四好路上这五年<br/>——上海市“四好农村路”建设回眸（2018-2022）

四好路上这五年
——上海市“四好农村路”建设回眸（2018-2022）

2022-02-01

中国公路 2022年21期

近几年，根据上海市委市政府的工作要求，各级政府紧紧抓住建设新农村的历史机遇，把解决农村公路“通达”和“通畅”问题、突破农村公路发展瓶颈摆到了前所未有的高度，取得了前所未有的成绩。

“四好农村路”建设成绩卓著

建设好

2018年，上海市交通委编制了《上海市农村公路建设规划（2018-2022年）》，作为农村公路设施量确定和建设项目推进的规划依据，在此基础上各区也相应编制了区级农村公路建设规划并经各区政府批复，为“四好农村路”建设描绘了蓝图。上海市在全国率先出版了《上海市农村公路规划设计导则》，编制了《上海市农村公路提档升级工程技术指导意见》，强化了农村公路分场景设计和品质化塑造的要求，采取“市区联动，以区为主”的方式，通过下达年度任务计划要求责任部门予以落实。

在建设模式方面，县道建设由区级部门（区交通部门、区建管委、区房管局、新城公司等）牵头实施，具体由区交建中心、道运中心、建管中心、新城公司等单位代建。乡村道建设项目由属地街镇牵头实施，区发改委负责工可审批，根据各区相关部门职责不同，施工许可由区级交通管理部门（如宝山、崇明、奉贤、浦东）或区发改委（如嘉定）负责。截至2020年，全市共实施农村公路项目1861公里，实施率53%。

截至目前，上海市共实施农村公路新改建项目416公里，其中县道新改建项目217公里；乡村道新改建项目199公里。同时，根据建设规划提出的五年完成提档升级改造2000公里和800处安全隐患整治的总目标，面对疫情极大影响，各区克服困难，加大推进力度，强化监督指导。

截至2021年底，完成提档升级1857公里，安全隐患整治1113处，总投资88.6亿元，其中市级资金15.1亿元（包括燃油税和市级建设财力专项补贴），区镇级投入72.9亿元。2022年计划完成607公里，预计投资38.9亿元，其中市级资金5.9亿元，区镇级投入30.9亿元。

总体上看，五年将完成超2400公里提档升级专项工程，约投入资金127亿元，其中市级资金21亿元（包括燃油税和市级建设财力专项补贴，市级建设财力专项补贴预计约12亿元），带动区镇级资金投入106亿元。此外，通过提档升级改造，促进农村公路与现代农业、休闲观光、乡村民宿等关联产业融合发展，提高农村招商引资能力，为农村产业规模化运营提供基础保障。

管理好

根据《公路法》《上海市公路管理条例》《上海市农村公路管理办法》，以及《上海市深化农村公路管理养护体制改革方案》规定，目前按照“统一管理，分级负责”的原则，在养护和路政管理方面实行两级政府、三级管理。在上海市交通委指导下，上海市道运局是上海市农村公路的行业主管部门，其所属的上海市道路事业发展中心负责全市农村公路的监督管理。区交通行政主管部门按照职责，负责本辖区内农村公路的管理，其所属的区公路管理机构（区道运中心、区交建中心）负责本辖区内农村公路的具体管理工作。镇（乡）人民政府和村民委员会配合区公路管理机构做好农村公路的养护与路政管理工作。

新一轮管理养护体制改革后，管养模式根据具体养护机构设置有所不同。农村公路镇级管理机构根据各镇实际情况，绝大多数与城建中心或规建部门合并设置，少数合署设置。

为进一步完善上海市农村公路“路长制”体系，2021年修订了《关于推行农村公路路长制的指导意见》，出台了《关于全面落实本市农村公路“路长制”的指导意见》，全面推进农村公路基层加强长效治理。目前上海市，已命名各级“路长”2401名，各区、镇均已成立路长办公室，109个镇（乡）农村公路管理站全面落地投用。

路政管理也是上海市农村公路管理的强项之一，县乡道的许可机制有所不同，县道政许可由各区交通行政管理部门或区交建中心（崇明）负责。路政巡查由区交建中心或道运中心或执法大队完成，路政监管、路产路权赔补偿由区交建中心或道运中心完成。

乡道政许可部门各区情况不一，部分区由区交通行政管理部门（浦东）或区交建中心（崇明）负责，部分区由各镇负责；路政巡查工作由区交建中心、区城管部门或街镇三类部门承担。

执法改革后，目前上海市各区采取交通运输综合行政执法模式，区级成立执法大队，按辖区范围又将执法大队划分若干执法中队，负责辖区内的公路路政、道路运输、水路运政、港口行政等行政处罚及相关的行政检查、行政强制等工作。

养护好

上海市在保证本市建制村已全部实现村村通公交车，每个建制村至少有1条公交线路途经或始发，同时各区基本实现首末站点、中途站点时刻表挂牌服务全覆盖。

上海市发展和改革委、财政局、交通委三部委制定了《市级建设财力支持“四好农村路”建设政策方案》，对2019年至2022年验收通车的农村公路提档升级改造项目实施资金补贴，为推进提档升级改造项目的实施创造了条件。同时，不断加强农村公路科学养护，加大道路保洁、绿化和附属设施维护力度，积极探索预防性养护、“四新”技术应用。农村公路列养率达到100%，高等级路面铺装率达100%，优、良、中等路的比例已达96.5%，路面技术状况指数（PQI）逐年上升。

上海市各区在县道和乡道上探索建立了一系列的智慧养护平台。青浦区开展农村公路“一路一档”信息化建设，实现信息化平台对路线及附属设施的基础信息、管养数据、运营数据统一纳管，为实现道路全寿命周期大数据分析和数字孪生等应用提供了基础；宝山区建立了网格化处置平台；浦东新区建立了乡村道养护子系统平台、航头试点平台。

各区在农村公路上积极探索“四新”技术应用。宝山区结合区内重车较多，在钱陆路中修工程尝试使用AWP3000纤维增强热熔复合改性沥青，增强白色基层与黑色面层之间的防水及黏结性；在宝杨路（友谊支路-东林路）城市风貌品质提升工程中应用彩色沥青热熔盲道。崇明区在桥梁预防养护工程中采用高压水射流处理混凝土等材料表层基面工艺、混凝土表面防冲刷防护涂层、桥梁彩色耐磨防滑步道铺设技术等工艺技术，延长养护生命周期。奉贤区探索半柔性工艺路面、路用“固废”材料综合再生工艺、高性能混凝土在桥梁维修中的应用研究，采用C50超快硬混凝土施工快速开放交通、快速换梁施工技术等。

机械化设备在县乡道日常清扫保洁有一定程度应用，县道机械应用率程度较乡村道高，一半以上的县道路段基本能实现清扫保洁机械化。

运营好

目前，上海市农村地区新建公交中途站，基本按照上海市工程建设规范《公共汽（电）车中途站候车设施配置规范（DG/TJ08-2052-2009）》建设，包括候车信息亭和候车信息牌（立杆）两种类型。针对乡镇地区已建非标准公交设施，各区交通管理部门逐步推进站点标准化建设工作，对存量问题站点实施标准化改建。目前，各郊区已安装候车亭的站点比例超过40%（除奉贤外），未设置候车亭的中途站均设有立杆式候车信息牌。

全市各公共交通客运企业共营运公共汽（电）车已达17471辆，其中7231辆服务于农村地区旅客运输，占全部车辆数的41%。农村客运已全面实行公交化，实现建制村农村公交全覆盖，运营服务相对完善且稳定，未出现已通客车建制村“通返不通”现象。目前，上海市各区已基本实现站点时刻表挂牌服务全覆盖，部分线路、站点实现实时到站信息预报服务。

公共汽（电）车已全部安装DVR车载视频终端及车载全球卫星定位系统，并由专人负责远程监控工作，为农村地区公交车辆安全运行提供良好的设施保障。此外，对涉及高速线路、超长线路、事故多发线路、过江线路等的公交车辆安装DSM电池管理系统，切实发挥事前预防、事中提醒、事后教育的作用。

上海市农村公路管理养护体制改革稳步推进，9个涉农区区级体制改革方案全部出台，4个全国改革主题试点深入推进。

上海市9个涉农区全部乡镇均已开设邮政和快递服务网点。2021年，在邮政普遍服务方面，建制村直投到户比例达到85%以上，全部建制村均已实现物流服务覆盖。2021年10月，上海市首个邮政综合便民服务站在崇明区竖新镇启用，创新乡镇邮政网点运营模式，叠加便民服务站业务，提供了邮件自提、邮快合作、邮件收寄、邮乐购等业务，实现“一点多能”。

成熟经验护航“四好”

推进建设规范化

《上海市农村公路建设规划（2018-2022年）》指导各区农村公路建设规划全面落地，为“四好农村路”建设描绘了蓝图。在工程项目管理中，上海市交通委加大监督考核力度，持续开展季度安全质量督查工作。各区要按照交通运输部工程项目安全质量管理和“三同时”“七公开”等要求，强化责任主体意识，健全监督管理机制，进一步增强项目安全、质量过程控制。五年来，推进实施新改建逾420公里，三级及以上公路覆盖建制村比例达100%，通达水平进一步提高。在全国率先出版了《上海市农村公路规划设计导则》，全面指导上海市农村公路场景化设计和品质化塑造。此外，修订完成的《上海市公路管理条例》为下一步全市农村公路的规范化发展提供法律保障。

加强管理长效化

为贯彻落实国务院办公厅《关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》，加快补齐农村公路管理、养护两项短板不足，2020年市政府办公厅印发了《上海市深化农村公路管理养护体制改革实施方案》，明确了28项改革任务，除11项任务持续推进外，其余任务均已按时完成，同时4个全国改革主题试点（金山“智慧路长”、崇明“最美农村路”、浦东“创新养护生产模式”和信息化管理）深入推进。

2021年，上海市出台了《关于全面落实本市农村公路“路长制”的指导意见》《关于完善本市镇级农村公路管理站建设的指导意见》，指导各区深化管理养护体制改革相关工作，推进农村公路基层长效治理。

2019年起，上海市组织开展了市级“四好农村路”示范镇（路）、“四好农村路”全国示范县创建活动。

开展养护科学化

自2018年提出乡村振兴战略以来，通过实施一批提档升级专项工程，上海市改善了农村公路面貌，加快了城乡交通一体化发展，支撑乡村振兴工作开展，为破除城乡二元结构、统筹城乡一体化当好了先行。期间，上海市发展改革委、财政局、交通委等三委局联合出台资金政策《市级建设财力支持“四好农村路”建设政策方案》，制定《上海市农村公路提档升级工程技术指导意见》，全力保障此轮提档升级改造（2018年至2022年完成提档升级2000公里和800处安全隐患整治）工作顺利实施，推动全市农村公路“提质、提速、提标”，实现全面升级。同时，完成《农村公路建设与养护技术标准》修编和《城镇化地区公路养护技术规程》编制，指导后续农村公路科学养护、路域环境整治和“四新”技术应用。优良路率（MQI）从2017年的91.7%提升到97.8%。

提升运营品质化

上海市坚持党建引领、交通先行、产业发展、交旅融合四位一体，提供优质交通服务供给。在全市建制村“村村通”公交的基础上，2019年印发《关于提升本市农村公交服务水平的工作通知》，不断拓展乡村地区公交线路覆盖范围，基本实现公交站点时刻表挂牌服务全覆盖。2021年，为提升远郊区地面公交信息化建设和服务水平，完成郊区36条线路、740个站点实时到站信息预报服务。持续优化长三角毗邻地区公交线网布设，不断提高毗邻地区公交化客运运行管理水平。结合乡村振兴产业、路域党建、养护道班等，因地制宜建设27处农村公路驿站，提供驾乘者休憩、农产品交易等服务。

引导示范典型化

为全面推进“四好农村路”示范创建工作，制定下发了《上海市创建“四好农村路”示范镇（路）实施办法》。2019年起，组织开展了市级“四好农村路”示范镇（路）、“四好农村路”全国示范县创建活动，2020年各区继续加大“四好农村路”示范创建力度，积极开展市级“十大最美农村路”评选活动，发动网民广泛参与，引起较大的社会关注度。同时各区也紧密结合乡村振兴，围绕产业振兴、生态绿色、农村人居和郊野公园开展创建工作，形成一批示范引领性强、推广带动作用大的示范镇。目前，全市已成功创建了崇明区、金山区两个全国“四好农村路”示范县，先后由交通运输部、财政部、农业农村部等国家部委联合发文命名。同时，成功创建了崇明区横沙乡等39个示范镇、丰乐一路等356条示范路。

但是，同时要注意到，上海“四好农村路”建设仍存在一些问题，农村公路建设用地、资金受限，路网通达通畅率有待进一步提升，建设项目实施率有待进一步提高；管理能效不足，治理体系和水平有待进一步提高；路产路权保护形势严峻，审批执法覆盖面有待进一步扩大；科学管理水平不高、多元融合度不足，精细化程度有待进一步提升，路衍经济效益有待进一步发挥。

高质量发展的未来方略

“十四五”以来，农村公路作为乡村振兴“先行官”的作用日益凸显，农民相对集中居住、农村人居环境优化等乡村振兴建设活动，对农村地区的交通服务供给提出了更高的要求。2021年2月，交通运输部印发《农村公路中长期发展纲要》（以下简称《纲要》），提出到2035年“四好农村路”高质量发展格局基本形成。2021年6月，上海市人民政府发布《上海市乡村振兴“十四五”规划》（以下简称《规划》），提出到2025年率先基本实现农业农村现代化的发展目标，并将农村公路提档升级里程纳入主要指标。

根据《纲要》和《规划》部署要求，结合上海农村公路发展现状及存在的问题，在此轮“四好农村路”建设的基础上，新一轮“四好农村路”建设将围绕更高质量发展的要求：要进一步强化规划引领，以精细化管理为重要抓手，以数字化转型为重要手段，加大在用地和资金上的突破，推进农村公路与乡村产业发展的融合，增强农村地区优质交通运输服务供给，全面推进农村公路治理体系和治理能力现代化，有力支撑乡村振兴、农民共同富裕和农业农村现代化。