预算偏离的周期性：典型事实、影响机制和空间关联

付敏杰 管智超

摘 要：作为周期性现象的预算偏离，受政治周期和预算规则的影响。本文针对1995—2019年预算收入偏离度和预算支出偏离度的实证分析发现：第一，在党代会召开前和召开后，政治周期对预算收支偏离度的影响方向相反；在党代会召开前期、当期和后期，地方政府普遍存在“保守—中性—扩张”的周期性预算收支偏离现象。2015年《中华人民共和国预算法》借助调整预算规则，显著降低了预算收入偏离度和预算支出偏离度。第二，预算收入偏离是政治周期影响预算支出偏离的重要传导渠道。预算收入偏离度更多受到经济周期因素的影响，预算支出偏离度更多受到趋势因素的影响。与预算收入偏离的周期性特征和快速衰减相比，预算支出偏离具有更强的持续性和内在制度刚性。第三，在空间关联上，各省份预算收支偏离度都有竞争性同向扩张作用，政府竞争对本省和邻省预算支出偏离度的影响方向相反。本文对认识和治理预算偏离，建立现代预算制度具有重要参考价值。

关键词：预算偏离；预算规则；政治周期；预算收入偏离；预算支出偏离

中图分类号： F812.3 文献标识码： A 文章编号： 1000‐176X（2022）02‐0011‐13

基金项目：国家社会科学基金一般项目“功能财政与国家治理现代化研究”（21BJY068）；中国社会科学院创新工程项目“双循环战略与中国经济增长”（2021JJSB05）

一、问题的提出

预算是现代政府获准使用公共资金的法定形式。现代政府通过预算来规范和约束政府收支，影响社会资源配置和经济发展。中国从1994年制定《中华人民共和国预算法》并于1995年1月开始正式实施（简称1995版《预算法》）。在“立法至上”的国家制度体系下，全国人民代表大会作为国家最高权力机关，以“人民同意”形式批准政府机关在特定时间、特定范围内，按照法定形式汲取公共资源并用于既定支出，从公共资源视角实现法治国家、法治政府和法治社会一体化推进。在预算和财政计划实际执行过程中，由于经济形势多变性、国际形势复杂性对税基的扰动和随时出现的政府相机支出需求，政府预算收支很难按照既定预算计划分毫不差地执行，从而产生预算偏离。①中国的预算偏离是日历年预算制下一般公共预算收支的预算金额与决算金额的差额。

2015年1月1日正式实施的新《中华人民共和国预算法》（简称2015版《预算法》或新《预算法》）①确认的法定预算偏离形式包含了预备费（本级一般公共预算支出额的1%—3%）、预算周转金、预算稳定调节基金和结转资金等。但中国政府预算偏离度远远超过了《预算法》许可的上述范围，最明显的是2011年，当时通过“四万亿投资”（相当于当年GDP的11%）和地方投融资平台迅猛发展，中国经济率先V型复苏并带领全球经济走出了国际金融危机，也带来了长期产能过剩，拉开供给侧结构性改革的序幕。2011年全国财政收入预算89 720亿元，收入决算为103 874亿元，超收14 154亿元（超收比2000年的财政收入总额还要多），超收资金占收入预算的15.8%。巨大的超收规模，导致当年的全国决算支出达到109 248亿元，比3月份“两会”预算时多了9 028亿元，超支约9%。超收和超支资金都超过了国际通行的5%范围。在企业税制和产能过剩背景下，超收和超支都是对未来国家财力的透支，也实质上导致财政顺周期调控，扰乱国民经济正常运行。

国外对预决算偏离的研究从预算预测方法科学性开始、逐步延伸到预算政治领域。如专门预测知识和数据可用性会限制美国佛罗里达各城市的预测方法及模型使用，高财政透明度会使西班牙城市的收入预算更加谨慎。预算制度也会影响预算准确性，如预算稳定基金明显降低美国各州的收入预测偏离，放松财政规定会显著增大意大利各城市预算的预测误差。宏观经济不稳定性也会造成预决算偏离，经济遭受结构性冲击让财政收支难以预测，美国国会预算办公室（CBO）的收入预测低效率主要源自宏观经济预测的低效率，如果按专业预测调整预算可以提高准确性。国内学者对预算偏离的关注也从预算技术层面切入，重点关注预算方法以及预算编制科学性。高培勇[1]开国内预算偏离研究之先河，此后沿预算收支两侧展开。在征管与政治因素上，《国务院关于编制中央预算和地方预算的通知》中，有“财政收入的增幅略高于国内生产总值的增幅”原则[2]。考虑到分税制改革以来的税收超常规增长更多来自于征管，税收努力成为税收预测的不可控因素。中央不得不通过低估收入预测值让财政收入增速处于合理区间，导致收入预测偏差。超计划经济增长率、地方财力缺失、税收任务与预算收入偏离有正相关关系[3]。在预算支出偏离研究上，国内强调财政分权和官员晋升等中国增长政治经济学因素。陈志刚和吕冰洋[4]将预算偏离成因总结为预算管理、财政管理、外部监督和偶然因素四个方面，认为经济因素（经济增长率、城镇化和人口密度等）才是财政收支偏离的主因。王志刚和杨白冰[5]发现，支出分权越低，预算支出偏离度越高，积极财政政策和财政分权还会对预算支出偏离度产生交叉影响。马海涛等[6]重点关注了政治激励和财政缺口对非税收入偏离的影响，并认为政治激励导致地方政府低估GDP，从而产生超收资金及其使用后的实际GDP上升。

本文强调政治周期的影响。五年一次的党政换届深刻影响着地方政府和地方官员的财政行為。对政治周期的研究在国外形成了在位官员通过操纵财政货币政策、预算和扩大赤字来获取选票、赢得选举的三代理论[7]。OECD国家财政透明度低会提高选举年财政预算赤字，葡萄牙城市选举之前会显著增加政府财政支出，美国州预算官员也往往在选举前给出更乐观的财政预测。由于政治租金存在，发展中国家的政治周期往往更显著[8]。中国的政治制度与国外有本质不同。地方官员往往在任期后半段扩张财政支出以谋取政治晋升的假说遇到数据和事实挑战，毕竟“新官上任三把火”[9- 10]。国内对政治周期研究的变量选取有三类，分别是地方官员任期与更替、“两会”召开时间和五年一次的党代会[11-12]。与西方选举制不同，中国官员实行选拔制。领导、组织和人事部门对官员职业生涯发挥主要作用，但选拔指标却很少量化公开。个人才能和人际情感因素都很重要，虽然官员个人信息（教育、年龄和经历等）比较易于量化，但过于个体化和随机化。考虑到预算和预算偏离是年度现象，研究期限必须超过一年，用党代会召开度量政治周期比较适宜。官员很难预测自己到任和离任时间，但对党代会召开的预期非常明确。在党管干部体制下，党代会比“两会”对于官员换届和任命可能更重要。全国党代会召开会增加对地方官员的监管力度，从而限制地方政府支出的扩张行为，并改变地方财政支出结构，影响地方经济增速[12]。省级党代会召开使市级财政支出大幅增长，生产性支出占比上升而福利性支出占比下降[13]。

本文关注的问题是：预算偏离究竟是一种什么财政现象，趋势性、周期性、还是偶然性？不同问题的处理思路不同。①本文从预算偏离的典型事实出发，用数据展示出预算偏离是一种周期性现象，而不是趋势性现象，这是文献尚未涉及的事实判断。此外，本文的创新之处还在于：第一，通过分年度估计以党代会召开时间为中心的政治周期，发现地方政府存在党代会召开前预算超收的“保守”行为向党代会召开后预算超收的“扩张”行为转化，党代会召开当年反而没有明显的财政操纵行为，这就是以党代会召开时间为中心的“保守—中性—扩张”周期性。第二，发现预算收入偏离度是政治周期影响预算支出偏离度的重要渠道，这意味着不能脱离预算收入偏离单独研究预算支出偏离，也不能脱离预算收入偏离治理来单独治理预算支出偏离。第三，发现2015版《预算法》对预算规则的调整显著降低了预算收支偏离度。第四，发现地方政府在财政预算行为中存在竞争性放大效应：在“超收”中竞争性超收，在“少支”中竞争性少支。这些发现丰富了对地方财政行为的理解。

二、预算偏离的周期性：典型事实

（一）数据来源与说明

在数据选择上，预决算数据的形成与预算周期紧密相关。中国政府预算周期一般在21个月左右，远低于国际通行的30个月标准周期。从上年4季度开始，经过政府内部程序后（通常是“两上两下”）汇总出政府预算总额和分类数据，然后在“两会”上提交审议预算数并在《政府工作报告》中予以公开，年中依据预算实际执行情况予以调整。②次年1季度以快报形式公布年度财政实际收支额，次年2季度末向人大常委会公布实际决算数。预算收支都包括两套数据：预算数包括了年初预算数和预算调整；决算数包括了快报决算数和最终决算数。

作为一种国际通行的财政现象，预算调整丝毫不会影响预算本身的科学性、严肃性和政治性。发达国家也会在每个财年多次调整预算，在出现重大宏观事件（如自然灾害和经济危机）的年份，预算调整可以防止政府预算与实际经济形势严重脱节。通过“多调整，少预测”来弥合预算刚性与财政相机决策的差距[15]。本文采用《中国财政年鉴》公布的预算调整数作为预算数、最终决算数作为决算数，以此来计算预算偏离。从预算周期看，这衡量的是经预算调整后的预决算偏离，很大程度上是中国特有的财政现象，本文将其称为“预算偏离”，但预算偏离产生的主因是预算执行偏离。这个判断有助于排除很多潜在因素。经过半年的预算执行形成的预算调整与财政年度开始之前的财政预测能力、经济形势等已没有太大关系，更多反映了中国政府的财政管理和行政管理特征。

（二）预算偏离的周期性事实

本文对预算收入偏离度和预算支出偏离度的定义是高度标准化的[4- 5]，具体公式如下：

《预算法》于1995年正式实施，本文的预算偏离分析也从1995年开始。图1和图2是中国30个省份1995年以来预算收入偏离度和预算支出偏离度。其中的黑色连线是各年度30个省份预算收支偏离度的年度均值（未加权），阴影部分是年度预算收支偏离度均值的95%置信区间。两个图形都显示出较强的周期性趋势，表明1995年以来的预算偏离，基本上是一种周期性现象，这是本文关注政治周期对预算偏离影响的先决条件。

从图1和图2可以看出，预算偏离包含如下事实：

第一，“超收”和“少支”并存。1995年以来的预算收入偏离度均值持续为正（图1），省级政府收入偏离的基本方向是决算收入超过预算收入，普遍“超收”； 1995年以来的预算支出偏离度均值持续为负（图2），省级政府支出偏离方向是决算支出小于预算支出，普遍“少支”。因为普遍都经历了年中预算调增，这意味着至少是预增支出打了折扣。“少支”严重还会让预算调整前的原定支出也打折扣。①二者并存意味着年度财政的实际扩张性（决算支出数-决算收入数）小于计划扩张性（预算支出数-预算收入数），实际财政赤字小于计划财政赤字。

第二，图1和图2同时显示， 2015版《预算法》执行之后，收支两侧的预算偏离度显著缩小并向零值收敛，但预算偏离的周期性事实依然存在。2015版《预算法》的实施，同时显著降低了财政收支两侧的预算偏离度[16]-[18]。偏离度缩小意味着预算偏离受到预算规则影响，因为新《预算法》明确规定超收资金的延迟支出原则。②李建军和刘媛[16]用四川案例研究了新《预算法》对预算偏离的影响，认为新《预算法》增强了收入预算编制的科学性。本文强调更大范围内的不同機制，因为本文的预算偏离是预算执行过半、经预算调整形成的结果，并不是年初的财政预测数值，与财政预测能力的关联很小。1995版《预算法》（第三条）在年度预算制度下规定“各级预算应当做到收支平衡”，这种量入为出的地方预算平衡观，形成了中央和地方财政从“超收资金”进入“超支资金”的顺畅通道。而新《预算法》在理论上用跨年度预算平衡制度，借助规范发行的地方债和超收资金使用限制，①截断了财政资金从超收向超支传导的旧机制，很难影响财政收入侧的“超收”现象。但图1和图2的数据显示，新《预算法》对地方政府财政收入偏离也产生了重大影响。

第三，几乎不受新《预算法》切断年度收支转换渠道影响的财政收入偏离，比受到新《预算法》影响的财政支出偏离更快收敛。以2015版《预算法》实施为界，预算收入偏离度均值从1995—2014年的8.12%下降到2015—2019年的1.06%，降幅高达87%；而预算政支出偏离度均值从1995—2014年的-11.16%下降到2015—2019年的-5.12%，降幅（绝对值）只有54%。预算收支偏离度向零收敛，没有影响年度预算偏离度的周期性波动。这个角度接近王志刚和杨白冰[5]强调的积极财政政策，因为周期性财政政策是与《预算法》关联较小的周期变量。

三、研究设计

（一）变量选取

1.被解释变量

被解释变量是预算偏离，用预算收入偏离度（DBIit）和预算支出偏离度（DBEit）两个变量来代理，预算收入偏离度为决算收入与预算收入的差值除以预算收入×100%，预算支出偏离度为决算支出与预算支出的差值除以预算支出×100%。采用比值而不是简单差值，是为了避免1994年以来中国财政收入规模膨胀带来的基数效应。②

2.解释变量

解释变量1为政治周期（Partyt+n），以全国党代会召开时间作为政治周期指标[12]。由于全国党代会5年一届，以党代会召开当年（t）为时间中心（分别为1997年、2002年、2007年、2012年和2017年）构造党代会召开前年（Partyt-2）、党代会召开去年（Partyt-1）、党代会召开当年（Partyt）、党代会召开明年（Partyt+1）和党代会召开后年（Partyt+2）虚拟变量加以刻画，对应年份为1，其余为0。为分析简便，在确认显著性的基础上，后文有时还采用党代会召开前两年Party（t-2，t-1）和党代会召开后两年Party（t+1，t+2）的表述，同样定义对应两年为1，其余年份为0。

解释变量2为2015预算规则（2015BR）。《预算法》塑造预算规则，特别是财政年度超收资金的支出规则。2015版《预算法》用跨年度预算平衡机制打破1995年以来的年度预算收支平衡规则，使得当年超收资金不能用于当前财政年度的预算支出，带来地方财政预算规则的改变。为衡量2015版《预算法》带来的预算规则改变，我们选取2015预算规则（2015BR）虚拟变量， 2015年之前为0， 2015年及以后为1。

3.控制变量

按照新的分类法进行控制变量分类，将控制变量分为周期性变量、趋势性变量和共同变量三类。周期性变量是与经济周期、政治周期高度关联的变量；趋势性变量没有明确的周期性趋势；共同变量是同时拥有周期性和趋势性，不好直接判断的变量。这种分类方法侧重变量的时间特征，符合本文的研究需要。（1）经济周期变量。以失业率来衡量，用各省份失业人口除以地区总人口的比重表示。在宏观经济理论中，失业率所具有的逆周期特征是导致经济波动的重要和先导性因素。（2）趋势变量。以城镇化率来衡量，用各省份城镇人口除以地区总人口表示。①目前中国的城镇化率都是单调上升的，属于典型的宏观趋势变量。（3）共同变量。共同变量选取两个经济变量和两个制度变量。经济变量分别是人均GDP和财政缺口。人均GDP用各省份GDP除以地区常住人口数得到人均名义GDP，除以各省份的定基CPI指数换算成1994年基期，再取自然对数。财政缺口用（省级一般公共预算支出减一般公共预算收入） /本省GDP表示。制度变量分别是政府竞争和对外开放。政府竞争表示地方政府的竞争水平，用各省份FDI占全国FDI的比重计算；对外开放表示各省份对外的开放程度，用各省份进出口总额与GDP的比值计算。在中国经济增长制度因素的研究中，政府竞争和对外开放一直是造成经济增长和周期波动的共同原因。

（二）模型设定

为系统分析预算收入偏离及其影响因素，采用如下计量模型：

其中， DBIit为预算收入偏离度， Partyt+n为政治周期，用党代会召开时间衡量， 2015BR为预算规则，用2015版《预算法》衡量，Χit为控制变量，上文已有说明，γit为不可观测地区效应，εit为随机扰动项， i为省份， t为时间。

预算支出偏离度影响机制的估计模型为：

其中， DBEit为预算支出偏离度， DBIit为预算收入偏离度，用来分析传统年度平衡规则下预算收入偏离对预算支出偏离的影响，同时引入预算规则2015BR，其余变量上文已有说明。

（三）数据说明与变量描述性统计

本文数据为1995—2019年全国30个省份（不包括西藏和港澳台地区）的面板数据。财政方面数据来源于《中国财政年鉴》（1996—2020年），各省份社會经济因素数据来源于《中国统计年鉴》（1996—2020年）、《中国劳动统计年鉴》（1996—2020年）和Wind数据库。表1给出了主要变量的描述性统计。由于两个解释变量中，政治周期是按照党代会召开年份两侧构造的虚拟变量， 2015预算规则设定为新《预算法》实施的2015年和以后年份为1，其余为0，也是一个虚拟变量。因此，表1只列出被解释变量和控制变量的描述性统计结果。需要说明的是，分段描述统计中，预算收入偏离度在1995—2014年和2015—2019年的数值分别为8.12%和1.06%，预算支出偏离度在1995—2014年和2015—2019年的数值分别为-11.16%和-5.12%。

四、预算偏离影响机制的经验分析

（一）政治周期与预算收入偏离度

1.分年度估计结果

首先，用混合普通最小二乘法（POLS）和固定效应（FE）来逐年估计政治周期对预算收入偏离度的影响，结果如表2所示，从中可以看出，除党代会召开当年外，不论采用哪种估计方法，政治周期都对预算收入偏离度有显著影响。总体而言，党代会召开前两年（Partyt-2和Partyt-1）预算收入偏离度会出现明显下降，每年会降低约2个百分点（显著性水平均为1%）；党代会召开后两年（Partyt+1和Partyt+2）预算收入偏离度则呈现出明显的上升（显著性水平为1%），上升幅度平均也接近每年2个百分点。从参数值变化看，接近党代会召开时间倾向于提高参数值；党代会召开前两年（Partyt-2和Partyt-1） （显著性水平都在1%以上）会高于后两年（Partyt+1和Partyt+2）。可见，在党代会召开前后，预算收入偏离度会呈现出明显的周期性。具体为： （1）在党代会召开前预算超收程度降低，意味着保守偏向的财政收入行为，地方政府倾向于“藏富于市”。（2）在党代会召开后预算收入偏离度的上升，意味着地方财政收入行为的扩张偏向，对应统一思想后地方政府的“大干快上”热情。（3）在党代会召开当年，政治周期对预算收入偏离没有显著影响。在整个政治周期中地方政府财政收入行为呈现出明显的“保守—中性—扩张”周期。这是本文的第一个结论，即预算偏离具有显著的周期性特征。这意味着以党代会召开为中心的政治周期，可能演变成地方政府跨期操纵财力的重要工具。因为采用省份固定效应估计并没有显著提高模型的解释力度，笔者认为“保守—中性—扩张”的周期性并没有显著的区域和省份差别。

2.控制变量分组回归结果

表3为增加了预算规则、经济周期变量、趋势变量和共同变量，重点关注党代会召开前两年（Partyt-2和Partyt-1）的回归结果。从表3可以看出： （1）逐步引入控制变量后，党代会召开前地方政府存在的财政收入保守行为并没有变化，前两年内地方政府的预算收入偏离度合计会下降约3个百分点。（2）新《预算法》和预算规则在1%水平上显著降低预算收入偏离度，平均降幅高达6—7个百分点。这与图1中观察到的周期性事实及其受到《预算法》的影响完全相符。（3）控制变量POLS回归中列（1）—列（3）的结果显示，经济周期变量的解释力度明显高于趋势变量。失业率上升会明显提高预算收入偏离度，城镇化率则对预算收入偏离度没有影响，政府竞争、财政缺口、对外开放和人均GDP对预算收入偏离度具有一定程度的影响，政府竞争倾向于降低预算偏离，财政缺口则会提高财政超收，对外开放和人均GDP对预算收入偏离度的影响都不显著。（4）两种估计方法中的列（4）综合考虑了经济周期变量、趋势变量和共同变量的影响，失业率依然高度显著，城镇化率依然不显著，共同变量的解释性没有变化，但政府竞争的影响略有放大，由于失业率的影响减小，可能是政府竞争中也包含了一定的周期信息。（5） FE估计与POLS估计相比，政府竞争和失业率的影响显示出地区异质性，财政缺口在固定效应（FE）估计中开始显著放大预算收入偏离度。①

综上，作为一种周期性现象的预算收入偏离，受到政治周期、经济周期和预算规则三方面的影响。总体而言，政治因素的影响是周期性的，顺周期经济变量倾向于导致预算偏离的同方向变化（可能因为失业率和财政收入一样具有顺周期性）。预算偏离显示出顺周期特性， 2015版《预算法》重塑的预算规则显著降低了地方预算收入偏离度。

（二）预算支出偏离度的周期性及其影响因素

1.分年度估计结果与分析

1995版《预算法》规定的年度预算收支平衡机制，使财政支出侧受到财政收入侧一定影响。在表4的分年度估计中所有预算收入偏离度指标都高度显著，这一点恰恰是已有研究忽视的。因此，在预算支出偏离的影响因素中，首先引入了预算收入偏离度。已有研究对预算收支偏离的研究基本都是分别进行的，研究预算支出偏离不关注预算收入偏离的影响。因为普遍存在预算支出大于决算支出、即支出偏离度小于零的情况（参见图1），本文估计的是平均效应，所以，表4和表5的解释变量系数都要进行反向解读。总体来看： （1）预算收入偏离度每提高1个百分点，会导致预算支出偏离度显著提高0.201个百分点。这意味着1995—2019年平均近7个百分点的预算收入偏离度，大约解释了1.400个百分点的预算支出偏离度，占全部支出偏离度的14%。回想表2中预算收入偏离度“保守—中性—扩张”的完整周期，如此显著的预算收入偏离度系数，意味着政治周期会借助预算收入偏离向预算支出偏离传导。（2）在控制了预算收入偏离度及其暗含的政治周期特征之后，预算支出偏离并没有显示出额外的周期特性。比较POLS和FE估计结果可以发现，各省份之间并没有显示出较强的预算支出偏离周期异质性。不论是否控制省份固定效应，政治周期各年份的固定效应都会被预算收入偏离度吸收。从而政治周期对预算支出偏离度的影响，基本是通过周期性地影响预算收入偏离度传导到预算支出偏离度上，预算收入偏离度是政治周期影响预算支出偏离度的重要渠道。与预算收入偏离度的政治周期特征一样，党代会召开当年是高度不显著的。结合表2的结果，证实了党代会召开当年相对中性的预算收入和预算支出偏离特征。

2.控制变量分组的回归结果与分析

表5在估计中，控制了党代会召开后两年（Partyt+1和Partyt+2）的影响，且增加控制变量的结果。

从表5可以看出： （1）在控制省份固定效应后，政治周期对预算支出偏离度的影响显著，党代会召开后两年显著平均提高预算支出偏离度0.600—0.800个百分点。（2） 2015预算规则对预算支出偏离度的影响依然高度显著。2015预算规则在1%水平上显著降低了预算支出偏离度4—5个百分点，参数略低于新《预算法》对预算收入偏离度的影响。（3）预算收入偏离度对预算支出偏离度的正向影响，在控制地区异质性和增加控制变量之后显著性水平明显下降，这意味着预算收入偏离向预算支出偏离的传导具有省份异质性。（4）控制变量中，失业率对预算偏离度的影响依然显著，同时控制省份异质性的固定效应估计结果显示城镇化率在1%水平上显著。这表明，预算支出偏离与预算收入偏离的影响因素有差别，有不同的经济规律，可能意味着预算支出偏离具有很强的持续性、内在制度刚性和省份异质性。我们稍后专门研究这一点。

五、预算偏离的空间关联

基于地方政府在经济增长和财税行为中的空间关联，本文还特别采用固定效应空间计量回归方法，分析了地方政府预算偏离的空间关联特征，如表6所示，共有空间杜宾模型（SDM）、空间交叉模型（SAC）、空间误差模型（SEM）和空间自回归模型（SAR）四种形式的回归分析。空间权重矩阵W采用GDP作为经济权重（采用两个省份1995—2019年平均人均实际GDP差额的倒数）。四个模型比较来看，空间杜宾模型（SDM）和空间自回归模型（SAR）顯然具有更高的解释力度和更多的显著系数，具有参考意义。①空间计量回归分析的实证结果显示：

第一，空间效应（ρ或λ）在1%水平上显著为正，表明预算收支偏离度有显著正向空间关联，结合图1和图2结果来看，除了预算收入偏离度共同为正或者预算支出偏离度共同为负外，还有显著的预算收支偏离度空间同方向扩张效应，地方竞争性“超收”和竞争性“少支”同时存在，再一次证明了地方财政体制对中国财政在纵向和横向都具有“放大器”功能。

第二，在政治周期因素对预算偏离的影响中，党代会召开前两年（Partyt-2和Partyt-1）预算收入偏离偏向保守，党代会召开后两年（Partyt+1和Partyt+2）预算支出偏离偏向扩张，只是在控制空间关联后系数变小。

第三，在预算规则对预算偏离的影响中， 2015预算规则显著降低了预算收入偏离度和预算支出偏离度，且对预算收支偏离度的影响系数差别不大，基本在3—5个百分点，但预算支出偏离度本身就受到预算收入偏离度的显著影响。结合政治周期对预算收入偏离度的周期性影响，这意味着预算收入偏离度依然是政治周期影响预算收入偏离度的重要渠道。

第四，控制变量中，经济周期变量失业率对预算收入偏离度的影响比对预算支出偏离度的影响更加显著。预算支出偏离度更显著地受到了城镇化率等趋势性因素的影响。控制变量中的共同变量组总体上变得显著，对预算支出偏离度的解释力度与对预算收入偏离度的解释力度都增强，显示出财政和经济变量都有很强的空间关联。但政府竞争更多地对预算收入偏离度、对外开放更多地对预算支出偏离度产生影响。

第五，空间关联对预算收入偏离度和预算支出偏离度的方向相同（符号相反）。空间加权矩阵W与失业率、对外开放或城镇化率交互项对预算收入偏离度具有显著正向影响，空间加权矩阵W与政府竞争交互项对预算收入偏离度具有显著负向影响，意味着这些因素在影响本省预算收入偏离度的同时，也显著影响邻近省份的预算收入偏离度。预算支出偏离度的空间影响则相反，空间加权矩阵W与对外开放或政府竞争交互项对预算支出偏离度具有显著负向影响，意味着这两个变量显著扩大了本省和邻省的预算支出偏离度。空间加权矩阵W与财政缺口的交互项则对预算支出偏离度具有显著正向影响。政府竞争变量的作用机制很奇特，政府竞争的加强有助于减少本省和邻省的预算收入偏离度，同时扩大本省和邻省的预算支出偏离度。

六、对预算偏离持续性和内生性的进一步探讨

政府的预算偏离往往会持续，特别是导致偏离的因素是地方政府无法控制的经济因素和制度因素，如财政分权、地方官员竞争和中央政府的积极财政政策。可以把导致预算偏离的因素重新分类，观察预算偏离的持续性，也是分析预算偏离成因的突破口。①通过偏离度的AR （1）过程，可以判断偏离度和偏离值随着时间推进而不断衰减的过程和偏离所带来的长期社会福利[21]。自回归参数接近或者大于1的偏离度是持续偏离，更有可能是内部结构性因素所导致。表7分别展示了POLS和FE两种方法估计的30个省份预算收入偏离度（单数列）和预算支出偏离度（双数列） AR （1）回归结果。不考虑省份异质性， POLS估计结果显示， 1995—2019年的预算收入偏离度会在第二年显著衰减一半左右（1-0.540），两年后剩余不到30%。但预算支出偏离度则只会每年显著衰减不到10% （1-0.917），两年后依然保持在80%以上水平，显示出较强的执行层面预算偏离刚性。这也是城镇化率等对预算支出偏离度（表5和表6）的解释力度比对预算收入偏离度（表3和表6）解释力度更强的重要原因。控制省份异质性的固定效应估计，与不控制省份异质性相比，总体上预算收入偏离度和预算支出偏离度的衰减速度提高了10%左右，在（1-0.483/0.540）与（1-0.879/0.917）之间，其中新《预算法》实施之前（1995—2014年）的衰减速度提高到20%，在（1-0.773/0.898）与（1-0.369/0.486）之间。2015版《预算法》实施后与实施前对比， POLS估计的预算支出偏离度AR（1）有小幅显著下降（0.898→0.838），控制省份异质性的固定效应估计则降幅更大（0.773→0.364），下降了一半多，预算收入偏离度自相关变得不再显著。

七、结论与建议

在十八届三中全会以来的全面深化财税体制改革中，预算改革始终位列财政改革三项任务之首。建立现代预算制度和推进预算治理的重要内容是实质性缩小预算偏离，但预算偏离治理不仅包括《预算法》通过和预算规则调整，更要让法律真实地起到约束和规范政府行为的作用，推进法治国家、法治政府和法治社会一体化建设。本文从预算收入偏离和预算支出偏离这两个层面研究了地方政府普遍存在的预算偏离问题及其动态变化，结论和建议有：

第一，预算偏离是一种周期性现象。首先，预算收支偏离度表现出以党代会召开时间为中心的“保守—中性—扩张”周期性现象，其次，周期性变量（失业率）对预算收支偏离度的解释力度高于趋势性变量（城镇化率）。最后，本文采用政治周期虚拟变量逐个回归了预算收入偏离度后发现，党代会召开前后的政治周期因素对预算收入偏离度影响的方向完全相反———在党代会召开前两年，预算收入偏离度每年都会显著降低两个百分点左右；在党代会召开后两年，预算收入偏离度则每年明显上升两个百分点左右；在党代会召开当年，预算收入偏离度没有显著变化。越接近党代会召开时间，政治周期对预算收入偏离度的影响越显著。预算支出偏离度也明显受政治周期因素的影响。

第二，预算收入偏离是政治周期影响预算支出偏离的重要传导渠道。预算支出偏离度受政治周期的影响主要是借助预算收入偏离来传导的。与预算收入偏离相比，预算支出偏离具有更强的趋势性，表现为趋势变量对预算支出偏离度的解释力远远高于对预算收入偏离度的解释力。自回归AR （1）的结果显示，预算支出偏离具有更强的持续特征。这意味着预算支出偏离具有更强的剛性，考虑到这种刚性主要表现为“少支”（而不是缺钱），更可能是来自管理体制的内部制度性因素。

第三，预算收支偏离度都显示出明显的空间关联。各省份的预算收入偏离度和预算支出偏离度都存在邻省间同方向扩张的特点，各省份之间竞争性“超收”和竞争性“少支”同时存在，表明地方财政体制是中国财政成绩、风险和问题的天然“放大器”。从“层层加码”的纵向放大机制到“地方竞争”的横向放大机制，现行财政体制不可控弹性“放大器”功能应当是建设法治政府和法治国家的治理对象。预算偏离不会随着经济发展而消失，虽然经验分析表明，预算支出偏离度与城镇化率等趋势变量有一定联系，但其受到预算规则、政府竞争和财政缺口等体制性因素的影响明显更大。

第四，各省份的预算收支偏离明显受2015版《预算法》中对预算规则调整的影响。新《预算法》以跨年度预算平衡机制替代了1995版《预算法》强调的年度收支平衡机制，从理论上打破了预算超收资金向超支转化的通道，但并不能影响预算超收。尽管新《预算法》实施的细则在2020年才落地，但新的预算规则对治理预算收支偏离还是起到了显著效果。尽管新《预算法》主要治理对象是预算支出偏离和财政超收资金的使用，但不论采用哪种估计方法，新《预算法》都同时对预算收入偏离和预算支出偏离产生了影响。可能是因为新《预算法》不仅影响了年度地方财政收支，而是震慑了地方政府和地方官员跨年度操纵财政资金的行为，把中国的法治国家建设向前推进了一大步。

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（责任编辑：巴红静）

①2018年12月29日《中华人民共和国预算法》再次修正，内容是适应机构改革、调整监督检查权限。将第八十八条中的（各级政府财政部门负责）“监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行”修改为（各级政府财政部门负责）“监督本级各部门及其所属各单位预算管理有关工作”。

①在宏观经济领域，偶然性现象随机出现，趋势性问题和周期性问题有完全不同的成因和治理方式：趋势性问题采用结构性政策往往是有效的，能延续良性趋势，扭转不利趋势，提高社会福利；周期性问题的长期福利最大化政策是采用逆风向政策来平抑波动、缓和周期[14]。

②地方可能数次调整年度预算，如2019年四川在5月21日和11月26日（四川省第十三届人民代表大会常务委员会第十一次和十四次会议上两次调整预算。

①有文献用年初预算数得出决算支出普遍“超支”，本文得出不同判断主要是计算基准不同。1995年以来的连年财政超收，预算调整方向基本都是增加预算收支，使调整后的预算收入数和支出数高于两会公布的预算数，支出数值调大导致所说预算“少支”大，但这些少支资金是有财政超收作为保证的。

②在删除“各级预算应当做到收支平衡”表述的基础上，新《预算法》要求各级政府建立跨年度预算平衡机制，同时规定超收资金只能用于冲减预算赤字或者补充预算稳定调节基金，不得用于当年支出（除非有资金调出稳定调节基金）。

①新《預算法》强调了“强化预算约束”的新立法目标。与新《预算法》实施配套，国务院正式出台了关于地方债务、预算管理制度、政府综合财务报告制度、中央对地方转移支付制度和中期财政规划管理等财政管理制度，并在2020年8月公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（国务院令第729号）中强调预算制度和预算规则，增加了地方债违法违规融资担保行为的领导干部终身问责制度。这些制度会深刻影响地方政府和各级官员的财政行为，制度硬化理论上会减缓预算偏离。但考虑到中国制度的非制衡性权力结构和大量约束性制度的“名实分离”现象[19]，新《预算法》很难立竿见影。最典型的是《预算法》在2014年完成修订立法， 2015年1月1日正式实施，但直到2020年8月3日才出台新实施条例（2020年10月1日开始实行），将近6年，从立法到行政的传导时期可谓漫长（作为对比， 1995版《预算法》实施细则的通过时间是1995年11月22日，距离《预算法》正式实施不到1年）。

②具体计算参见式（1）和式（2），同时本文还试图构造衡量支出（收入）预算偏离的绝对指标，即实际人均支出决算偏离和实际人均收入决算偏离。尽管高度显著，但因篇幅原因和系数难以解释而没有汇报。

①有研究采用了第二产业比重，但是本文考虑到1995—2019年中国第二产业比重呈倒U型，不具有趋势性变量或周期性变量的基本特征。

①在对预算收入偏离度和预算支出偏离度的实证估计中，我们还采用了差分GMM来控制内生性，结果变化不大。GMM估计一阶滞后项系数区间和Hansen过度识别检验等指标都通过了有效性检验。篇幅所限不再汇报，留存备索。

①按照空间回归的基本特征， SDM模型强调随机冲击， SAR模型强调被解释变量通过空间相互作用影响其他地区； SAC模型和SDM模型同时考虑上述两类空间传导机制， SDM模型还考虑了预算偏离和政治周期的空间交互作用，即某省份预算收支偏离度同时受本省和邻省因素的影响[20]，篇幅所限，本处省略了对空间杜宾模型SDM中直接效应、空间溢出效应和总效应的分析，但主要的解释变量都存在明显的空间溢出效应。

①外生经济冲击、偶然技术因素缺陷等外生因素导致的预算偏离是随机的，不具有可持续性。内生因素则恰恰相反，财政幻觉、福利刚性和官僚体制等包含在预算中的政治经济学因素，会对一个国家或地区的预算和预算偏离产生持久性影响，如预算软约束问题。通过分析预算偏离的持续性，可以判别导致预算偏离原因的偶然性、周期性和结构性。

[DOI]10.19654/ j.cnki.cjwtyj.2022.02.002

[引用格式]付敏杰，管智超.预算偏离的周期性：典型事实、影响机制和空间关联[J].财经问题研究，2022，（2）：11-23.