浦东机场危险化学品安全法规适用性研究

上海国际机场股份有限公司 徐皑皑 张 轲 岳丹辉

上海普兰认证咨询有限公司 宋 铂 邱琳美 邱 琪

■目的与意义

为了贯彻十九大会议关于“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[1]的精神，遵守有关国际和国家法规，执行有关危险化学品安全管理的部委标准和民航局规范，落实上海机场集团关于安全风险防控的要求，从上海浦东机场角度出发，梳理民航机场危险化学品安全管理的法规体系，辨识相关法的主要内容与关系，比较相关标准，建立相关规则。此项研究的意义在于通过分析、研究法规体系及应用重点，给上海浦东机场危险化学品安全管理提供法规支撑，为国内同类型企业的危险化学品安全管理合规性实践提供参考，也为危险化学品安全管理的从业人员提供有关法规分析的借鉴。

■法规体系

1.体系范围

上海浦东机场作为国内大型涉外机场所涉及危险化学品安全管理的法规，主要源自国际法和国内法两大类。广义法规是指法规的整体[2]，行政规范性文件是具有普遍约束力反复适用的公文[3]，标准分为强制性标准和推荐性标准[4]，涉及储运和使用中的安全或劳动安全的国家标准或行业标准均属于强制性标准[5]，行业标准的技术要求应高于强制性国家标准的相关要求[6]。

2.国际法

2.1 主要国际法

以中华人民共和国政府、政府部门名义[7]对外签订的协定、约定，及航空公司承诺自愿遵守的有关危险化学品安全管理主要国际组织的规则如表1 所示。

表1 主要的国际公约、条约和规则

2.2 国际法效力

以中华人民共和国政府、政府部门名义签订的关于危险化学品安全的国际公约、条约和规则属于政府间协议，除保留外，对上海浦东机场均具有强制约束力[8]，民用航空企业自愿加入的国际组织约定如《IATA 规则》[9]，对加入者有约束力。

2.3 国际法优先

依据“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同《中华人民共和国民用航空法》有不同规定的，适用国际条约的规定；但是，中华人民共和国声明保留的条款除外[10]。”该条款确定了民用航空领域国际公约优先原则。

2.4 国际法转化

通过对比分析发现，表1 的国际公约、条约和规则以表2 所示的方式转化为国内法规、规范。

表2 国际法转化

（续）

通过表2 分析可以得出，国际法转化具有多部门性，转化结果具有多样性。

3.国内法

3.1 法规法规

依据《宪法》规定[11]上海浦东机场应遵守危险化学品安全管理主要法规如表3 所示。

表3 主要的法规

（续）

3.2 行业规范

依据《民用机场管理条例》、《中国民用航空危险品运输管理规定》和《危险品货物航空运输存储管理办法》规定，中国民用航空局、地区管理局依据职责对危险品公共航空运输活动实施监督管理。中国民用航空局颁布涉及危险化学品安全管理的主要规范性文件如表4 所示。

表4 民航局主要安全规范

3.3 行业标准

中国民用航空局发布现行有效的涉及危险化学品安全的主要行业标准如表5 所示。

表5 有关化学品安全的民航标准

（续）

3.4 其他要求

依据《民用航空安全管理规定》第十八条（七）款规定，国内民航机场安全生产除应遵守国内的的法律、法规外，还应遵守规章规定的安全生产直接相关的其他要求。

■法规应用

1.现状分析

为落实有关安全机场要求，保障重大活动顺利进行，危险化学品安全管理是上海浦东机场一项非常重要的工作。2019 年上海浦东机场仅入口防爆检测点查获各类危险品 6485 件，危险品安全管理尤为重要。正确理解危险品与危险化学品的关系，避免法的应用瑕疵和偏离，是上海浦东机场危险化学品管理法规适用的研究重点。

2.法规解释

2.1 解释规则

法的解释是法的适用过程中重要一步，是指对表达法的语言的意义的揭示、说明和选择[12]。法规解释可分为法定解释和学理解释；法定解释又可以分为立法解释、行政解释和司法解释；学理解释是指未经立法机关授权的组织或个人对法规所作的解释[13]。法的解释方法有文义解释、体系解释、主观目的解释、历史解释、比较解释、客观目的解释[14]。法的解释首先考虑解释方法理由的说服力，说服力不受解释方法位阶的限制[15]。

2.2 危险品

关于危险品的声明及我国与声明组织的关 系：①UNECE:Dangerous goods are subject to transport，workplace，storage，consumer and environment protection regulations，to prevent accidents to persons，property or the environment，to other goods or to the means of transport employed[16]；②ICAO：The technical instructions contain a comprehensive set of requirements；among other things，they provide for the classification of dangerous goods and list these goods[17]；③UNECE：Transport of dangerous goods:for the transport of dangerous goods，the GHS is implemented through the“UN recommendations on the transport of dangerous goods.Model regulations”and the following transport legal international instruments:(b)ICAO technical instructions for the safe transport of dangerous goods by air (ICAO TI)[18]；④“危险品”是指列在《ICAO 细则》（DOC 9284 AN/905）危险品清单中或者根据该细则归类的能对健康、安全、财产或者环境构成危险的物品或者物质[19]；⑤我国既是UNECE GHS制度的无保留成员国[20]，又是ICAO 无保留理事成员国[21]。通过前述可知，民航局对危险品的定义是基于《ICAO 细则》，危险品国内转化法规体系：一是原国家质量监督检验检疫总局发布的基于UNECE GHS 制度的化学品分类与标识的国家标准体系；二是民航局基于《ICAO 细则》的危险品确认与管理体系。

2.3 危险化学品

危险化学品是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品[22]。危险化学品品种依据化学品分类和标签国家标准，从物理、健康、环境危害特性类别中确定[23]。《内河禁运危险化学品目录（2019版）》对《危险化学品目录（2015版）》列举的危险化学品做了增扩[24]。

超级奥氏体不锈钢指高合金、高性能的奥氏体不锈钢，还具有超低碳、超高洁净度和超高均匀性的特点，其耐孔腐蚀当量PREN≥40。与300系列（304L、316L、317L）奥氏体不锈钢相比，具有更高的强度和耐腐蚀性能，特别是Cl-的酸性腐蚀环境下具有较强抗点腐蚀能力、缝隙腐蚀、晶间腐蚀和应力腐蚀的能力。UNS N08367是美国Allegheny Ludlum公司研发的超级奥氏体不锈钢材料，其Cr、Ni、Mo三种元素的总含量超过50%，PREN≥40，广泛应用于海水脱盐淡化设备、海水管道系统、海水飞溅区的支撑和烟气脱硫装置等，在欧美国家常常被用于替代铜合金。

3.法的关联

“危险品”与“危险化学品”均是依据GHS 制度种类定义和实验方法确认[25]，通过不同组织的转化路径而产生。“危险品”与“危险化学品”的法规关联如图1 所示。

图1 危险化学品与危险物品关系图

4.法的交叉

4.1 理化性分类重叠

为了研究“危险品”与“危险化学品”在理化特性上分类法规关系的重叠区域，对比分析《全球化学品统一分类和标签制度（GHS)2019 版》、《危险化学品目录（2015 版）》、GB18218-2018《危险化学品重大危险源辨识》、《关于危险物资运输的建议书（一）2019 版》和GB6944-2012《危险货物分类和品名编号》，结果如表6 所示。

表6 危险品类别与危险化学品的重叠性对比

（续）

通过对比分析发现，危险品类别1 和3a 是危险化学品；4.2、4.3、5.1、3b 与危险化学品的类别范围相同；2.1、2.2、4.1、5.2、腐蚀性物质、6.1、环境危害（a）、环境危害（b）既含有危险化学品又含有非危险化学品。

4.2 危险性分类重叠

表7 危险性分类重叠性对比

通过比较发现，除了3（III）、2.2 类外，其他均为甲类。

4.3 法的交叉适用规则

法因不同规范体系相互重叠而导致交叉，法的交叉适用规则是，相同且互不对抗则择严适用，相互对抗且有属于民航专属领域国际法（无保留）则国际法优先，相互对抗且无民航专属领域国际法则高位阶优先。

5.适用瑕疵

依据《中华人民共和国标准化法（2017年修订）》第二十九条规定，国家强制标准定期复审、修订。因为国家标准制定、修订与行业标准不同步，可能导致法的适用瑕疵或不足。为保持企业运行的合规性，企业应定期比对分析，如表8所示。

表8 标准参数的比对分析

依据分析发现在复杂的法规体系中偶尔会出现瑕疵或不足，企业应定期对执行的法规、标准、规范等进行瑕疵分析，并对发现的瑕疵或不足自行修补以满足合规性。

6.适用偏离

我国是大陆法系国家，法条具有概括性、抽象性[26]，因理解不同可能引发法的适用偏离。解决法的适用偏离时，若涉案的是规范适用偏离采用学理解释时还应考虑“合理性”[27]。以上海浦东机场的“航空供油管道运输”、“危险废物机场内转移”和“危险货物机场内短驳运输”是否分别适用于《危险化学品输送管道安全管理规定》、《危险废物转移管理办法》和《危险货物道路运输安全管理办法》为例，阐明适用偏离解决方法。

《危险化学品输送管道安全管理规定》第二条规定，原油、成品油、天然气、煤层气、煤制气长输管道安全保护和城镇燃气管道的安全管理，不适用本规定。《国家税务总局公告2018年第1 号》明确将航空煤油、燃料油列为“成品油”，依据体系解释，航空燃油属于成品油，《危险化学品输送管道安全管理规定》对上海浦东机场的“航空供油管道运输”不适用。

《危险废物转移管理办法（修订草案）（征求意见稿）》附件3：“《修订说明》第四条（二）款，危险废物运输定义为：使用专用交通工具，通过水路、铁路、公路或者航空等方式转移危险废物的过程。”依据该解释，《危险废物转移管理办法》对上海浦东机场的“危险废物机场内转移”不适用。

《危险货物道路运输安全管理办法》第二条规定，对使用道路运输车辆从事危险货物运输及相关活动的安全管理，适用本办法。但《中华人民共和国公路法（第二次修正）》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路运输条例》和《危险货物道路运输安全管理办法》均未明确说明本法（条例）所称“道路”是否涵盖“机场内部道路”。因前述法规的立法目的是为了规范或保护不特定人群的公共交通安全法益；依据主观目的解释，“机场内部道路”不适宜类推适用于《危险货物道路运输安全管理办法》所称“道路”。又因“机场内部道路”的行政管理、交通规则、短驳交通工具特殊、人员安全要求不同等，不适宜使用《危险货物道路运输安全管理办法》规制；依据行政合理性原则，不宜适用《危险货物道路运输安全管理办法》对“危险货物机场内短驳运输”管理。综上所述，《危险废物转移管理办法》对“危险货物机场内短驳运输”不宜适用。

■结论

（1）企业识别法规构建体系应涵盖的国际法与国内法的范围和主要法规。履行国际法义务应理解国际法优先原则的范围，并对比国际法及其转化和我国提出保留的内容。因为国际法转化具有多部门性，转化结果具有多样性，准确衔接不同部门法、规范与标准。

（2）因不同法规体系相互重叠而导致交叉。法的交叉适用规则是，相同且互不对抗则择严适用，相互对抗且有属于民航专属领域国际法（无保留）则国际法优先，相互对抗且无民航专属领域国际法则高位阶优先。正确理解法的关联与交叉关系，是危险化学品安全管理法的应用必要前提。

（3）企业应定期开展瑕疵分析，合规选择安全标准及参数或要求。运用科学知识辨识法规，使用科学技术实践法规，将科学技术与法规规范有机统一，为危险化学品安全管理专业技术持续进步提供动力，为不断提升危险化学品安全管理专业能力提供能量，为构建安全民用机场提供合规的危险化学品安全管理保障。