控制论视角下党组发挥领导作用的内在逻辑与运行机制＊

王立峰，李洪川

（吉林大学行政学院，长春 130012）

一、问题的提出

作为设立于非党组织领导机关中的领导机构，党组是中国共产党处理党与非党组织关系的重要组织形式，体现了中国共产党独特的组织优势、政治优势和制度优势，围绕党组形成的党组制度成为具有中国特色的一项政党治国制度，是党的领导制度体系重要组成部分。党的十八大以来，党中央高度重视党组制度建设，党组地位功能不断强化，议事决策不断规范化。2017年10月，党的十九大通过的党章修正案明确了党组全面从严治党主体责任。2019 年4月，中共中央出台了新修订的《中国共产党党组工作条例》（以下简称《党组工作条例》）。该条例的出台，为提高党组领导水平、推进党组工作制度化发挥了重要作用。领导是党组的核心功能和制度主线，党组研究应当关注党组是如何运转进而发挥领导作用的，并在此基础之上探寻党组发挥领导作用的完善路径。

目前，党组如何发挥领导作用的理论研究主要着眼于以下两个方面：一是从历史维度研究党组的运作方式，以期梳理和总结党组领导的制度经验。马思宇指出，在党组的前身——党团时期，党团通过组织、宣传、外联等秘密途径和潜移默化方式渗透、整合、掌控群众团体。①马思宇：《无形与有形：中共早期“党团”研究》，《中共党史研究》2017年第2期。江明明认为，土地革命时期党团发挥领导作用的运作方式比较注重如何妥善处理党政关系。为防止以党代政，党团通过党团成员而非党团决定来影响和领导非党组织中的群众，进而以多数同意方式通过合乎党的意愿的决策。②江明明：《从国际到苏区：中共党团再探》，《苏区研究》2018年第5期。秦立海认为，新中国成立以后，严格的请示报告制度，如毛泽东以中共中央主席身份对政府各党组小组和分党组干事会进行直接领导并对党组的汇报请示亲自予以批示，极大强化了党对政府工作的领导。③秦立海：《建国之初政府党组的设立与党政关系的处理》，《济南大学学报（社会科学版）》2009年第2期。

二是从党组制度现状即权力结构、运行方式和职责功能等方面探讨党组发挥领导作用的制度逻辑。从党组权力结构来看，张书林认为，党组权力来自党委，党委对党组发号施令，党组必然为党委服务，这些均有利于党组在国家机关中贯彻党的意志，实现党对国家机关的领导。④张书林：《论党的执政中介：党组》，《江苏行政学院学报》2006年第3期。从党组运行方式来看，胡德平认为，与党团不同的是，“党组统一党员负责人意志与行动，党员负责人影响非党员负责人，形成非党组织的共同领导意志和行动，进而领导非党组织”。⑤胡德平：《论中国共产党党组的基本属性》，《理论学刊》2014年第5期。从党组决策机制来看，决策机制是党的领导体制的核心内容，强舸等通过研究国有企业党组“讨论前置”决策内容和决策程序，指出“讨论前置”这一治理机制使党组分享了决策权，将党组的意图转化重大决策，做到了坚持和加强党的全面领导。⑥强舸、成小红：《国有企业党委（党组）与董事会的决策分工与运作机制——以“讨论前置”为考察核心》，《理论视野》2019年第11期。从党组职责功能来看，张晓燕认为，党组加强对本单位业务工作和党的建设的领导实质上是党组发挥领导作用的工作职责和工作方法。⑦张晓燕：《论党组工作条例对新时代党的领导理论的制度创新》，《理论与改革》2019年第5期。田桥则认为，党组制度主要承担两大政治功能：组织嵌入功能和党的意志转化与输出功能，这两大功能使党组在领导范围上实现党的领导全覆盖，在领导效能上实现党的领导与非党组织依法依章运行相统一。⑧田桥：《中国共产党党组制度的沿革、结构与功能》，《社会主义研究》2019年第6期。秦前红等认为，除组织嵌入功能外，党组还发挥整合功能，整合是“党对党的组织体系之外的非党组织进行整合，进而将全社会整合进入以执政党为核心的政治体系”。⑨秦前红、胡南：《论中国共产党党组制度的逻辑展开》，《吉首大学学报（社会科学版）》2020年第3期。

从既有党组理论研究来看，尽管研究者尝试揭示党组发挥领导作用的内在逻辑与运行过程，但仍未很好回应党组在其发挥领导作用过程中面临的许多实践性问题，并且，现有研究缺少理论层面的深度分析。第一，从“领导”的基本内涵来看，领导的本质不等同于领导的内容，本质需要通过内容表现出来，但如何从具体的领导的内容抽离出领导的本质，亟需以一种理论视角审视党组领导的基本内涵。第二，从党组领导基本内涵衍生出的重要课题是揭示党组领导原理与领导逻辑，但现有理论研究往往沿着“由果导因”的思维，从党组制度现状中证成党组领导逻辑合理性，如此难免产生“存在即合理”的倾向，同时也容易忽视党组的独特属性与运作逻辑。第三，虽然现有文献较好揭示了党组的治理结果，但很少探讨党组治理的过程，①林希存：《论党组的领导作用及实现机制》，《当代世界与社会主义》2020年第1期。而党组治理过程正是党组发挥领导作用的核心机制，因此，党组理论研究有必要揭开党组运行机制这一“暗箱”。第四，党组制度伴随中国共产党的成长走过了近百年发展历程，从党组制度的创设、撤销、恢复及完善历程来看，党组同党委、管理层的关系不断被调整完善，如何从比较维度探寻党组发挥领导作用的一般规律，是党组理论研究的应有之义。基于此，本文将在控制论这一理论视角下，阐释党组领导的核心要义，探索党组发挥领导作用的内在逻辑和运行机制，思考党组发挥领导作用的完善路径。

作为一种解释系统运行的理论，美国数学家N.维纳（Nobert Wiener）所创设的控制论中，关于一切系统都具有系统调节、控制反馈、信息传递等功能的基本观点可以合理揭示自然系统和人类社会系统是如何围绕“控制”这一核心机制保持动态平衡的。“控制”源于希腊文词汇“Mberuhtz”，原意为“操舵术”。在古代，掌握航海技艺以及对水手们具有领导力的人被称为“舵手”，②［古希腊］柏拉图著，王铮译：《理想国》第1卷，重庆出版社2016年版，第21页。在柏拉图看来，“操舵术”可用来表示管理人的活动、技艺。事实上，从“操舵术”演变而来的“控制”不但是组织管理的重要手段，也是执政党治国理政的重要方式。“任何国家的治理，总是把社会控制放在头等重要的位置”。③蒋传光：《构建和谐社会与当代中国社会控制模式选择》，《上海师范大学学报（哲学社会科学版）》2006年第2期。具体至中国政治现实，中国共产党是领导一切的，党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。从控制论这一视角来看，为实现坚持和加强党的领导，执政党对社会政治生活进行多种类型的调控，党领导的规划治理就是一种典型形式。五年规划的决策议题与议程始终处于各级党委控制之下，这一机制可被视为中国决策过程的核心机制，是中央控制下动态的、不断试错的过程。④［德］韩博天、［美］奥利佛·麦尔敦著，石磊译：《规划：中国政策过程的核心机制》，《开放时代》2013年第6期。党组制度的设置显然能够适用于规划治理的目标设计，可以从控制论角度对其运行机制进行阐释。由于控制论侧重从目标设计、流程调节和目标实现等程序性方面来解释系统运行过程的内在逻辑和实现机制，这些观点有助于拓宽党组如何发挥领导作用的研究视野。具体而言，非党组织的目标和行为可能伴随环境变化而变化，党组若要有效实现对非党组织的领导，前提条件是在反馈的基础上对非党组织行为进行调节，使其朝着党委和党组的目标靠近与转化。

当然，由于理论是概括地反映现实的概念和体系，具有思维主观性、内容有限性等特征，理论与现实之间总是存在一定张力。就此而言，控制论在刻画党组实践时也存在一定局限性，具体表现为党组设置及其运行会受到多种因素影响，如党组类型、成员素质、党政体制、执政理念等，控制论则基本没有涉及这些。并且，当代中国特色政治体制中的“党的领导”是内涵极为丰富的概念，它不但包括控制因素，也包括权威、引领、说服等因素。为使控制论更能准确反映党组运作现实，揭示党组发挥领导作用的内在逻辑，避免理论脱离现实，本文在借鉴控制论研究视角时，坚持马克思主义基本立场，紧紧围绕“坚持和加强党的全面领导”这一党组制度主线，使理论描述不至于脱离党组运行现实场景。如此也可有效避免单纯“由果导因”思维逻辑，实现“因果互证”，即既然党组的政治功能是“在本单位本部门发挥领导作用”，那么党组制度中的“因果联系”则主要体现为党组采取的一系列措施与是否有助于发挥党组领导作用间的关系。

二、控制论视角下党组发挥领导作用的内在逻辑

（一）控制论视角下党组领导作用的具体实现

控制论的理论核心是控制，控制是施控系统在信息反馈基础上不断测量和修正目标偏差，对受控系统进行调节，进而实现受控系统稳定或改善受控系统性能的过程。如图1所示，控制论一般将控制系统解构为施控系统与受控系统，施控系统对受控系统调节控制的基础是信息传递，一切信息传递的目的都是为了实现控制。此外，影响控制过程的另一重要因素是反馈，反馈是系统的输出结果返回输入环节，通过影响输入环节进而影响输出的过程。①［美］诺伯特·维纳著，陈娟译：《控制论：或关于在动物和机器中控制和通信的科学》（第2版），中国传媒大学出版社2018年版，第110-111页。反馈包括正反馈与负反馈。正反馈是指系统的输出影响到输入，通过改变输入造成输出变动持续加大的情形。负反馈是指系统的输出影响到输入，通过改变输入造成输出变动持续弱化的情形。不管是正反馈还是负反馈，其目的都是为了实现施控系统预定目标。

图1 控制系统的基本框架与运行逻辑

控制论中反馈调节、信息传递等基本观点揭示了各类系统保持秩序的内在机理，在此意义上，党组与非党组织间的领导与被领导关系也内含于系统调控关系之中。包括党组在内的组织都是复杂社会系统中的若干子系统，这些子系统之间既存在联系又相互独立运行。在非党组织相对独立情形下，如果非党组织内部主体间排斥力量大于主体间的吸引力量，那么非党组织有序性程度将不断降低、无序性程度不断增加。现实情况是，非党组织不是绝对独立的，作为开放系统，这些组织需要与外界组织如党委进行联系。如果党委对非党组织实施的“减熵”不能抵消非党组织内部的“熵增”，②“熵”是孤立系统无序性的表征，“熵增定律”的基本观点是：特定条件下孤立系统的熵总是在增加。也就是说孤立系统总是存在去组织化趋势。被推广到社会系统的泛化的熵增原理是指“在一个排斥力量大于吸引力量的孤立系统之中，系统的有序性程度将不断降低”。参见钱时惕：《世界的复杂性与熵理论——兼评〈新自然观〉一书中的“熵理论与自然观”》，《科学技术与辩证法》2004年第1期。非党组织可能会由有序转变为无序状态。党是领导一切的，实现党对非党组织的领导，首先需要党对非党组织进行调节，以降低非党组织内部无序性，增强非党组织内部凝聚力。为此，在非党组织的领导机关中设立领导机构，作为党对非党组织实施领导的重要组织形式，党组成为中国共产党处理党政关系的一项重要手段。

第一，党组发挥领导作用的前提是对非党组织进行调节。“党的领导”是一个内涵丰富的政治概念。有学者认为领导的本质是影响，党的领导体现的是党在国家政治生活中的影响力问题。③张明军：《领导与执政：依法治国需要厘清的两个概念》，《政治学研究》2015年第5期。也有学者认为领导是一种活动或关系，党的领导是“党对人民群众、其他党派及其成员加以引导、组织、率先示范的带领性活动”。④张恒山：《中国共产党的领导与执政辨析》，《中国社会科学》2004年第1期。事实上，调节是衡量领导的重要维度，领导通过调节得以真正实现，二者具有十分紧密的内在关联。离开调节谈领导，领导的科学内涵就大大缩水。

就党组而言，党组发挥领导作用这一目的，需要通过三类调节形式来实现。一是集体决策。党组按照少数服从多数票决原则和民主集中制要求实行集体领导。党组就本单位重大事项实行集体讨论、会议决定，这一领导体制会对行政首长的权力产生一定制约作用。二是组织渗透。作为党委同其他组织的沟通中介，党组内嵌于非党组织领导机关之中，结构性嵌入使党组组织体系与国家政权体系高度耦合，党组组织体系范围不但几乎覆盖所有国家政权机关领导机关，而且党组成员来源于国家政权机关领导成员，党组领导体制和组织原则强化了党政科层体制，进而实现政治整合功能。三是程序性控制。党组发挥领导作用最主要和最重要的程序性安排是“讨论前置”，如《党组工作条例》第20条规定，“国有企业重大经营管理事项必须经党组研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定”，这种“讨论前置”决策程序赋予国企党组在重大事项决策过程中享有把关定向权力，国有企业党组讨论决策前置程序可类推适用于其他单位党组，①蒋清华：《行政机关党组制与首长制关系的规范解释》，《中外法学》2020年第6期。以党组决策先行于管理层决策，保证了党组对本单位重大问题、重大事项决策的程序性控制。

第二，党组调节非党组织行为的目的在于更好发挥领导作用。调节和目的直接相关，没有目的就无所谓调节。只有存在具体目的，施控系统才能够据此不断调节受控系统行为，达成施控系统目的。因此，控制论仅适用于有目的的行为，这是运用控制论分析问题的前提条件。从党组的目的来看，作为非党组织中的领导机构，党组目的就是发挥领导作用。“这是党组在角色与功能上的共性体现”。②施新州：《党组：坚持依法治国与依规治党有机统一的关节点——兼论对〈中国共产党党组工作条例〉修改的建议》，《中国延安干部学院学报》2018年第6期。通过在国家机关、人民团体、社会组织等组织中发挥领导作用，党组成为党对非党组织实施领导的关键枢纽和节点，党组始终围绕如何更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用这个制度内核运转。党组目的的唯一性使其同党组具体行为区分开来。党组具体行为有很多种，按照《党组工作条例》第16条规定，党组的领导行为可以分为两类：加强本单位党的建设领导和所在单位业务工作领导，这两类领导行为又可详细分为12项具体职责，如讨论决定“三重一大”事项等。党组履行这些具体职责只有一个目的，那就是在非党组织中贯彻落实党的路线方针政策，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。党组履行具体职责需要通过党组控制非党组织的具体事项或行为来体现。以党组讨论决定非党组织重要干部任免为例，遵循“党管干部”原则，党组讨论和决定重要人事安排，为保证干部选拔任用符合党的用人标准，党组在干部任免过程中的一大特点是“酝酿先于决定”。按照《党委（党组）讨论决定干部任免事项守则》第2条规定：“没有按规定进行酝酿动议、民主推荐、组织考察的不上会”，其中，“‘酝酿’就是党组对决策议题的控制”，③麻宝斌、仇赟：《中国共产党党内决策程序的多维构建——以党委（党组）讨论决定干部选拔任用事项为例》，《治理研究》2019年第4期。这一前置程序是党组对干部选拔任用程序的关键控制，其目的是强化党组在干部任免工作中的领导和把关作用。

（二）党领导下的两种不同类型系统结构的比较

调节、反馈不止适用于设置党组的系统结构，也适用于其他形式的系统结构。因为并非所有非党组织的领导机关中均可以设立党组，④如领导机关中的党员领导成员不足3人的、与党的机关合并设立或者合署办公的等。并且，从党组制度发展历程中来看，党组也经历过撤销情形。⑤行政系统中的党组经历过两次撤销情形，一次是“文革”时期，另一次是党的十三大至党的十四大之间。因此，了解党组发挥领导作用的内在机理，需要对不设立党组和设立党组的两种系统结构进行比较，分析不同调节模式下党的领导原理。

第一，不设党组的党政系统。

如图2所示，此种系统结构中，党委作为施控系统，政府作为受控系统。党委领导作用表现为，政府决策直接受制于党委，党委根据政府输出系统提供的反馈信号，同自身提出的目标进行比较，得出目标偏差，进而根据目标偏差对政府行为进行调节。党委在这一领导模式中显然处于主导地位。此种模式的优点是，该系统可以在局部实现稳定状态。因为局部状态下，外界环境对政府决策影响较小，党委可以根据信息反馈直接、迅速影响政府决策，实现“党政同频共振”，因而这种控制方式具有明显的正反馈特征，即受党委决策偏好影响，政府系统输出端向党委系统输入端反馈的信号总是保持同向。不过，此种领导模式要求施控系统即党委决策者必须具有完全信息。政府决策直接依赖于党委，伴随外界环境不确定性因素增加，作为决策者的党委需要掌握更多决策信息。此外，系统惯性或制度惯性的存在致使党委对政府系统的反馈不能及时掌握。反馈虽能校正偏差，但一旦制度惯性增加，系统反馈不及时，政府行为偏差也就不能得到及时校正。惯性包括党委系统惯性，如制定决策需要一定的时间，也包括政府系统内部存在的惯性，如政策执行需要在一段时间以后才能产生效果。

图2 党委领导政府的系统架构

政治实践中，妥善处理党政关系不只是执政者的理论自觉，同时也受客观条件尤其党委主导的控制系统能否有效实现领导目标影响。如果党委不能实现对政府有效调节，那么就需要在政府系统中设立党组织、党组进行调节。在非党组织中建立党组，可以体现和加强党的领导。

第二，设置党组的党政系统。

与图2相比，图3所示的系统架构多了党组这一主体。不同于党委直接控制政府，党组对政府进行直接、全面领导，成为党委领导政府的关键枢纽，党组与党委共同构成控制系统中的施控系统。此种领导模式中，政府领导机关制定的决策既要受党委的领导，同时也受内嵌于政府系统中的党组的领导，“双重领导机制”保障了党委意图在政府系统的贯彻落实。并且，此种领导模式下，党委对政府的领导不再拘泥于微观层次，而是侧重宏观层次，微观领域事项由党组根据信息反馈及时对政府行为进行调节，党组接受批准其成立的党委的领导也保证了党委对政府微观领域工作的领导。总之，“双重领导机制”既保证了政府的活力，又保证了党委对政府的一切领导。此外，内置于政府领导机关之中的党组，可以通过党内反馈、党外反馈等多种反馈渠道，掌握全面、具体、准确的决策信息。此种领导模式具有事前性，也即前馈控制。前馈控制有利于降低外界因素的扰动，提高控制的稳定性。对党组而言，前馈控制能够保障党组对政府可能发生的情况进行提前预测和提前控制，消除人大、政协等外部主体对政府系统带来的不确定性。对党委而言，党委可以通过党组的反馈对政府行为未来发展进行提前介入。

图3 党组领导非党组织的系统架构

从控制论视角来看，党组在党政系统中具有把关定向、校正缓冲、统筹协调等功能，这些功能为其发挥领导作用提供了支撑。具体来看，其一，党组在非党组织中发挥“把关定向”功能表现为，党组从整体大局着手，引导和控制非党组织行为朝着贯彻落实中央重大决策部署、执行党委决定决议方向前进。对非党组织行为尤其是政治行为就政治方向、政治规矩进行把控，是党组领导非党组织的基本要求。其二，党组发挥校正缓冲功能体现在，作为党委领导非党组织的中介，党组可以通过党内工作机制及时向党委反馈本部门本单位工作情况，避免党委决策出现重大失误。并且，作为“缓冲地带”，党组能够根据政策输出反馈及时对非党组织行为进行调节，减轻党委等外界环境对非党组织产生的不利影响，确保非党组织稳定运行。其三，党组统筹协调功能体现为，党组要统筹协调各主体、各方面的关系。党组发挥领导作用的系统结构内部包括多种关系，如党组与领导管理层间的关系、党组与机关党委间的关系、党组成员与普通党员间的关系等。党组实施领导行为时，既要“管理本单位党员、干部”，又要“团结非党人士与群众”，这种“内部二次整合”①吴晓林、郭慧玲：《党组政治研究：“双重嵌套”的政治整合结构》，《探索》2016年第3期。是党组发挥领导作用的重要方面。

三、党组发挥领导作用的运行机制

（一）党组对非党组织实施领导的具体要求

“社会调控中的系统控制与物理、生物的系统控制的基本原理并无二致，即施控主体以指令信息作用于受控客体，使受控客体围绕预定目标而行为”。②周勇：《系统控制论视域下的社会调控创新论析》，《湖南农业大学学报（社会科学版）》2015年第6期。控制论视角下的党组政治，以党组为施控系统，以非党组织为受控系统，党组对非党组织的活动进行信息获取、调节反馈和决策控制，最终实现党领导下的党政关系协调。

第一，妥善处理党政关系，实现党政关系协调。从控制论视角来看，系统结构的设计必须使其能够及时处理施控系统与受控系统关系。党组这一组织结构的设计初衷就是妥善处理中国特色党政关系，实现党的领导目标和意图。现代政治一般为政党政治，“政党和国家关系是政党政治的基础问题”，③祝灵君：《党领导国家体制研究》，《当代世界与社会主义》2020年第1期。其他政治制度的设计应将党政关系置入其中。中国共产党的领导地位与执政权力深嵌于国家权力结构之中，其建构的新型党政关系的显著特点是结构性嵌入与功能性耦合，实现党政关系协调。一方面，党组承担着党的意志，其职责是推动党的主张和重大决策转化为法律法规和政策政令。党组内设于领导机关之中，党组成员的行政领导角色能够使党组借助决策转化机制将政治决策与行政执行统一起来。另一方面，作为政治性组织，党组承担业务工作领导职责，由于党组成员直接管理行政事务，党组成为执政党同政权机关对接的“桥梁”和“纽带”。此外，党组制度运行以党的政治权威为核心，通过承担凝聚共识、宣传动员、干部选拔等职能，党组将自身行动逻辑、意识形态、价值导向等植入政府体系，实现“政治”与“行政”的“双轨一体”。④王浦劬、汤彬：《当代中国治理的党政结构与功能机制分析》，《中国社会科学》2019年第9期。

第二，获得充分信息，为决策控制提供服务。一方面，作为党委领导的政治性组织，党组需要及时向党委报告工作、反映问题、提出建议，为党委决策提供支持。党委正确决策是党组充分发挥领导作用的重要前提和保障。另一方面，党组成员均是党员领导干部，这为党组决策获得重要信息提供了可能和保障。相比于党委，党组人员构成的制度安排使决策者更容易获取本部门目标发展和存在问题的信息。根据党组履行领导党的建设和业务工作职责，党组获取信息的途径可分为两大类。一是党内系统。《中国共产党章程》第48条规定党组“讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项……领导机关和直属单位党组织的工作”，这些事项属于党的自身建设范畴，党组可在党内系统遵循相关党内法规，通过党内监督、党务信息公开等方式实现信息反馈。二是党外系统。党组是采取内嵌方式介入所在组织的决策过程，它并不能代替非党组织的领导机关，党组对业务工作领导需要与行政领导班子依法履职相协调，这就要求党组应当接受党外人士尤其是非党员领导干部的监督，广泛听取党外人士意见建议。

第三，合理运用反馈，确保调节方式得当。作为一种控制方式，反馈将实际工作成效与事先确立的目标进行比较，通过分析目标偏差原因，提出施控方案，对施控系统进行调节，不断缩小目标偏差，最终实现预期目标。就党组而言，党组需要通过各种反馈渠道和反馈方式将党组和非党组织制度举措同决策目标进行比较，通过发现目标偏差表现，查找问题根源所在，及时制定调控工作方案。根据调节的时间不同，党组可统筹运用前馈控制和反馈控制。前馈控制侧重事先控制，它要求党组对非党组织进行调节时必须将不利因素、干扰因素、不确定性因素考虑进来，以降低信息的不完全性。反馈控制则侧重过程控制，它要求施控方所掌握的反馈信息具备及时性和正确性，对党组而言，党组对非党组织进行调节时，其决策信息应当真实可靠，并尽可能收集和过滤系统外部信息。此外，根据是保持非党组织系统稳定还是促进非党组织快速发展等目标不同，党组可灵活、恰当运用正反馈和负反馈等控制方式。

第四，牢牢把握决策权，发挥把关定向作用。决策几乎与管理同义，①［美］赫伯特·A.西蒙著，李柱流等译：《管理决策新科学》，中国社会科学出版社1982年版，第33页。它是控制系统的关键环节，信息传递与反馈控制的交汇点就是决策。决策是一项系统性控制活动，它涉及权力结构、决策原则、决策方式、决策转化、决策频率等方面。控制系统中的党组决策控制，首先要求非党组织中的重大事项应由党组先行讨论决定，党组处于非党组织重大事项决策权力网络结构中的核心位置，是党组发挥领导作用基本前提。其次，民主集中制是党的根本组织原则和领导制度，党组决策活动也遵循着民主集中制的要求，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的决策程序开展决策活动。再次，党组决策与行政领导班子决策既有联系又有区别，党组会议决策逻辑不同于行政领导班子会议决策，二者不能相互代替，因此，决策转换是党组决策由“幕后”走向“前台”的关键一步，是衡量党组决策意图能否有效实现的重要环节。最后，决策频率在一定程度上反映了控制系统决策控制的效率，党组决策频率应当制度化、规范化，确保党组决策成为党组发挥领导作用的经常性活动。

（二）将党的领导要求落实到党组具体工作的关键机制

为实现对非党组织领导，党组嵌入非党组织之中，实现组织控制。一方面，党组加强对非党组织中的党员和基层党组织的管理，另一方面，党组妥善处理其与非党组织领导机关的关系。为此，党组在请示报告、议事决策等方面实现前馈控制、过程控制和信息反馈，不断修正非党组织的行为，使其朝着实现党组领导目标的方向靠拢。

第一，处理党政关系的重要制度安排是党组对机关基层党组织的管理制度。非党组织中除党组这一组织外，还有党的其他组织，如党在国家机关中设立的机关基层组织。党的基层组织履行教育、监督和管理党员职责，激发党员发挥模范带头作用，是党执政的组织基础和战斗堡垒，“组织嵌入”成为党的基层组织引领非党组织发展的重要形式，②刘伟：《从“嵌入吸纳制”到“服务引领制”：中国共产党基层社会治理的体制转型与路径选择》，《行政论坛》2017年第5期。也是实现“以党领政”的重要政治机制。内嵌于非党组织中的党组织增加了控制系统的多样性，按照“必要的多样性定律”，即只有“施控系统”多样性不低于“受控系统”多样性时，控制才能有效实施。③W.Ross Ashby，An Introduction to Cybernetics，Chapman and Hall Press，1956，p.200-210.非党组织内部的复杂性要求施控系统增加调控方式的多样性。党的十九大修改的党章规定，党组“领导机关和直属单位党组织的工作”。这一要求改变了此前党组与机关基层党组织间的指导与被指导关系，领导与被领导关系成为处理党组与机关基层党组织之间关系的基本要求。机关基层党组织坚持党的机关工作委员会和本单位党组（党委）双重领导，这显然要比单重领导体制更为复杂，党组领导机关和直属单位党组织的工作，在一定程度上强化了机关基层党组织党建工作的有效性。作为政治性组织，党组以政治建设为首要原则。党章明确了党组全面从严治党主体责任，为党组领导机关基层党组织提供了制度保障。除党章外，《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等党内法规也都明确了党组对基层党组织及党员管理的职责权限、领导保障和具体程序。并且，党组对机关基层党组织进行领导更具优势，因为党组同机关基层党组织距离更近，党组成员一般也是基层党组织主要负责人，党组承担以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设职责。通过对机关党组织进行管理，党组建构了党领导下处理党政关系的多重制度安排。

第二，党组调研、党务公开等信息传递机制保障了信息反馈渠道的畅通。反馈是系统输出端与输入端的交互过程，信息反馈是信息双向流动过程，重视信息反馈是施控系统维持控制系统稳定的必要条件。就党组而言，信息反馈是党组进行决策的重要依据。党组处理信息反馈的制度安排有多种，一类是党务公开制度和党内监督制度。《中国共产党党务公开条例（试行）》第13条明确规定：党组应当重点公开在本单位发挥领导作用和落实党建工作责任制情况，党务公开有助于破解“监督难、监督不力”问题。《中国共产党党内监督条例》对此作了回应，该条例第39条规定，各级党组织和党的领导干部应当认真对待、自觉接受社会监督，利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开。通过党务公开制度和党内监督制度，党组可以及时了解和掌握党员群众对党组工作目标、重点工作任务及落实情况的意见反馈，在群众路线这一根本工作路线要求下，党组不断改进工作方式，及时修正目标偏差。党组接收信息反馈的另一类机制是党组调研机制。调查研究是党组运行的主要方式和重要环节，①余礼信：《中国共产党党组运行机制研究》，《云南行政学院学报》2020年第3期。通过各类形式的调研活动，党组及其成员及时掌握内设科室、下级单位党建和业务工作落实情况，确定难点热点问题，积极征求各方意见，为党组目标确定和议事决策提供信息支撑。为此，一些党内法规明确了党组调查研究的具体要求和细节，如《党组工作条例》第31 条规定，党组作出重大决策，一般应当经过调查研究；《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》第9条规定，理论学习中心组成员应当把理论学习与专题调研结合起来，深入基层、深入群众，扎实开展调查研究。实践中，党组成员开展的专题调研、集体调研等多种调研形式正是党组发现突出问题，获得信息反馈的有效制度实践。

第三，重大事项请示报告机制是党组实现前馈控制和过程控制的重要机制。前馈控制是施控系统为防止问题发生采取相应的调节行动，过程控制是施控系统在管理过程对已出现的问题及时作出具体调节措施。在党组日常运行中，请示报告制度既是党委对党组实施前馈调节的重要制度安排，也是党组对非党组织实施过程调节的重要机制。《党组工作条例》《领导干部报告个人有关事项规定》《中国共产党重大事项请示报告条例》（以下简称《请示报告条例》）等党内法规确定了请示报告制度的主体、程序、内容与方式，建构起约束党组请示报告工作的完整框架。其中，“请示”是指事前请示、决策前请示，《请示报告条例》第13条列举了党组织应向上级党组织请示的十项内容，基本包含了党组讨论决定本单位重大问题、重要事项的所有内容。“报告”的内容主要是指实施过程出现的重大问题及应对处理情况，《请示报告条例》第14条详细列举了下级党组织需要向上级党组织报告的九项内容，这些属于党组在履行领导过程中的重要日常工作。根据党组的请示，党委可以全面掌握党组与非党组织工作信息，针对可能出现的问题，统筹谋划，提前做出应对措施，“防患于未然”。根据党组的报告内容，党委可及时了解党组与非党组织工作进展和目标达成进度，及时分析目标偏差产生原因，并可以对党组作出的不适当决定进行撤销或者变更，“及时止损”。由于党组是党委领导非党组织的关键节点，党委对党组进行的前馈调节和过程调节，实际上也意味着党组对非党组实施了前馈调节和过程调节。

第四，党组议事决策机制保障了党组对决策议程的控制。控制论可能为我们提供对政治系统运行更为深刻的洞见，是因为它将人们的关注重点转移到政治决策的形成过程。②Robert J.Lieber，Theory and World Politics，Winthrop Pbulishers，1972，p.70.事实上，只有在决策过程中，党组领导线条和轮廓才真实、完全凸显出来。《党组工作条例》中的决策与执行章节对党组决策的程序性安排作了规定，包括“调查研究、征求意见、充分酝酿等程序”等。此外，《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规也都规定，非党组织中重要事项的决策必须先由党组（党委）按照民主集中制和规定程序“集体讨论决定”，这些要求保障了党组对决策议题和决策议程的控制。其一，从党组决策内容类型来看，党组就党的建设范畴的决策同行政首长的职责没有交叉关系，二者决策范畴、决策逻辑没有关联。党组就业务工作的决策，应当前置于行政领导班子会议决策，虽然最终执行决策权属于行政首长，但“讨论前置”有利于实现党组对重大问题、重大事项的把关定向作用，尤其是党组会议中党组否决的议题、事项，无须再在行政领导班子会议上讨论，保障了党组对行政领导班子的领导。其二，从党组决策内容来看，《党组工作条例》将党组决策事项细化为11项，并以“其他应当由党组讨论和决定的重大问题”作为兜底性条款，党组决策内容更加全面、具体、充实。其三，从党组决策人员来看，尽管一些党组会议可以邀请非党组成员参加，但非党组成员没有参与表决的权限，党组会议的决策权力只能由党组集体行使。其四，《党组工作条例》规定了党组会议频率，即一般每月至少召开一次，遇有重要情况可以随时召开，这一规定从制度上保证了党组的决策效率和决策频率。

四、进一步讨论：完善党组领导机制的几点思考

借用控制论研究视角，有助于我们识别党组领导非党组织的几处关键节点，即党组围绕组织设置、信息传递、反馈调节、决策控制等核心过程，不断从制度层面强化党的领导体制机制。当然，党组有效发挥领导作用是有条件的，这一领导模式也有一定的局限。首先，党组领导事项逐渐增加，这对党组集体决策能力提出了更高要求。其次，为避免党组成为不受控制的决策组织，甚至同党委产生权责冲突，要求党组同党委间的反馈应当具有及时性。再次，党组决策能否及时转化为非党组织决策需要多种程序性安排，否则容易造成“党政角色混同”。最后，党组对非党组织的工作督导目标可能与党委对非党组织的期待存在不一致，因此需要加强党委对党组的监督。当前，党组在巡视工作中显现出来的诸多问题具有高度趋同性，如重业务轻党建、压力传导逐级递减、“一岗双责”不落实、执行组织人事纪律不严、党组会议和行政领导班子会议议题界定不清晰等。从控制论视角来看，产生这些问题的原因是由党组在目标管理、组织设置、议事决策等方面运行不规范所导致。因此，充分发挥党组领导作用，需要在组织管理、信息反馈、目标督查、决策方式等方面不断完善党组领导机制。

第一，注重党建目标管理，规范党委领导方式和领导内容。从巡视情况来看，党组“重业务、轻党建”很大程度源于党组实际工作目标与党组应然工作目标不匹配。因此，批准党组设立的党组织可以在党组书记述职述廉时，重点听取该党组上一年度目标执行情况，以及下一年度目标内容与工作计划，尤其是党组就机关基层党建工作的年度计划，不断强化党组落实管党治党主体责任，防止党组“目标背离”“目标缩水”。有学者建议，“由党代会提名和任命党组，党组只应向党代会负责和汇报工作，变党委的集中管理为党代会的民主管理，防止党的局部组织或领导者个人借机干预司法”。①孟高飞：《论党对地方法院组织领导的法治化变革》，《学术交流》2017年第4期。倘若如此，按照“由谁产生，对谁负责”的选举原则，党委对党组领导作用和领导地位势必受到严重削弱，不利于党委决策部署在非党组织的贯彻落实。并且，县级以上党的各级代表大会每五年才召开一次，其会议召开频率不利于对党组进行监督。问题不在于党组如何产生，而在于党委如何有效领导。就领导方式而言，党委要尊重党组的相对独立性，尊重党组发挥领导作用同所在单位行政领导班子依法依规履职相统一。就领导内容而言，除重大事项、特殊事项外，党组和党委可结合本地本单位实际情况，根据《请示报告条例》等党内法规，遵循“政治导向、权责明晰、客观真实、规范有序”原则，列出详细请示报告清单，细化请示、报告、报备事项范围和要求，实现党委全面领导和党组部门领导相互协调。

第二，统筹考虑领导干部人选，尽量满足党组设置条件。根据《党组工作条例》规定，相应非党组织领导机关中党员领导成员超过3人的可以设立党组。该条例使用的是“可以设立”表述，但为加强党的组织渗透和领导，党组设立应遵循“应当设立”原则。满足党组设置条件的，党委组织部门应当及时向党委请示审批；非党组织申请设立党组的，党委组织部门应及时审核。县级以上政府工作部门应当设立党组，但领导成员不满3人的，在任免非党组织领导成员尤其是主要负责人时应当统筹考虑，尽量满足党组设置的人数要求。并且，从加强行政效率考虑，党组书记应当尽量是单位领导班子主要负责人，减少党组书记与部门主要负责人分设情况。①李宜春：《政府部门党组制度与行政首长负责制》，《经济社会体制比较》2013年第6期。

第三，党内监督和外部监督相结合，构建多种信息反馈渠道。党组应当统筹党组信息公开与机关基层党组织信息公开建设，尽管二者存在重合之处，但不能以党组织信息代替党组信息公开，党组可以建立党务信息公开清单，重点公开党组落实责任制情况。此外，在党组被赋予领导机关党建工作职责后，党组接受机关工委就党的建设履职情况监督，党的机关工委同党组间存在指导与被指导关系。未来，党组同党的机关工委就机关党建的关系需要做进一步改革，机关工委职责定位应当向统筹指导角色转变，从宏观层面分类指导直属机关各部门和直属事业单位党建工作，避免与党组职能交错、职责不清。另外，党组还应当加强党外监督，强化信息反馈的多元性。党组就本部门业务层面的重大事项决策可以邀请非党员领导参加，部门主要负责人不是党组成员时，应当邀请部门主要负责人参加，以接受党外人士监督，推动党内监督与党外监督贯通协同。

第四，完善决策方式和程序，妥善处理党组决策与管理层决策关系。根据《党组工作条例》和《重大行政决策程序暂行条例》规定，党组应当建立健全党组议事规则，规范党组议事程序，并明确规定党组扩大会议不得代替党组会议作出决策，党组会议一般不能和政府常务会议或全体会议合并召开，避免党组与非党组织行政领导班子职权重叠，保障党组决策符合党内法规同国家法律统衔接和协调的要求。党组会议决策表决是按照少数服从多数的原则，作为党组书记的行政首长在党组会议中无法否决多数党组成员通过的决策，但是作为部门正职，其可能会与党组之间出现矛盾甚至相互抵制，②余礼信：《让党组运转：保障重大决策的科学化、民主化与合法化》，《中共天津市委党校学报》2016年第4期。并在行政办公会上否决党组会议已经通过的决策。因此，党组会议在对重要事项、重大问题进行讨论和决定前，党组成员应当进行充分的协商、酝酿，存在重大分歧的议题一般不得上会。此外，为避免党政角色混同，党组制发的有关业务工作的文件应当先转化为部门文件，然后再向非党组织或成员制发。