EOD 模式与PPP 模式融合机制分析

文／刘奥林 广东省国际工程咨询有限公司 广东广州 510060

引言：

PPP 项目自身造血能力不足导致发展遇到瓶颈，制约着PPP 模式的高质量发展。EOD 模式对于PPP 项目自身盈利能力的提升具有重要意义，EOD 与PPP 模式的融合有助于推动PPP 项目可持续和高质量发展。但从两者融合现状来看，由于相关融合机制建设不足，导致EOD 模式与PPP 模式融合应用推广效果不佳，甚至影响EOD 模式在PPP 项目中的实施效果。因此，强化EOD 模式与PPP 模式融合机制分析就显得尤为关键。

1、概念简析

1.1 EOD 模式概念分析

EOD 模式，本质上是将生态治理外部价值内在化，用生态环境改善的溢出价值覆盖前期投入资金，减少政府投资。EOD 模式通过提升整体价值，真正实现绿水青山变金山银山。例如，在城镇污水处理设施建设与运营过程中,EOD 模式与 PPP 模式的融合，可以有效地降低污水处理运营成本同时提高资源效率，有效提升投资回报率，具有广阔发展前景。但实践中，对二者融合机制认识存在一定差异，如缺乏统一标准和规范指引，可能导致建设项目难以实现预期收益目标、存在政府债务风险等问题。

1.2 PPP 模式概念分析

PPP 模式明确双方的权利和义务，建立利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP 模式有利于转变政府职能，有利于拓宽社会资本参与基础设渠道，增强经济内生动力。PPP 模式是政府与社会资本合作的一种新型投融资模式，政府与社会资本建立合作关系。由社会资本承担投资建设成本，向公众提供公共产品和公共服务，并通过政府付费或使用者付费享有一定的收益，同时承担一定风险。PPP 模式是社会资本通过公共产品或服务投资和运营获得合理回报的一种经济模式,在具体应用过程中，可以采取与EOD 模式相融合的方式来实现政府与社会资本双方共赢目标。

1.3 PPP+EOD 模式概念分析

EOD理念应用到PPP模式之中，被称为“PPP+EOD”模式，“PPP+EOD”模式能够有效减少政府付费，降低对财政补贴的依赖，解决前期投入资金不足的问题，有利于推进PPP 项目可持续发展和高质量发展，创新PPP模式发展。EOD 模式是以政府主导、市场运作、市场化运作为原则的城市发展模式。EOD 在实践中，能够充分发挥其高效运营的优势来降低运营成本，提高资源效率（主要体现于节约能源、保护环境、节约资源),有效提升公共服务水平。PPP 模式属于社会资本方向政府提供公共产品和服务，社会资本具有自主经营权。可以说，EOD模式与PPP 模式的有效融合是一种新路径，其融合机制包括项目建设、运营机制两方面具体内容。EOD 模式与PPP 模式融合就是将EOD 理念融于PPP 项目实施过程中，利用PPP 模式成熟的建设、运营机制优势，使EOD 理念落到实处。

2、当前PPP 模式发展现状

2.1 PPP 项目库总体情况

从宏观层面看，目前，我国已经进入全面深化改革的新阶段，不仅要满足人民群众日益增长的美好生活需要，而且要更加注重生态环境质量，党的十八大将生态文件建设作为融入“五位一体”的总体布局中。如何将这一重大战略举措与社会经济发展相适应，促进绿色经济发展与生态经济协调可持续发展，则成为新时代中国特色社会主义发展目标和工作方向。这一新型投融资方案与EOD 模式相结合，则可以实现优势互补。通过建立有效合作机制，可以有效降低建设成本并提高资源效率和环境效益从而实现经济效益最大化。据统计，截至2022 年6 月末，累计在库项目10354 个、投资额16.5 万亿元，同比增加2537 亿元，增长1.6%。累计开工建设项目5280 个、投资额8.7 万亿元。

图1 截至六月管理库项目数行业分布（个）

2.2 经营性较弱，盈利依赖政府付费

据相关统计，截至2022 年6 月末，入库的可行性缺口补助项目投资额11.4 万亿元，项目数量6127 个，分别占比69.3%和59.2%。政府付费类项目次之，投资额3.5 万亿元，项目数量3626 个，分别占比21.1%和35.0%。使用者付费项目占比最少，投资额1.6 万亿元，项目数量601 个，分别占比9.7%和5.8%。

从中可以看出目前的PPP 项目大部分经营性较差，完全的使用者付费项目较少，需要政府补助才能收回投资。目前PPP 项目自身的造血能力较差，经营性不足，导致政府财政负担较重，如何策划PPP 项目，提升PPP 项目整体收益，减少对财政的依赖，是PPP 项目高质量和可持续发展的关键。

2.3 政策限制多，市场发展遇冷

自从2014 年财政部发文推广PPP 模式以来，国务院以及发改委、财政部等部委出台了一系列政策，PPP项目发展如火如荼。但是从2017 年以来，为防止系统性金融风险，财政部出台信息平台项目库管理的通知，并提出严格入库标准，提出严格限制以PPP 模式违规举债。受政策影响，PPP 市场整体发展遇冷。

2.4 融资能力差，筹资渠道单一

PPP 项目融资由中标的社会资本负责，项目融资结构包括资本金和债务资金。按《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）的精神，项目资本金应不少于项目总投资的20%。通常情况下PPP 项目投资比较大，导致项目资本金金额较高，在基础设施和公共服务项目中有些行业资本金比例达到30%及以上，同时资本金被禁止采用债务性资金，客观上加大了资本金的筹集难度。

对于PPP 项目投资总额和项目资本金之间的差额，则需要采用多种方式来筹集。首先可以采用的是向金融机构借款的方式进行融资，用项目未来收益权进行质押，向金融机构借款融资。还可以采用资产证券化、发行债券的方式进行融资以及短期融资券、中期票据、保险资金、项目收益票据等多种方式进行融资。目前PPP 项目中最常见的融资方式是向银行等金融机构借款的融资方式，融资渠道单一。PPP 项目公司通过收益权质押、股东担保等方式向金融机构借款，这种方式资融资期限短，与PPP项目期限错配，融资成本较高，导致PPP 项目融资难、融资贵等问题。为了防止防范隐性债务风险，在PPP 项目实施过程中，严禁地方政府通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，对于社会资本来讲PPP项目收益不确定性增强，市场上能够自平衡高质量的PPP 项目不足，导致PPP 市场整体遇冷，社会资本参与PPP 项目不积极。同时PPP 项目具有一定的社会公益性，导致其融资渠道受到一定的政策限制。

3、EOD 模式与PPP 模式融合基础

3.1 适用领域相契合

EOD 模式主要进行特色产业开发，根据公布的EOD试点项目分析，试点项目涉及领域众多包括生态修复、水库治理、流域治理、矿区整治、水资源开发、无废城市、采煤沉陷区开发、废弃老工业基地利用等。生态环保金融支持项目储备库主要支持大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复、其他环境治理等领域入库。

根据广东省PPP 项目库审核规程PPP 模式涉及能源类、交通运输类、水利建设类、生态建设和环境保护类等19 个类别，PPP 模式涉及领域广，行业众多。而在入库的PPP 项目中，与EOD 理念重合的污染防治与绿色低碳PPP 项目在PPP 项目库中占比也较高，2022 年6月末，污染防治与绿色低碳项目累计5943 个、投资额5.7万亿元，分别占管理库的57.4%和34.9%项目。EOD模式可以在PPP 模式中找到对应的领域，两者适用领域契合度较高。

3.2 回报机制理念一致

EOD 模式采用肥瘦搭配的方式，将生态环境治理项目与相关产业打包成整体进行开发建设，减少政府财政投资。PPP 模式同样是通过社会资本的经营，提高使用者付费，降低运维成本，减少财政补助。

EOD 模式和PPP 模式都注重提高项目经营性收益，通过项目长期收益补贴前期投资成本，减少政府投入，尽可能实现政府“零投入”。EOD 模式与PPP 模式融合，可以拓宽PPP 项目经营性收入来源，减轻政府付费负担，推动PPP 项目高质量和可持续发展。

3.3 政策支持，融资有保障

目前，国家开发银行联合生态环保部、发展改革委发文已经开展两批次EOD 试点项目，国家开发银行明确对于试点项目给与资源倾斜和中长期资金支持，为EOD 模式融资提供保障。同时生态环保部出台《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）极引导金融资金投入生态环保项目，对于入库的采用EOD 模式、PPP 模式和其他市场化项目给与资金支持。

因此，采用PPP+EOD 模式实施的项目，可以充分利用国家开发银行等政策性银行中长期的融资条件以及生态环保项目的金融支持政策，解决PPP 项目实施过程中融资贵、期限错配等融资问题，切实推动PPP 项目落地。

3.4 实际案例支撑

山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP 项目主要建设内容为凤凰绿道片区周边区域内的生态环境保护修复和建设、配套基础设施和服务设施建设等，具体包括三大类：（1）按照“再塑一环、打通五廊、支线加强、步道覆网”的策略，构筑城市生态高地绿色网络体系。（2）生态修复提升工程。（3）配套公共服务及基础设施项目。本项目坚持系统观念、结构化思维和EOD导向，构成了一个完整的生命有机体和独立的公共产品。

EOD 项目采用PPP 模式实施具有案例可参考，从案例建设内容上看，绿色网络体系、生态修复提升工程和基础设施等属于公益性项目没有收益，但是项目驿站、小火车旅游服务设施、日月山运动游乐场等具有一定收费基础，肥瘦搭配组合，使用者付费补贴绿色和生态环境项目投资，项目设施后改善片区基础设施，改善生活环境。

4、EOD 模式与PPP 模式融合实施方式

4.1 EOD 模式与PPP 模式融合

EOD 模式与PPP 模式融合，其实就是EOD 模式与PPP 模式两种组织方式的强强联合，在利用好两种制度模式各自优势的同时，促进两者有机整合，为生态环境治理和PPP 项目高质量发展打下基础，有效实现环保与经济相融合，真正实现可持续发展。采用PPP 模式实施EOD 模式时，利用PPP 模式成熟的制度体系，使PPP政策和EOD 政策有序衔接和融合的同时，给EOD 模式与PPP 模式融合实施打下坚实基础。

4.2 项目策划，识别关联产业

以生态环境治理为目标，综合考虑环境规划、成熟条件、紧迫程度等要素，选择确实需要开展建设的项目，匡算项目的建设内容、投资规模、初步方案等主要边界条件。为确保融合模式下对社会资本与金融机构的吸引力，需要整合生态环境治理项目与关联产业资源，产业项目应与生态环境项目关联程度高，体现生态治理外溢价值，能够建立稳定净现金流与收费机制，以此解决原有PPP 模式项目建设困难局面，激发社会资本创新活力，为EOD 模式与PPP 模式融合实施打下坚实基础。

4.3 财务测算，减少缺口补助

EOD 模式在实施过程中要注重对项目财务测算，破解环境效益转化为经济效益的难题。将生态环境治理和关联产业项目作为一个整体，分析项目成本和产出，计算是否需要政府补助以及政府可行性缺口补助额度。在保证社会资本合理利润的情况下，尽可能实现生态环境治理项目和关联产业自平衡，实现政府“零投入”。

4.4 符合规范，一体化实施

目前PPP 模式已经形成了比较成熟的政策体系，从项目立项、实施、采购、协议签署、全生命周期管理等方面具有针对性的政策文件，EOD 项目若采用PPP 模式需要遵从已经成形的PPP 政策体系，符合财政部、发改委等部门对PPP 项目物有所值、财政承受能力论证、绩效考核、防范隐性债务等各方面的要求，合法合规的实现EOD 模式与PPP 模式的融合。EOD 模式是关联产业整体实施，一体化实施就是指同一个实施主体，只有这样才能够将外部效益内部化，将生态价值经济化，才能够实现关联产业反哺生态环境治理产业。

5、建议

5.1 构建部门协同制度保障体系

PPP 模式主要围绕财政部、发展改革委员会等多个有关部门，出台了一系列的政策、规章制度、操作流程，构建多部门系统运行政策保障与操作指引为一体的PPP项目全生命周期制度体系，为PPP 项目规范实施提供稳定制度保障；而EOD 模式则围绕生态环境部门、国家开发银行等多个部门，构建EOD 模式投资指引与金融支持相关指导意见，围绕EOD 项目有序运行提供有效操作依据。在此基础上，利用PPP 模式和EOD 模式规范的制度体系，以此实现多个相关部门有效协同，为多种制度有序衔接融合打下坚实基础。

5.2 强化社会资本集成管理能力

与PPP 模式融合实施效果，在后续融合模式推广时，需要重点培育社会资本集成管理能力，通过采购政策激励引导，打造区域产业链条，完善区域产业联合，在集中社会资本力量的同时，为社会资本集成管理能力锻炼提供更大平台，从而实现各类资本高效合作供应，有效强化社会资本集成管理能力，促进社会资本在融合项目实施中资金投入兴趣与积极性。

5.3 强化关联产业市场收益机制

EOD 模式与PPP 模式融合时，回报机制是二者融合的核心内容，不仅可以有效减少政府可行性缺口补助，也是PPP 项目推进实施以及高质量发展的关键内容。但“PPP+EOD”模式关联产业收益机制作为新生事物，关联产业前景不够明确，相关机制也不够健全，以至于影响两者融合实施进度和效果。因此，在实际对EOD 模式与PPP 模式融合机制分析时，要建立健全关联产业市场收益机制，同时考虑金融创新支持，在确保两者融合实施稳定发展的同时，为两者融合应用普及打下坚实基础。