日韩转基因生物安全管理制度比较及对中国的启示 *

徐振伟

转基因在增强食品性状、提高抗除草剂能力、抗害虫能力等方面具有一定的优势，也因此得到了世界各国的重视。但是，随着转基因产品的逐步推广，与转基因技术相关的争论也在逐渐“升温”，促使世界各国在转基因生物安全管理方面采取更加审慎的态度和更为严格的措施。日本和韩国同处东亚地区，同样面临较大的粮食供给压力，并且都是全球范围内转基因产品进口大国。面对这种局面，两国政府建立并完善本国转基因安全管理制度，力图从安全评价、标识管理、公众宣传等方面为本国消费者构筑起“安全屏障”。但是，从对待转基因产品的态度上看，日韩两国又有着微妙的差异：在日本，政府对于转基因产品倾向于采取更为谨慎甚至严厉的管理制度；而在韩国，转基因安全管理制度相对而言更加宽松。本文将通过比较日韩两国转基因安全管理制度，回答造成这种差异的原因是什么，并在此基础上总结两国转基因生物安全管理制度对中国的启示。

一、日韩在转基因方面的共同压力

日本和韩国对转基因问题有着诸多争议，这些争议对两国转基因农作物的发展产生了深远的影响。但同时，两国在转基因问题上也面临着来自国际的压力。这些国际压力有的来源于全球农作物生产的客观形势，有的来源于美国等农作物出口大国的贸易政策，有的来源于激烈的转基因技术的国际竞争。这些国际压力影响到两国国内转基因农作物的流通状况，影响到两国对转基因农作物的政策，也影响到转基因农作物在两国的发展。

（一）全球粮食生产形势的压力

近几十年来，全球气候变化越加明显，气温变化剧烈，极端天气增加，为全球作物生产带来了巨大的压力和挑战。随着气候环境的恶化，全球粮食生产受到自然灾害的影响越来越大，生产形势越加严峻。同时，全球人口数量快速增长，对粮食的需求与日俱增，粮食增产的速度难以适应人口增长的速度，粮食短缺问题日益突出，粮食危机时有发生。另一方面，转基因技术自20世纪80年代开始应用以来，得到了迅速发展。转基因技术凭借其强大的颠覆性的技术优势，大大提高了农作物的适应性、生长力和作物产量，改善了粮食生产的效率和效益。面对严峻的粮食生产压力，转基因技术被视为摆脱危机的出路而在粮食生产中得到迅速推广，美国在20世纪90年代初率先将转基因技术应用到农作物的生产中，此后各国纷纷效仿，转基因技术在全球粮食生产中被广泛应用。

大量的转基因技术被应用于全球粮食生产已成为不争的事实，全球粮食中的转基因作物比重也越来越高。面对这种形势，作为农产品进口大国的日本和韩国很难独善其身。无论是否愿意接受，两国在进口农产品时终究无法避开转基因农作物，进口食品中往往含有大量的转基因食品。事实上，日韩在进口玉米、大豆、棉花等作物时，并没有就是否为转基因产品作出区分，而这些产品中有很多都是转基因作物。虽然日韩国内有一整套转基因食品安全的核准机制以及转基因产品的流通管理机制，但大量的转基因食品通过进口流入日韩国内已成为无可回避的事实，而这种现象很大程度上是由转基因作物大量应用于全球作物生产的客观形势造成的。由全球农作物生产的客观形势而导致的转基因产品大量涌入，会对日韩国内转基因农作物的相关政策和发展状况造成影响。

(二)美国粮食倾销的压力

美国与日本、美国与韩国之间互为重要的贸易伙伴，在农产品贸易领域两国之间有着长期的深度的贸易合作关系。但在这种贸易关系中，两国却处于不对等的地位。日本和韩国处于弱势地位，对美国的农产品具有很强的依赖性，每年需要向美国进口大量的粮食作物，而美国则通过各种手段向日本和韩国大规模倾销包括转基因农作物在内的农产品。

美日粮食贸易中的这种不对等关系既有历史原因也有现实原因。早在二战结束初期，美国在占领日本之后就通过占领区政府救济基金援助、粮食强征等方式对日本国内的粮食问题进行了有力干预。随后美国又对日本进行了长期性的粮食援助，不断影响日本国内的农业生产。随着日本经济和农业生产力的恢复，美国为了扩大对日出口市场，对日本的农业生产进行了深度的影响和干预，循序渐进地改变日本国内的农业生产结构、改变日本民众的饮食结构，使得日本对美国的粮食产品产生长期性的依赖。例如，美国通过美日农资合作项目使日本大量养殖美国品种的生猪，从而对美国的饲料作物产生依赖；通过健康饮食推广计划，使日本民众将主食由稻米转为面食，使日本对美国的小麦等粮食产生依赖。美国长期对韩国的粮食援助同样也加大了韩国对美国的粮食依赖。美国对日韩农业生产的干预产生了长期性的影响，使日韩一直需要从美国进口大量的农作物。同时，由于对美国在安全保障等方面的现实需求，日韩对美国的粮食倾销并没有进行过多反抗，而是选择了接受和顺从。在美日、美韩的贸易谈判中，日韩曾在农业领域向美国多次做出让步，其中很大一部分原因就是它们需要美国的安全保护和政治支持。

日韩作为美国重要的粮食倾销对象，长期以来都要从美国进口大量的粮食作物和其他农产品，而美国作为转基因农产品生产大国，出口的农产品中有很大一部分都是转基因产品。比如，日本每年进口的玉米总量一度达到1489万吨，其中74.4%来自美国，而美国国内转基因玉米产量占其全部玉米总产量的88%，这样一来，日本进口的转基因玉米占到玉米进口总量的65%以上。1蒋昕捷：《日本农林水产省：“目前没有任何转基因大米得到商业种植的许可”》，http:// www.infzm.com/content/98868。在美国的倾销压力下，日本和韩国从美国进口了大量转基因农产品，使日韩国内转基因农产品的流通状况和管理形势更加复杂化，日韩国内对转基因农作物的争论也更加激烈。

(三)国际转基因技术竞争的压力

日韩转基因技术的研发和推广受到了来自国际竞争方面的压力，这种外部的压力或威胁在日韩国内引起了忧虑和争论，也影响到日韩转基因农作物的发展。国际转基因技术竞争方面的压力主要表现在两个方面，一方面是外国公司对转基因技术的垄断和对转基因种子的控制，另一方面是国家之间在转基因技术的研发和应用方面的竞争。

大型跨国公司是推广转基因农作物的急先锋，这些公司掌握着先进的转基因技术，进行大量的转基因作物和种子的研发，并努力将自己的产品推广到各个国家，形成自身的垄断优势，在这方面比较著名的公司包括孟山都、拜耳、先锋、杜邦、陶氏、巴斯夫等。以美国的孟山都公司为例，该公司是一家大型的跨国农产品供应商以及全球最大的转基因种子供应商，全球约有90%的转基因农作物生产使用了该公司的专利或技术授权，1辛伟康：《全球最大转基因种子公司——孟山都》，https://xueqiu.com/4043855103/210 05693。其在全球的转基因农作物生产中具有巨大的控制力和影响力。这些跨国垄断公司对日本和韩国转基因农作物的发展产生了很大的影响和压力，由于转基因作物无法自然繁殖，需要每年购买新种，且只能使用转基因种子公司指定的化肥农药，这样很容易对转基因公司的种子和技术形成依赖；如果这些跨国垄断公司被母国政府操控，用于政治目的，将会对本国国家安全造成不利影响。另外，转基因技术作为各国科技竞争的一个重要领域，日韩在转基因技术的研发方面不但与欧美之间存在着差距，而且也面临着中国、巴西等新兴国家的技术竞争，国家之间的技术竞争压力使日韩急需加快科研步伐，但日韩国内关于转基因技术的争论又妨碍了它们在这方面的投入。在激烈的国际竞争面前，日韩发展转基因技术的压力愈显沉重。

二、日韩转基因生物安全管理制度的比较

（一）日本的转基因生物安全管理制度

作为危机意识极强的国家，日本为了提高农业生产效率、保障自身粮食安全，结合本国的实际情况，对转基因农作物进行了长期的有针对性的研究和开发。同时，作为农产品进口大国，日本进口的食品中也含有大量的转基因食品。由于转基因作物本身存在的风险和不确定性问题，其对食品安全以及对生态环境造成的影响亦不容小觑。基于此，日本政府十分重视转基因生物的生态环境安全和食用安全，建立了一套较为完善、实用的转基因生物安全管理体系，同时加大相关领域研究，为转基因生物安全管理提供技术保障。为引导转基因农作物的发展，解决安全性问题，日本制定了一系列完善的规章制度来规制转基因农作物的培植与流通。

1.立法与法规

为了解决安全性问题，日本政府制定了一系列完善的法律规章制度。早在1986年，日本就出台了相关的规定，随后又颁布了《重组DNA实验准则》，针对转基因的研发进行了初步规制。2《他山之石：生物安全国外立法概览》，http://lawv3.wkinfo.com.cn/topic/61000001065/11.HTML。2003年，日本颁布了《关于使用转基因生物的条例》，旨在规范日本境内的转基因生物制售活动。同时，法案还赋予了政府对防止转基因生物利用引起的不良影响所应采取的必要措施。此后，日本又陆续颁布一些法规来完善转基因方面的立法。

日本进口的转基因农作物主要以家禽饲料及食品加工原材料为主，基于《食品卫生法》和《食品安全基本法》审查承认的如大豆、玉米等转基因食品，共计8类283种品种；基于《饲料安全法》及《食品安全基本法》确认流通的如玉米、油菜籽等饲料，共计6类72种品种。此外，日本根据《分别生产流通管理》的规定，允许大豆等农作物中混入5%以下的非人为的转基因体比例。同时，日本严格限制未承认的转基因农作物的流入，通过收集海外转基因农作物的开发状况及流出事故，做出优先应对及风险评估。其中，如果有信息显示未承认的转基因农作物栽培用的种子有可能混入进口种子里，那么植物防疫所会在栽培种子进口时进行严格检验检疫。目前，对亚麻、番木瓜、棉花的进口进行检疫。一旦检疫出进口种子中含有5%以上的转基因体，因违反《卡塔赫纳生物安全议定书》的规定，日本将禁止此类产品进口。

2.管理机构

日本有4个转基因生物管理机构：文部科学省、通产省、厚生劳动省、农林水产省。其中，文部科学省负责审查实验阶段的转基因研究工作。通产省负责推动生物技术在化工方面的应用，该省制定了针对将重组DNA技术成果应用于工业化活动的相关指南。厚生劳动省负责食品和药品的安全审查，该省颁布了《重组DNA工作准则》和转基因食品安全的相关指南，并依据这些规定对食品和药品开展安全评价。农林水产省负责转基因作物在环境释放阶段对环境安全性和作为饲料安全性的审查。这4个管理部门分工明确，各司其职，管理机构内部的相关管理规章及其相关安全审批程序构成了日本转基因管理的安全评价制度。

3.安全评价制度

日本政府基于转基因作物生产过程开展其生物技术安全立法工作，关于转基因产品的立法主要是在“应用重组DNA生物体的框架”的基础上建立起来的。

按照相关的法律规定，转基因实验必须遵循文部科学省制定的相关指南，在封闭环境中开展。为了保护生物的多样性、确保转基因农作物作为食品和饲料的安全性，转基因农作物的栽培和流通必须通过以下流程进行确认。日本对转基因农作物的安全性评价流程如图1所示。

图1. 日本对转基因农作物的安全评价流程

（1）对生物多样性影响的评价

在国内栽培转基因农作物或从海外进口转基因食品以及饲料时，研发者或进口商需要提交附有对环境影响评价的结果资料申请批准。以《卡塔赫纳生物安全议定书》为基础，农林水产大臣在听取专家学者的建议后决定是否给予批准。衡量是否给予批准结果的基准包括：导入的遗传基因是否按照目标起作用；与原来的植物相比外形尺寸是否发生变化；是否生产出有害物质；野外的生存状态或者越冬性是否有变化；与原来的作物相比杂交性是否有变化。

（2）食品的安全性评价

当转基因农作物作为食品食用时，研发者等同样必须提交有关安全性的资料进行申请。厚生劳动大臣在《食品卫生法》和《食品安全基本法》的规定下，听取内阁府的食品安全委员会的意见后对转基因农作物进行审查。食品安全委员会的安全性评价审查是基于按照国内外的相关方针制定的基准进行的。1大島正弘：《わが国における遺伝子組換え作物開発の現状と今後の課題》，http://tokugikon. jp/gikonshi/256/256tokusyu01.pdf。其主要内容包括：原来的作物是否被食用；植入了何种遗传基因；新生产的蛋白质对人类是否有害或是否会引起过敏；是否会产生控制之外的有害物质；营养物质是否会发生巨大变化。此外，在此环节即便是普通的食品，食品安全委员会也会假设其存在风险，在确认其风险不超过传统食品时才可公布农作物通过申请。

（3）饲料的安全性评价

转基因农作物作为饲料使用时，研发者等同样要提交有关安全性的文件进行申请。农林水产大臣基于《饲料安全法》和《食品安全基本法》，考虑农林水产省的农业材料审议的同时听取食品安全委员会的意见，从而确认安全性。主要确认的内容有两个方面：新生成的蛋白质是否有害于家畜和新生成的蛋白质以及在家禽体内发生变化的蛋白质是否对人体有害。一旦申请通过立即公开发布。2清水荣厚：《遺伝子組換え技術を取り巻く日本の現状》，《生物工学会誌》2013年第12期，第692页。

关于转基因农作物栽培的安全性评价，除了以上三大政策之外，日本各地还根据各个地区的发展情况制定了相应的条例。例如北海道、新潟等地便制定了当地独立的条例，该类规制的主要目的在于防止现有农作物同转基因农作物发生杂交以保护当地的品牌农产品，但是其还有一个背景即考虑到当地居民担心转基因农作物会给当地环境造成影响。

4.转基因食品的标识制度

日本于1997年建立转基因食品标识委员会，鉴于日本民众强烈要求政府对转基因食品实行强制标识，通过广泛深入地探讨，1999年该委员会提出了转基因标识食品目录，并制定了《农林产品标识与标准法》，随后于2001年基于《食品卫生法》，开始实行转基因食品标识制度。3日本农林水产省：《「遺伝子組換え農作物」について》，https://www.ma☆.go.jp/kanto/syo_ an/seikatsu/iken/pdf/h250919hamamatsusiryou.pdf。2013年日本又颁布了《新食品标识法》，对转基因食品的标识制度进行了进一步的强化。目前，共有大豆、玉米、马铃薯、棉籽、油菜籽、紫花苜蓿、甜菜以及番木瓜等8种农作物及其包括豆腐、纳豆等在内的33种加工食品被纳入标识食品目录。

同时，日本对于需要进行标识的产品种类和标识内容等也都做出了细致严格的规定。日本的转基因食品标识制度与其国内转基因食品的流通状况紧密结合，具有很强的灵活性和适用性，既保护了消费者的知情权和选择权，又为转基因技术和产品的发展保留了充足的空间，还保证了政府对转基因食品的有效监管。

（二）韩国的转基因生物安全管理制度

韩国目前是仅次于日本的转基因食品进口国。根据韩国生物安全信息中心的资料显示，近几年韩国对转基因产品的进口规模达到888万吨，价值达28.6亿美元。从结构来看，种类方面，在韩国进口的转基因产品中，玉米占89.7%，豆类占8.2%，棉籽油占1.7%，菜油占0.4%；用途方面，81%的转基因进口产品被用于饲料，19%被用于直接食用。韩国民众每年直接食用的转基因产品在160万吨以上。

韩国转基因产品进口规模的增加有着深层次原因。一方面，韩国国内农产品供给能力不足，促使韩国食品生产商寻求低价、稳定的粮食来源，特别是对转基因产品的需求日益增加；另一方面，以美国为代表的转基因大国也在借助FTA和WTO对韩国施压，要求韩国进口更多的转基因产品。而转基因产品进口规模的持续增加，促使韩国政府采取相关举措，对转基因产品实施管理。

1.国家立法及法规

韩国关于转基因的规制政策最早可以追溯到1995年。在对《生物技术促进法》（Biotechnology Support Act）进行修订的过程中，韩国特意增加了有关转基因使用、处理和传输的安全标准的条款。1999年，《生物技术促进法》由韩国国会制定并颁布，标志着韩国开始支持转基因技术的开发和转基因产品的生产。此后，韩国陆续出台《转基因农产品和食品强制性标识》（2000年）、《转基因作物抽样和检测方法条例》（2001年）、《转基因农产品环境风险评估指南》（2002年）、《生物伦理和生物安全法案》（2005年）、《活体转基因生物越境运输法案执行条例》（2008年）等多部法律法规，1李悦、宋君、彭建华：《韩国转基因作物及产品的管理和启示》，《四川农业科技》2020年第6期，第73页。逐步完善转基因产品监管的法律框架。

近年来，韩国在转基因法律法规的制定过程中，更加注重对消费者知情权的保护。2015年，韩国国会通过《食品卫生法》的修改草案。该草案扩大了食品与健康功能食品的转基因标识范围。根据草案规定，只要在食品生产过程中使用了转基因产品材料，全部需要标记，但制造加工后无转基因产品DNA或蛋白质残留的食用油或酱油等除外。2《韩国将扩大食品、健康功能食品的转基因标示》，http://www.cqn.com.cn/pp/content/ 2016-01/06/content_2626626.htm。没有标识转基因的食品不能出售。这为保障消费者的知情权提供了更加严格的法律保障。

2.管理机构

在韩国，有6个政府部门参与对转基因的管理，包括贸易、工业和能源部，农业、食品和农村事务部，环境部，卫生和福利部，科学技术部，海洋事务与渔业部。贸易、工业和能源部负责转基因生物进出口安全管理，管理转基因生物信息并运营生物安全信息中心，并对转基因生物相关的法律规章提出修改建议；农业、食品和农村事务部负责农林牧产业转基因生物环境释放实验的批准、转基因作物栽培环境的审查与咨询以及农林牧产业转基因生物的进出口安全管理；环境部负责转基因生物的自然生态系统审查与协商、用于环境净化的转基因生物的进出口安全管理；卫生和福利部负责转基因生物的开发和实验、人类健康风险评估和咨询、用于医疗保健的转基因生物的进出口安全管理以及转基因研究设施的安装和操作的许可；科学技术部负责测试和研究转基因生物的开发、转基因生物进出口的安全管理以及转基因研究设施的安装、运营申报和许可；海洋事务与渔业部负责转基因生物海洋生态系统的审查与协商、海洋渔业转基因生物进出口的安全管理。1『농림축산검역본부』, https://www.qia.go.kr/plant/lmo/plant_lmo_dom.jsp。在这6个部门中，虽然贸易、工业和能源部总体上负责转基因生物进出口安全管理，但农业、食品和农村事务部与环境部以及卫生和福利部、海洋事务与渔业部等部门基于各自的管辖范围也同样负责本部门的某一方面的转基因生物进出口安全管理，这体现了韩国政府各部门之间在转基因管理方面职责不清，其他部门希望分享贸易、工业和能源部的职责权限，而不希望该部门的权限过大。

3.转基因产品安全评估

为了对含有转基因成分的食品或者食品添加剂进行安全评估，韩国食品药品监督管理局（Korea Food and Drug Administration，KFDA）制定了一整套安全评估准则（Notification 1999-46）。按照细则，韩国食品药品监督管理局将在90天内评估和检测申请者的产品。如果检测方需要进一步的科学数据，申请者应该配合并提供相关的信息。评估结果会在食品药品监督管理局的网站主页上公布，只有安全评估结果合格的产品才可以推向市场。

安全评估数据委员会是安全评估体系的核心组成部分。该委员会由20名科学家和学者组成，下设5个部门：一是宏观部门，负责检测和评估转基因产品的综合信息；二是分子检测部门，主要在分子生物学、微观生物学、植物基因层面进行检测；三是毒性检测部门，主要在合成蛋白层面检测转基因产品的毒性；四是过敏反应检测部门，主要负责评估转基因过程中出现的蛋白过敏原；五是基因稳定表达的评估部门，负责分析基因转移过程中可能存在的安全性问题。此外，为了体现安全评估过程的透明性，消费者团体可推荐一名专家进入委员会，并全程参与该评估。2Hae-Yeong Kim, Jae-Hwan Kim and Mi-Hwa Oh, Regulation and Detection Methods for Genetically Modified Foods in Korea, Pure and Applied Chemistry, vol. 82, no. 1, 2010, p. 132.

4.转基因产品标识

韩国转基因产品标识制度的基本理念是：通过披露转基因相关的风险和安全信息，为消费者提供自行选择的权利。

2001年，韩国政府要求对包含转基因成分的食品进行标识，并规定了3%的成分门槛，即食品中的转基因成分只要高于3%，就必须进行标识。此后，食品药品监督管理局在操作细则层面将转基因食品的标识范围逐步扩大，并要求如果最终加工成品中仍然含有转基因成分的外源蛋白或DNA，就需要进行转基因标识。韩国现行的转基因标识方法包括转基因农产品标识办法（MAF）与转基因食品标识办法（KFOH）两种，覆盖了大豆、豆芽、玉米、马铃薯等多种主要农作物。只有被证实安全的转基因产品才可以被批准上市，未被批准的转基因产品会被重新检测，并视情况进行相应的处理。

进口的转基因玉米通常用于加工生产糖浆和玉米油等产品，由于转基因蛋白无法被检测到，因此，这些加工品不需要被标识。尽管来自非政府组织和消费者团体的压力不断增加，韩国加工企业仍继续进口和使用转基因玉米，因为它比传统玉米更便宜，且易于在国际市场上获得。1Korea-Republic of Agricultural Biotechnology Annual 2018 Annual Report, Dec. 2018, https://apps.fas.usda.gov/newgainapi/api/report/downloadreportbyfilename?filename=Agricultural%20Biotechnology%20Annual_Seoul_Korea%20-%20Republic%20of_12-26-2018.pdf.

5.难点与分歧

值得注意的是，韩国对转基因产品的监管仍面临诸多困难。监管标准的模糊和不统一、监管难度的上升，都对韩国转基因生物管理制度的有效性构成挑战。

其一，监管部门过多导致监管效率低下。韩国转基因监管的问题，在于监管的机构过于庞大和复杂，参与监管的机构过多。在韩国，有6个政府部门参与对转基因的管理。韩国对转基因的管理是按照政府机构的职责来分类，而不是根据转基因生物本身的特点。另一个突出的问题是，一个行政机构的部长将有关任务委托给一个其他的机构，该机构一旦介入，就增加了涉及的机构的数量。因此，有十多个与转基因监管相关的机构。有识之士曾指出，韩国转基因的监管涉及的相关机构过多，韩国转基因监管体系的复杂性会导致各个机构之间的职责重叠和混淆，使得监管效率低下。

其二，检测能力存在局限。2000年，韩国正式签署了《卡塔赫纳生物安全议定书》。根据该法案，转基因出口国必须向进口国证明其转基因产品的安全，且必须向进口国提交环境风险的评估报告，然后由进口国决定是否允许该转基因产品的进口。但是，该规定仅仅是针对被释放到环境中的转基因作物，转基因食品和转基因饲料则与该法案无关，它们主要依靠进口国的监管和批准程序。从韩国的情况来看，对进口的转基因作物的监管主要依靠转基因公司提交给韩国政府的健康和生态风险评估报告，并由政府监管委员会检测其实验误差、实验重复的可能性以及实验结果的有效性。但是，该委员会的检测效果仍然引起一些疑虑。一些研究认为，该委员会有时无法像欧盟国家那样，能够在田间和实验室进行精确的检测，以对转基因产品的安全性加以验证。1Eun-Sung Kim, Technocratic Precautionary Principle: Korean Risk Governance of Genetically Modified Organisms, New Genetics and Society, vol. 33, no. 2, 2014, p. 214.

其三，检测标准的差异引起摩擦。以韩国的转基因标识制度为例，长期以来，韩国仅要求对转基因产品中排在前五位的转基因成分进行标识，且转基因成分的门槛是3%。而在日本，这一门槛值为5%。自1999年11月以来，包括农业、食品和农村事务部在内的政府部门试图将转基因成分标识门槛由3%提高到5%，并为此与日本政府磋商咨询。但最终，韩国政府仍然采纳3%的门槛值。其原因在于，一方面，韩国政府官员以“实质等同”为前提，认为如果采用更加严格的欧盟标准（0.9%），会产生巨大的执法成本，并且0.9%的标准难以得到科学的证实；另一方面，如果扩大到5%的标准，则会招致民众反对。2Eun-Sung Kim, Technocratic Precautionary Principle: Korean Risk Governance of Genetically Modified Organisms, New Genetics and Society, vol. 33, no. 2, 2014, p. 217.监管标准的不统一客观上为各国产品贸易和转基因技术国际合作带来了困难。

其四，民众对转基因管理制度缺乏信任。近年来，韩国的转基因管理制度特别是标识制度招致了不少批评。首先，转基因产品标识规则存在“漏洞”。按照标识规定，如果加工成品中的转基因成分占比低于3%，或者食品被加工成玉米面、食用油或者酱油等难以检测其转基因特征的食品，都可以免于标识，这种例外条款使得转基因食品标识的豁免范围非常广泛。韩国转基因的标识体系效率低下，监管效果并不理想，韩国实行强制性责任制度，但也为强制标识设置特定条件，由于这些例外条款，实际上在韩国很少发现转基因食品。这也使得民众质疑食品生产企业是否会如实报告转基因原料的使用情况。其次，转基因产品标识规则滞后于转基因技术的发展。根据韩国食品药品监督管理局的统计，在对869种粮食作物的检测结果中，22%的作物被检测出含有转基因成分。但韩国转基因标识制度很难完全覆盖这些转基因农产品，特别是“超过3%即需标识”的规定，一直只局限于大豆、玉米和马铃薯及其加工品等少数几种农作物。3J.-S. LEE, Seung-Hoon Yoo,Willingness to Pay for GMO Labeling Policies: the Case of Korea, Journal of Food Safety, vol. 31, No. 2, 2011, p. 167.最后，转基因产品尚未实现可追溯。从全球各国转基因管理制度看，欧盟主要采用基于流程的原产地标识，该标识包含可追溯系统，即如果在产品加工过程中使用了转基因产品，无论最终产品是否包含转基因成分，都要进行标识。韩国实行的则是基于证明的检测标识体系，其中，由转基因玉米和豆类制成的食品必须进行标识，但食用油、酱油、淀粉不需要标识，因为这些产品在加工成最终产品的过程中已经去掉了转基因成分。4Eun-Sung Kim, Technocratic Precautionary Principle: Korean Risk Governance of Genetically Modified Organisms, New Genetics and Society, vol. 33, no. 2, 2014, p. 217.即便如此，有研究者担心这可能构成转基因管理制度上的漏洞，至少消费者在消费上述产品时并不会知道这些产品使用了转基因原料。在韩国，要求对转基因进行标识改革的呼声很高，韩国政府需要建立一个完善的转基因标识体系来赋予消费者知情权和选择权，为顺应民意，文在寅在参选总统时曾主张改革和完善转基因标识体系，但迄今尚未实现。1한국인이 몬산토와 GMO를 반드시 알아야 하는 이유，https://n.news.naver.com/mnews /article/052/0001464149?sid=104。

三、日韩两国转基因生物安全管理制度成因分析

通过对日韩两国转基因生物安全管理制度的对比，我们发现，日韩两国总体上保持了对转基因产品的审慎态度，并通过严格的立法，严密的检测、审批体系等加以监管。但不同的是，日本对转基因产品的态度相对严厉，对于转基因产品的管理更加严格；而韩国似乎徘徊在对转基因技术的重视和对转基因产品安全性的疑虑之间，使得韩国的转基因产品管理制度更加松散。那么，造成两国面对转基因产品时的态度差异的原因有哪些？

（一）食品安全事件的影响

一些本国发生的重大食品安全事件会导致公众对转基因食品的认知和态度发生改变。日本过去曾经发生过一系列的食品安全事件。例如，1955年6月，日本曾发生“森永砒霜奶粉”事件。当时，森永公司德岛工厂在生产奶粉的过程中使用了含砷的劣质工业添加剂来替代高价高纯度添加剂，导致食用问题奶粉的婴儿陆续出现腹泻、发烧等症状，并最终导致约1.3万名儿童中毒，130名婴儿中毒身亡。2《森永ひ素ミルク中毒事件について》，https://www.mhlw.go.jp/stf/seisakunitsuite/bunya/kenkou_ iryou/shokuhin/kenkoukiki/morinaga/index.html。此案震惊了当时的日本社会，堪称日本食品安全史上的“第一号事件”。3张可喜、华义：《日本的食品安全经》，http://www.banyuetan.org/gj/detail/20201113 /100020003313620160523163 9695755615_1.html。此后又发生了雪印牛奶中毒、神户牛肉造假等食品安全事件。这样的历史背景使得日本民众对食品安全问题向来非常敏感，对于政府保障食品安全的能力也存在一定程度上的不信任。

食品安全问题的频发引起日本民众的心理恐慌，也使民众更为关注食品安全问题。转基因的“非天然”标签深受很多人诟病，当人们认为一种转基因食品的人工干预越多，即越“非天然”，人们对该食品的接受度就越低。尽管日本政府对转基因农作物的栽培实行了严格的安全评价管理制度，但由于全球范围内转基因作物种植面积日益扩大以及随之而来的广泛争论，日本民众对转基因技术及其产品的安全性仍心存疑虑。并且，面对安全性尚存争议的转基因作物，日本民众倾向于表现出较强的反对和抵触情绪，很多民间团体甚至会通过集会、游行、示威等方式，主动要求地方政府出台规定，限制甚至禁止转基因作物在本辖区内的实验性种植。

相比之下，韩国在历史上尽管也发生过食品安全事件，但在影响范围和影响力上并不如日本那样典型。这也使得韩国民众在生活中对于本国农产品的安全问题较为放心，对食品检测工作具有较高的信任度。再加上长期以来，韩国政府机构客观上围绕保障消费者知情权做出了大量努力，转基因食品在韩国的推行相对来说不会面临太大的阻碍。

然而，韩国民众对转基因产品的宽容并不意味着支持转基因的态度。与很多国家一样，韩国民众对转基因技术的疑虑仍广泛存在，甚至有所升高。据韩国《民族报》报道，韩国生物安全资讯中心（Korea Biosafety Clearing House, KBCH）进行的一项转基因民意调查显示，14.5%的受访者认为转基因技术的效果有限。其中，有51.7%的受访者对转基因产品的安全性表示担忧，而认为转基因技术有好处的受访者比例为48.2%。就转基因用途来看，高达85.3%的受访者认为转基因技术可用于医药，81.7%的受访者认为转基因技术可用于生物能源，但只有40.8%的受访者认为转基因技术可用于食物和农业，认为转基因技术可用于畜牧业的受访者更是仅有31.3%。从整体的民调结果看，韩国民众对食品中的转基因成分仍然抱有抵触态度。1《搞非GMO基改解密》，https://zh-tw.facebook.com/noGM.tw/posts/914855951898524。

（二）两国转基因检测技术的发展水平

转基因检测技术的发展水平，无疑决定着一个国家是否有足够的实力对转基因食品的安全性和风险性作出全面、客观的评估。尽管目前关于各国转基因检测技术进展的资料相对较少，但日韩两国在转基因技术上的差距仍可以通过一些侧面资料加以佐证。目前，日本已基本具备对转基因作物自行检测的能力。对进口转基因食品的查验早在2001年就已经启动，由日本检疫所负责，主要查验对象覆盖在日本国内未通过安全性审查的转基因食品，以及大豆、玉米等在日本国内已经通过安全审查的转基因食品。2翟帅、朱强、杨笑玥：《日本转基因食品管理体系研究进展》，《食品工业》2020年第6期，第293页。韩国近年来也在加快完善转基因食品管理制度，但在客观上受到了本国技术水平的制约。例如韩国曾对用于转基因作物加工的糖浆、油脂给予转基因标识的豁免权，理由是从上述产品中无法检测到转基因成分。3李悦、宋君、彭建华：《韩国转基因作物及产品的管理和启示》，《四川农业科技》2020年第6期，第74页。并且，由于孟山都公司等转基因产业巨头掌握了绝对的技术优势，韩国国内的部分食品检测甚至要委托孟山都等公司完成，降低了韩国监管部门在转基因生物安全问题上的话语权，也在很大程度上削弱了政府对本国转基因生物种植、加工、流通的控制力。

事实上，转基因检测技术的差距已经明显影响到韩国执法部门的工作效能。在韩国生物安全资讯中心进行的一项民意调查中，96%的受访者认为转基因食品应当进行标识，有超过半数（52%）的受访者发现了超市中存在着转基因食品。但当时，只有24%的受访者表示信任转基因公司，对韩国政府表示信任的受访者甚至只有29%；相比之下，选择相信科学家的受访者占比为72%，相信媒体报道的受访者占比为60%，政府公信力似乎远未达到民众的期待。1Kuei Tien Chou, Reflexive Risk Governance in Newly Industrialized Countries, Development and Society, vol. 38, no. 1, 2009, p. 78.韩国国会议员金美希则于2014年10月表示，有5328个案例违反了标识的规定，令人怀疑转基因食品的标识规则并未被严格执行。

（三）两国大型跨国粮商的市场地位

现有文献在分析一国民众对待转基因的态度时，往往忽视该国跨国粮商的市场地位的潜在作用。如果一国跨国粮商具有较强的经营能力和市场影响力，那么该国将具有更广泛的粮食进口渠道，而不必仅在某几个进口渠道之间艰难抉择——这些进口渠道大多指向价格低廉的转基因产品。日本的跨国粮商市场地位普遍较强，特别是以三井、丸红、双日等为代表的粮食企业，不仅具有广泛的粮食进口来源，近年来还在南美、非洲等地开展海外订单农业业务，建立本国的“海外粮仓”，具有较强的抗风险能力。如“丸红”公司发表声明收购从事粮食化肥等经营业务的美国大型公司——卡比龙公司、俄罗斯东部粮食汇集公司——阿穆尔泽鲁诺公司和港湾物流公司——菲特库斯姆公司的一揽子协助、在巴西持有非转基因大豆农地的粮食汇集公司——阿曼吉公司的一揽子协助、为了展开与中国国内饲料生产一体化，与中国最大农牧业生产商——山东六和集团进行战略协助；再如，“三井物产”在巴西以粮食为中心对农业事业与粮食汇集销售的马璐奇古雷因公司的收购；“丰田通商”为了扩大在巴西和阿根廷的粮食与油类种子的销售与保管设施的投资，与在南美洲运营的大型粮食公司——尼德拉公司进行相互协助；“双日食品”在阿根廷设立农业生产法人，在潘帕斯地带确保农地的持有，开始进行大豆和玉米的生产，并且“双日食品”促进与俄罗斯粮食协会在亚洲市场出售俄罗斯小麦，缔结战略伙伴关系协议，同时，“双日食品”在乌克兰培植销往日本的食用大豆时，对粮食、肉类事业的控股公司投入资本，进行大豆供给的协助，还成立筹集粮食与油类种子的子公司，与巴西大型食品加工公司一起进行大豆筹集的合作。

进一步而言，这些日本的跨国粮商通过参股并购、联合运营等方式实现了全产业链的控制和全球化的运作，其资金实力、技术实力、管理经验可以与美国的跨国粮商相媲美，它们在全球粮食贸易中占据一席之地，并在日本粮食进出口业务中占据主导地位。面对转基因农作物的大量进口给非转基因产品带来的巨大冲击，以及日本主要依赖进口的大豆中转基因生产的份额占到80%，日本大型商社如三井物产等在海外以高于转基因大豆价格25%～30%的资金投资种植非转基因大豆，来保障非转基因大豆的种植规模和种植面积。丸红商社也同巴西和中国的谷物生产公司合作，增加非转基因大豆的供应量，开拓新的大豆供应商的浪潮骤然兴起。因此，借助较强的竞争优势，日本的跨国粮商通过从全球建立贸易网络和组织粮源，使日本人有更多的选择空间。对于日本民众来说，转基因食品并不是“非消费不可”，还有很多来自其他国家的非转基因食品可供选择。

然而，韩国本土粮商的实力相对较差，近年来始终鲜有在国际市场具有代表性的大型企业集团，其国际化经营能力与日本跨国粮商相比差距非常明显，许多进口业务甚至还是由美国粮商控制的。并且，韩国海外农业开发的问题集中于个别企业和民间团体进行的投资问题上，其中在法律、制度、自然条件等事项上的调查不足是导致投资效果不佳的重要原因。显然，对于韩国来说，消费转基因产品有时更多是一种“无奈之举”。

种质资源是十分重要的农业资源，但韩国在种质资源的利用和保护方面处于弱势地位。美国孟山都公司是目前全球最大的种子公司，也是韩国国内最大的种子公司，而孟山都在韩国扩大市场份额的途径之一就是兼并当地的种子公司。2005年，韩国第一大种子公司兴农种苗和第三大种子公司中央种苗先后被孟山都公司收购。仅仅是在韩国，孟山都便拥有辣椒、胡椒、西红柿、菠菜等70种农作物的专利。孟山都公司在韩国市场的强势地位，使得韩国企业和消费者几乎很难对转基因产品说“不”，而以孟山都公司为代表的转基因种子公司可以将韩国市场作为其重要收入来源加以利用，长此以往，韩国想要打造本土化的种子公司可谓难上加难。

总的来看，由于历史上未发生过大规模食品安全事件，韩国社会对转基因食品的宽容度相对高于日本；而转基因检测技术的落后和本国跨国粮商话语权的不足，使得韩国在面对转基因产品时，并没有太多选择的余地。这就解释了为什么韩国尽管只有不足日本一半的人口，但成为了仅次于日本的转基因食品进口国。

四、对中国的启示

随着转基因技术的不断发展，技术和安全之间的潜在冲突似乎有所加剧，民众对于食品安全性的担忧不断上升，世界似乎正在进入德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）所描述的“风险社会”。面对全球范围内转基因生物技术发展的浪潮，中国要从日本和韩国转基因生物管理制度中汲取经验教训，不断增强食品安全意识，聚焦发展生物科技，提升跨国粮商实力，加快推动社会改革，在转基因产品监管领域不断取得先机，更好维护人民生存和发展利益。

（一）要增强粮食安全和食品安全意识

当前，国际关系日趋复杂，非传统安全日渐受到关注。粮食安全、食品安全作为国家安全的重要组成部分，一直牵动着社会舆论的神经。转基因作为一种重要的生物技术，其初衷之一便是通过基因工程改变作物的某些性状，达到增加粮食产量、缓解粮食短缺的目的。但目前围绕转基因技术所产生的不同争议，也都是集中在其对于人体健康以及国家安全方面的潜在影响。尽管转基因的效果如何仍有待科学证实，但对于食品安全问题的重视是须臾不可松懈的。粮食安全、食品安全即国家安全，特别是对粮食安全的重视，要从以往以重视数量为主向数量和质量并重转变，也就是要强调更具有普遍意义的“食品安全”概念。

近年来，我国粮食生产情况总体稳定，主要粮食作物连续取得丰收。但是，要清醒地看到，我国粮食供需矛盾问题依然严峻，大豆等农作物严重依赖进口，要想更好实现习近平总书记所强调的“把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，还需要进一步增强忧患意识。一方面，要注重农业科学技术研发，积极选育优良高产、抗病、抗旱农作物品种，重点提高我国主粮的亩产量水平，提高玉米、大豆等具有战略意义的农作物的总产量。另一方面，要加强食品安全质量提升工程，对于以转基因产品为代表的农作物加强管理和审核，围绕其对人体和生态环境的影响进行全面、细致的评估，严厉打击转基因违规种植行为；重视食品安全检验检疫，特别是在当前新冠肺炎疫情全球大流行的背景下，要重点对来自国外的农产品进行安全检测，努力为人民群众提供质优价廉的安全农产品。

（二）要提高我国粮食企业的市场地位

粮食企业的地位象征着本国农业竞争力和粮食话语权的高低。从日本等国的海外农业开发经验看，跨国粮食企业的粮食贸易和粮食投资，对于激活农产品交易市场、稳定农产品市场价格、保护本国农业生产者利益具有重要作用。近年来，以中粮为代表的中国粮食企业正在日益走上国际舞台。但总体来看，我国粮食企业的国际化经营水平与国外大型跨国粮食企业相比仍然存在差距，与农产品交易相关的金融市场和金融工具还不够完善。未来，我们要继续坚持推动本国粮食企业的国际化步伐，通过“一带一路”等重要合作框架，发挥国有粮食企业的“探路者”作用，为包括民营企业在内的粮食企业海外经营创造稳定、开放的贸易、投资环境。要加快建设大连、郑州农产品期货市场等金融市场，利用更加灵活的金融工具，不断争取国际农产品的定价权，提高我国跨国粮食企业的整体市场竞争力。

（三）要推动转基因领域自主研发

自转基因技术诞生以来，各国都在竞相争夺转基因技术发展的“制高点”，即便是日本、韩国等态度相对保守的国家，也将转基因技术研发作为形成科技竞争力的重要任务。从公众的角度来看，社会舆论普遍关心的问题是，在尚未全面了解转基因技术的利弊的情况下，至少应该给予消费者足够的知情权，使他们有能力区分转基因产品制品和非转基因产品制品，进而做出消费选择。而是否具有先进的转基因检测技术，就成为了一国能否充分维护本国消费者合法权益的关键。众多转基因研究成果已经指出，准确检测转基因产品的前提是知晓这种转基因产品的生成过程，这就如同拿着一把“钥匙”去开不同的“锁”。如果“钥匙”足够多、足够精确，就能保证在遇到与之对应的“锁”时，能够成功“开锁”，也就是检测出该产品为转基因产品。但如果没有足够多的“钥匙”，居于转基因技术优势地位的国家就可以利用这一点，采用更加隐蔽的方式制造转基因产品，也就是新的“锁”；而处于技术劣势地位的国家无法成功“开锁”，很可能就会将这种产品误认为非转基因产品，使其流入市场，其中潜在的食品安全风险不可低估。

我国的转基因技术起步较早，早在20世纪80年代即开始相关研究，1侯军岐、黄珊珊：《全球转基因作物发展趋势与中国产业化风险管理》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2020年第6期，第104页。并已具有比较充足的技术积累。当前，面对以美国孟山都公司等为首的转基因技术商品化、产业化巨头，我国要在保障本国粮食安全的基础上，加快推动转基因领域自主研发，攻克转基因领域的“卡脖子”难题。要针对当前PCR技术、等温核酸扩增技术等检测技术的前沿方向，加快转基因检测技术的标准化研究，2张晓磊、章秋艳、熊炜、沈平：《转基因植物检测方法及标准化概述》，《中国农业大学学报》2020年第9期，第1～12页。不断提高转基因检测的准确率，降低检测成本。同时，要审慎、稳妥推进转基因技术的产业化进程，确保技术完全成熟后再行推广和应用。

所以，中国应该制定长期的转基因技术发展战略。要结合本国的实际需求，对转基因技术以及转基因农作物的发展做出科学的战略规划，做好科学统筹，注重人才的培养和储备，改善科研设施和环境，进行高效的组织管理。同时，积极参与国际交流与合作，积极参加转基因技术领域的交流对话，推进相关的国际合作项目，借鉴先进的技术和标准，在国际竞争与国际合作中提升中国的转基因技术发展水平。

（四）要同步深化社会领域改革

尽管转基因技术已经具有较长的发展历程，但转基因技术的产业化仍处于探索过程中，这也使得转基因产品对于公众而言，某种程度上还算是一种“新事物”。面对这样一种新事物，社会改革的作用很容易突显出来，那就是通过社会制度和社会风气的变革，形成一种理性、科学的舆论环境，让社会公众能够客观地认识、评估这种新事物的利弊。当前，在关于转基因的讨论中，一些“阴谋论”的论调不绝于耳，各种缺乏科学依据的媒体文章大行其道，而民众在讨论转基因技术的利弊时，很容易陷入一种情绪化的互相指责乃至人身攻击之中，这事实上都不利于增进对转基因技术的认知。为此，要重点加强转基因相关的科普知识宣传，引导民众深入了解转基因的科学原理和作用机理，做到相信科学，不偏听偏信。对于自媒体时代下的新闻媒体，除了法律法规之外，还应该重视行业自律和社会道德规范的作用，抵制一些利用转基因技术争议刻意炒作和“博眼球”的做法。只有全民科学文化素质提升，我们才可能在充分抓住科技发展机遇的同时理性认识其潜在风险，采取相应的应对措施，更好让科技服务于经济社会发展。

五、结 语

作为农产品进口大国，日本和韩国进口的食品中含有大量转基因食品。由于转基因作物本身存在的风险和不确定性，其对食品安全以及对生态环境造成的影响备受关注。这两个国家根据自身国情，选择有别于美国与欧盟的政策道路，其对待转基因态度长期游荡于“预防原则”与“可靠科学原则”之间，试图在这两种原则的指导下形成恰当的平衡点。

同时，日本和韩国转基因农作物的发展有其自身特色，在研发、种植、流通、管理等方面都取得了自身独特的经验，但同时也面临着来自各方面的争论和压力。中国作为人口最多的国家，粮食安全是国家发展的首要问题，而中国为应对粮食危机，积极开发和引进先进转基因技术，并大力种植转基因作物，因此，转基因技术对于中国粮食安全和经济发展至关重要。然而，中国作为转基因技术研发和转基因产品消费的大国，目前转基因作物市场上仍存在不少问题，从管理制度到执行力度，从顶层设计到公众参与，各个环节都存在疏漏与不足。相比之下，同为亚太粮食自给率低的日韩在转基因生物安全管理方面有许多经验教训，在分析总结日韩在转基因监管领域正反两方面的经验基础上，中国应进一步细化部门分工，加强相关立法，完善标识制度，通过宣传和制度设计提高公众参与意识，加大执法力度与检测技术研发力度，从管理模式上为进一步发展转基因技术产业化提供安全保障。