和条例多运用“禁止”、“禁建”等较为消极的词汇[11,20]，将自然生态与人工建成环境强硬区分开来。由于依照规范城市蓝线所覆盖的区域需要划入非建设用地，政府在规划编制时会尽可能减少蓝线的覆盖率以换取更多的建设用地，造成“城进水退”的恶性循环。

涉水部门的多头问题也是导致管控难上加难的重要原因。由于在行政制度上同级部门具有各自独立的事权且有互不干涉的管理习惯，对同一对象的管理各自为政，政出多门，针对城市水系的管理缺少共识与交流，蓝线管理更显扁平僵硬。

2 从“多头”到“统一”的规范制度

制订蓝线规划是管理城市水系的有效手段，但实际蓝线规划的编制尚缺专门的规划编制实施细则予以规范和指导[21]，实施过程存在蓝线控制要素单一、与规划缺乏系统衔接、划定过于宽泛不一等问题，急需确立统一的蓝线划定的规范与标准，协调涉水部门事务、落实国土空间规划体系的多规合一，确保市域范围内水系的蓝线覆盖和有效导控 。

2.1 以多目标综合规划为导向

河道蓝线规划作为一项多目标的综合规划，需要统筹自然生态保育、社会经济发展、文化景观提升的三大方面进行成果编制（图2）。荷兰三角洲水资源管理的规划策略，以“为河湖创造空间”为目的，河湖治理关注的范围从传统物理边界扩展到河湖周边的生态廊道、产业文化、河流上下游边界，以一定区域的汇水区或河流流域为基本管理单元，确保维持河流水系的“原真性”，并挖掘河湖水系的经济文化元素给城市带来积极效益，并提出了感知价值（Perception value）、使用价值（Use value）、潜在价值（Potential value），强调河流功能与沿岸土地利用需要适应时间和功能的需求[22]。

图2 基于多目标编制的蓝线划定示意

从综合统筹城水关系角度，蓝线的划定还需结合滨水空间的规划设计拟定，对控制线覆盖范围内的岸线利用由传统的刚性管理走向刚性和弹性结合的多元治理，积极与岸域空间利用互动。在不涉及防洪、航运安全的情况下增加岸线的亲水性，适当进行局部的“裁弯取直”或“裁直取弯”，打造多元岸线，实现更良好的城水关系。

2.2 厘清“横—纵”管理权责

在“十八大”实行部门改革的背景下，新设立的自然资源部门虽纳入了水资源管理与确权登记职能为基本职能，负责统筹江河湖海地表水以及地下水资源的规划，但实际上对于河道管理主要职权权属依旧在水利部门1），自然资源部门尚未能将城市蓝线管理完全纳入其职能范围[23]。蓝线相关规范制度的指导实施主体并未统一，这也决定了蓝线规划需要更加注重加强部门之间的协作机制建设。

2.2.1 纵向体系

河湖管理保护作为一项复杂的系统工程，涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业，因而由国务院颁布的《关于全面推行河长制的意见》中明确以河长制为核心，促进水利、住建、自然资源都能部门协同的管理体系。虽然这套纵向涉水事务管理体系已较为完善，但依旧存在“中央—地方”事权支出责任不匹配、不明晰的情况[24]。因而仍要在河长责任制框架下明确由下级自然资源及水利部门为主管单位，联合划定与管理蓝线，并及时将蓝线编制成果联合上报上级河长办进行报备。

2.2.2 横向体系

部门之间权责划分应按照实施和划定、管理和审批一体化的原则[25]。新一轮国土空间规划除了自然资源部自上而下的层级传导、统一的划定方式和成果要求之外，仍需与同级的水利、城建、交通等职能部门以及专家学者、社会公众等多方协作（图3），形成社会治理合力。

图3 市域城市蓝线划定编制实施流程

2.3 编制明确的城市蓝线体系成果

2.3.1 构建“三线两区”控制的蓝线体系

城市地表水控制要素除了平面的要素外还有河底标高、河段断面形式等竖向要素，需要在水系规划专项中明确竖向控制要素，作为完善蓝线划定的补充部分[26]。在此探讨规划与水利部门在平面控制上的统筹，综合已有的控制线类型，优化及统一城市蓝线划分方式，通过划定“三线两区”组成城市蓝线规划体系（图4、5）。

图4 河道“三线两区”示意

河（湖）水域控制线是水利部门规定原来的外缘控制线与河道上口线，即分为在有堤防河（湖）属于河堤外侧背水面的外缘界限，在无堤防的河（湖）以设计洪水位线或历史最高洪水位线确定水域控制线。此线的作用在于明确水利部门 管控范围与水岸分界，是河（湖）保护的基准线，属于刚性控制线。

河（湖）岸带控制线是纳入规划部门管理，以构建生态缓冲带为目标的控制线型，也是蓝线划定中确定最大水体廊道的控制线，一般以滨水第一条市政路临水侧为边界。其中滨水灰绿基础设施线、绿线等控制线都属其线定宽的考虑范畴，基于不同等级的河（湖）进行划定，属于弹性控制线。

河（湖）中心线是满足河道航运等需求的线型，类似道路中心线，水域控制线与岸带控制线是关于其为中轴对称而确立。包括河道的主流与中泓，作用在于明确河道走向与位置，便于作为新开河道的建设、拓宽、疏浚等水利工程建设的依据，此外可作为一些沿河省市区（县）划分的行政边界限，属于刚性控制线。

河（湖）岸带控制线与河（湖）水域控制线范围之间的属于滨水生态岸线区，应严控市政道路与滨水开发的进入，但可进行合理有限的景观和设施的建设。通过引入海绵城市或可淹没地景等积极的岸线规划理念，打造人与水体的积极互动，丰富城市滨水空间，塑造活力的公共开敞空间。

在两侧河道水域控制线范围之间的属于水体保护区（湖泊是水域控制线内区域），由水利部门进行管理，可以在区内建设必要的水利设施，但需经过水利部门的批准。

图5 湖泊“三线两区”示意

2.3.2 “以线确权”实现空间利用下的水岸协同

空间使用优先权划分：涉水空间合理利用的关键在于水系使用权优先级的认定。以马斯洛的需求理论为参照，水系空间的使用必是以满足水体基本功能需求为先导，以满足人类活动的高级需求为补充。一般而言，使用权应优先确保以防洪排涝、水资源保护、水源地维育为基础的水体空间的有效运行；其次，由水体沿岸的护堤地、生态岸线等组成的生态空间除了涵养水土的功能外，还应具备韧性防灾减灾的应急功能，面对水灾害时可作为蓄滞洪区；再者，建设近人尺度的滨水空间，挖掘激活滨水地区的水文化是构成滨水人本空间的关键；产业空间是促进滨水地区经济发展的重要支撑，也是水系空间使用权中最为高级的空间需求，需要在满足前者空间需求的基础上加以落实（图6）。

图6 涉水空间使用权优先关系

空间使用权叠加：通过“三线两区”划分出行洪安全为主体的水体空间、绿色自然为主导的生态空间、水文化体验为目标的人本空间、以及经济发展需求为导向的滨水产业空间。为实现多目标综合规划为导向的城市蓝线规划，需要从水域、岸域、涉水陆域整体空间范围为对象进行统筹安排。各类空间之间并非孤立存在，其中生态空间叠加水体空间不仅实现蓝绿织补的自然生态保育目标，还具备防灾减灾的生态韧性功能；人本空间叠加产业与生态空间展现的是社会经济发展目标与文化景观提升目标的有效综合。岸带控制线将滨水第一条市政路安排于生态缓冲带后，可有效营造公共开放、积极宜人的涉水空间生活体验（图7）。

图7 涉水空间使用权叠加

3 国土空间规划体系下的蓝线统筹

“生态文明建设”作为新时期规划的指导方针，贯穿国土空间规划的全过程，有效推进城市发展需要达到环境与城市经济的双赢[27]。国土空间规划控制线的选择，在强调统一性的同时也要掌控管控规则的弹性，把守管控内容的刚性，对传统城市蓝线的管理需要传承与延续[28]；针对涉水专项规划编制内容，需严格遵循国土空间总体规划的强制性条件，将涉水规划的专项纳入详细规划编制内容里[29]。

3.1 注重市县层级的实施性

涉水蓝线规划应按照国、省、市、县、乡镇五级进行纵向传导与衔接。国家、省级重点制定流域、大型湖泊水面等必须自上而下系统协调的涉水规划，进行全流域综合规划编制，针对流域上下游的防洪排涝、水资源配置、航运等进行统筹规划，由国家划定重点流域地段的蓝线，各级政府在编制本域内蓝线规划需要以此为依据，完成由上至下的层级传导。国家层面出台各部门统一的蓝线划定与管理的规范和具体标准，落实到具体蓝线规划所需要的编制成果、规范、指南与指标体系，以及蓝线标准控制线型与划分方式。省级层面对辖区内河湖水系统筹各市的蓝线划定，完善省域蓝线建标建库。

蓝线的具体划定与实施在市县乡各级，需要严格按照国家规范，按照前期调研、中期编制、后期矫正的工作模式编制各层级蓝线规划，由“市—区县—乡镇”为传导过程，逐步细化蓝线图则管控。

市县层级的管理同步于“河长制”的实施，在河长办公室下属的城市蓝线工作小组的监督下，自然资源和水利部门需要统筹蓝线规划与各相关部门的职责并实现对河湖的综合治理。

3.2 完善三类规划的系统传导

3.2.1 总体规划定格局

蓝线先行：国土空间总体规划是详细规划的纲领，亦是专项规划的蓝本。河湖蓝线作为城市中重要的自然生态资源管控，应将其放在各类规划前端，做到蓝线规划先行。基于“安全为基础，促进涉水空间品质提升”的理念，在总体规划中确定城市蓝线，满足水利部门对河道防洪排涝、航运、水资源管理等基本功能的需求划定蓝线。以新加坡水体廊道预留控制方法为参考（图8），在城市设计导则中普遍预留大于17.5m 的水体廊道，为城市的滨水地区腾出公共开敞空间、通风及景观视线廊道[30]。

图8 新加坡水体廊道预留示意

以水定城：协调水利部门，基于防洪行洪安全的基础上划定各类各级河湖水系的岸带控制线即水体廊道的范围，确定河湖水系实际面积。将蓝线系统中的岸带控制线作为城市用地的基底元素之一，叠合生态红线、基本农田线等，科学合理确定城镇开发边界。在新区规划中探索以自然流域为空间单元划分城市建设区，尊重原有水系形态与河网格局，协调蓝线与城市各类规划控制线、建设用地、水系形态之间的关系，做到真正的“以水定城”。

控水面率：基于《城市水系规划导则》所提出适宜水面率为参照标准，纳入城市总体规划指标体系中。根据各城市的实际情况提出该城市适宜水面率指标，将其视为审查城市总体规划的标准之一。通过指标的刚性定量，确保有价值水体的蓝线全覆盖，以减少建设用地侵占城市水体的现象。

3.2.2 详细规划落标准

控制性详细规划作为土地开发管理的法定依据，对约束我国国土空间开发行为具有重要意义。在新规划体系中，控规需要注重精细化管理、从传统技术平台向制度平台的转变、界定好规划管理事权[31]。

完善实施平台：控制性详细规划强调实施性，是落实蓝线管控的重要一环。控制性详细规划作为法定文件，需将河湖水系的规划蓝线数据落实在国土空间信息化平台。依据总体规划划定岸带控制线，细化河湖蓝线划定的“三线两区”，以及蓝线内的滨水建筑退线、滨水绿线、道路红线等控制线。将蓝线规划控制线转换为实际坐标准确到各个地块落入“一张图”数字化平台上。并将城市蓝线整合置入城市详细规划进行网上公示，对局部蓝线的调整及变化做出动态更新，各涉水部门可借助统一平台进行蓝线管理。

细化管控指标：基于总体规划适宜水面率的基础上，根据每个单独地块可以提出水面积指标。增加对河湖连通度、分支比等水体形态指标，以及水动力、水补偿、换水率等生态水利指标以及见水距离等水景观规划指标（表2）。将指标体系列入详细规划中，可以设立弹性指标与刚性指标，用以加强对蓝线管控的力度。

表2 蓝线详细规划控制部分指标建议表

3.2.3 专项规划成系统

编制蓝绿空间规划：蓝绿空间规划作为蓝线规划和绿线规划的重要支撑，应将传统的绿地系统规划与水系专项规划进行空间协同，与同级总体规划同步或提前编制，保证总体规划贯彻生态文明建设的要求能在下位规划中传导落实，并将城市蓝、绿控制线有效统筹。

协同涉水专项规划：城市蓝线的其他专项规划主要涉及规划部门的《滨水岸线保护利用规划》、《总体城市设计》、《海绵城市专项规划》；水利部门的《防洪排涝规划》、《水资源管理规划》、《水利发展规划》及其他各部门的专项规划，若涉及原则性问题可以部门间协商通过自下而上的反馈对上层次规划进行修改。

强调多目标综合思维：以城市总体规划和详细规划涉水部分为编制依据，结合各涉水部门的专项职能落实专项规划的编制，专项规划编制过程中遇到的问题也可反馈修正上位规划。具体而言，蓝线专项规划需全域覆盖集中建设区、非集中建设区与航道规划，注重细化蓝线内岸线利用、涉水设施布置、航线规划、水资源利用等内容（图9）。改变以往对蓝线管理重底线轻综合的取向，可以在保证防洪安全的基础上适度开发岸线，设计可被淹没的滨水空间，增加滨水地区的活力，创造人与水体的积极和良性互动。

图9 水系专项规划编制流程

3.3 刚弹结合协调“三区三线”

国土空间中“三区三线”包含城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界线[33]。当蓝线与其他空间要素产生冲突时需要实施刚性与弹性结合的控制和管理方式。

3.3.1 蓝线是“三区”中生态空间的重要组成部分

生态空间蕴含城市湿地、河流、湖泊等多样水系类型，蓝线划定成果可呈现城市水系空间形态，并对“双评价”中的生态功能整体性评价进行空间预控，作为生态廊道确定的依据。

3.3.2 蓝线与城市规划控制线的协调

城市绿线协调：沿河陆域和水域控制线之间的岸线可进行绿化或公园打造，滨水绿地面积可以算入城市绿地率之中。对于城市水面率的控制核算分为两类：一是针对城镇建设区内河道及湖泊的水域控制线范围内的水体保护区面积进行计算；二是针对非水域用地如现状公园（G）、教育用地（C）、居住用地（R）中的与外水联通，但无防洪调蓄作用的水系在不改变原性质前提下可算入城市水面率，实施弹性控制[34]。

城市黄线协调：水源保护区、原水管渠、水利工程和取水、排水、防洪调蓄等相关滨水市政设施应该划入城市蓝线进行管理，城市蓝线与黄线可以重合，重叠部分同时实施两者要求[35]。

道路红线协调：水体沿岸有滨水道路的，蓝线应与道路红线衔接，滨水道路建议采用路堤合一的方式，蓝线应包含该道路。严格控制道路用地进入河湖保护范围，河（湖）堤坝具备建设条件需要经过水利部门审核才可以进行干预和建设，但不得占用水体保护区的面积。对于跨河（湖）的桥隧也需要严的审批环节，尽可能优化设计方案，降低对水体的破坏。

城市紫线协调：对于已经建成的历史文化街区，在蓝线编制中若需要在其周边新开河网或改道拓宽等应尊重现有的建设合理避让，对于原有临河而建的历史及历史街区可以将文物保护线与蓝线重叠[36]，重叠部分应同时执行两者的规划控制措施。

生态红线和基本农田保护线的协调：当蓝线区域属于水源保护区或水土涵养区时，水域控制线应与生态红线重合，实施刚性的底线控制。当蓝线与基本农田保护线冲突时，在维持蓝线不变的基础上，合理修订基本农田保护线，满足基本农田的占补平衡。

结语——从单一管控走向综合治理

蓝线划定实质上是一种空间干预的手段和模式，在国土空间规划新体系建构的大背景下，传统规划也必须从相对扁平的建设管控，走向综合科学的空间治理。新成立的自然资源部门承担着国土空间资源整合的重大责任，从保障城镇发展的水资源水安全，以及维系国家资源可持续发展利用的角度切入，水系水体应被纳入更为科学合理，也更为积极综合的规划与管理中。面对日益加深的城水矛盾，不仅要填补过往蓝线划定的诸多问题，还要在新区中将水系保育前置于规划设计，在城市更新中注重小流域水系的修复。在规划设计阶段便做详细的环境资源评估，再进一步提出蓝绿空间统筹的规划[37-40]。通过水系生态环境评估、城市河湖水系普查、水体价值识别、城市河网结构梳理、公众需求调研等前期预评估手段，提前识别出有经济、社会、文化等价值的水体（不局限于影响防洪排涝的水体），并通过河长办统筹涉水部门的职能，由自然资源与规划、水利、水务等相关部门对其进行预先的保留与蓝线管理确权，这便能大大降低日后蓝线规划实施的成本，更符合国土空间规划所要求的生态保护为优先原则[41]。通过建立良好的蓝线控制体系，耦合城水关系，促进涉水空间品质的优化与提升，以满足城市高质量和可持续发展的需求。

致谢：衷心感谢国家重点研发计划课题“城市新区水环境系统与规划设计优化技术”课题组成员对作者予以的支持，以及邓可欣、钟卓乾研究生对本文提出的务实建议！

图、表来源

图1：课题组绘制；

图2：作者根据参考文件[17]改绘；

图3～7、10、表2～3：作者绘制；

图8：改绘自新加坡重建局官网[32] ；

图9：参考文献[32] ；

表1：作者根据参考文献[13-15] 整理。

注释

1）国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关。各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关[8]。