北京市南水北调配套工程运行维护产出质量绩效评价指标体系

孙 静，申碧峰，孙晋炜

（北京市水利规划设计研究院，北京 100048）

党的十九大报告提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。关于绩效评价的研究工作陆续开展，王明辉［1］、杨振华等［2］建立了农田水利工程建设阶段绩效评价指标体系，王浩［3］等构建了水利现代化战略绩效评价指标体系，使用结构方程的方法进行实证分析；涂勇等［4］构建了山洪灾害防治项目绩效评价指标体系，并运用层次分析法确定指标权重；黄珍等［5］构建了贯穿项目规划、实施和运行管理等过程的高效节水灌溉项目绩效评估指标体系。从国内研究来看，重点针对水利工程建设阶段绩效评价指标体系开展研究，针对工程运行阶段的专项绩效评价研究较少。

南水北调中线一期工程由主体工程和各省（市）配套工程组成，从各省（市）管理体制来看，配套工程运行维护资金主要来源于省（市）级财政，因此工程运维支出绩效评价是各省（市）财政部门实施绩效管理的主要抓手，不仅能够进一步强化支出责任，提高财政资金的使用效益，提高公共服务供给质量，还能够通过指标评价倒逼管理单位提高运维效率，进一步促进运维工作的精细化与规范化。绩效评价分为项目产出和项目效果两方面，其中产出质量指标是项目产出指标的核心，其具有所占分值高、评价难度大、专业性强等特点，一直是绩效评价的重点难点［6，7］。本文以北京市南水北调配套工程为例，从规范性、高效性、安全性和经济性的要求出发，探索构建水利工程运行维护阶段产出质量评价指标体系，为城市水利供水工程尤其是南水北调沿线省（市）配套工程的绩效评价提供参考。

1 工程概况与运维要求

1.1 工程概况

南水北调工程是解决我国水土资源分配不均、优化资源配置的战略性工程，其中一期工程于2014年正式通水，累计调水量超过348 亿m3，惠及人口6 900 万人，有效缓解了京津华北地区水资源短缺问题，产生了巨大的社会效益和经济效益。除南水北调主体干线工程外，沿线各省（市）均建立了纵横交错的配套工程，有力实现了长江水在本地的优化配置。

北京市南水北调配套工程包括南干渠工程、东干渠工程、团城湖至第九水厂输水工程、东水西调改造工程、通州支线工程、河西支线工程和大兴支线（北京段）工程7项输水工程，大宁调蓄水库工程、团城湖调节池工程、亦庄调节池工程和南水北调来水调入密云水库调蓄工程4 项调蓄工程，2014年以来年供水量超过10 亿m3，已经成为北京市骨干基础设施，其工程类型涉及水库、输水隧洞、输水PCCP、提水泵站、输水钢管、调蓄池等多种类型，工程布局详见图1。近年来，北京市水务局成立了大宁管理处、团城湖管理处、南干渠管理处和东干渠管理处四个全额拨款事业单位，负责配套工程的运行管理和维修养护，工程运维资金均来源于北京市级财政。

图1 南水北调北京市内配套工程布局示意图

1.2 运维内容与要求

根据与工程运行维护相关的法律法规、规章制度以及规范规程的规定［8-12］，结合城市水利供水工程具体情况，以及城市安全运行对工程的要求，确定工程运行维护主要包括调度管理、生产运行、安全保卫、工程巡查、防汛与应急抢险、监测观测和工程维护七大方面。与传统水利工程相比，城市水利供水工程除日常调度管理、运行维护外，还要注重安全生产与防汛应急抢险，注重工程日常巡查，以及景观绿化养护和水质保护等。各项工作内容具体要求包括：

（1）调度管理：应具备完善的调度制度；严格执行上级下达的调度指令；做好调度工作包括值班、指令细化与传达等的相关记录以及归档工作；组织调度工作人员的培训与考核；配合相关部门做好应急突发事件的临时调度工作。

（2）生产运行：建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件；健全制定安全生产规章制度，确保设备操作应按规定的程序进行；制定并实施生产安全事故应急救援预案，建立健全事故隐患排查治理制度；对从业人员进行安全生产培训，确保持证上岗；对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估、监控；为从业人员提供符合标准的劳动防护用品，并监督其佩戴使用。做好技术图表、标志标牌的设置与管理工作；做好运行生产的相关各项记录并按时归档。

（3）安全保卫：具备符合单位情况的内部治安保卫制度、措施和必要的治安防范设施；定期检查治安保卫情况，重要部位重点保护，及时处理治安隐患和问题；建立巡逻、检查和治安隐患整改记录；维护单位内部的治安秩序，制止发生在本单位的违法行为；做好安全保卫工作记录与归档工作。

（4）工程巡查：建立工程巡查制度，配备专门人员对工程进行日常检查、定期检查和专项检查；建立工程巡查问题信息台账，针对巡查问题提出处理和报告措施；做好工程巡查人员的培训与考核工作；按规定配备巡查装备，尤其是有限空间作业装备；做好工程巡查的各项记录工作，并按时归档。

（5）防汛与应急抢险：具备工程防汛及应急抢险相关制度；配备抢险救援人员和机械台班；编制年度应急演练规划，定期进行应急演练；做好防汛与应急抢险人员的培训与考核工作；做好防汛及应急抢险工作的记录与归档工作。

（6）监测观测：建立监测（观测）工作责任制、实施方案等规章制度，根据安全监测相关技术标准，严格按照实施方案开展监测观测，并做好监测数据异常时的处理；做好监测（观测）工作的记录与归档工作。

（7）工程维护：建立工程维修养护制度，编制维修养护计划，保证工程维修养护的规范性与可靠性；定期按规范、技术标准等对水工建筑物、设备设施等进行维修养护，确保工程处于良好状态；对安全设备进行经常性维护、保养，并定期检测；定期检测水质，采取必要的水质保护措施，保障管理范围内卫生环境达标；健全档案工作，做好工程维护相关工作记录、合同、验收文件等的归档工作。

2 产出质量绩效评价指标体系构建

绩效评价指标体系，主要由评价指标、指标分值和评判标准三部分组成。其中评价指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具，指标分值主要体现各指标对于工程运维的相对重要性，评判标准是衡量绩效目标完成程度的方法与尺度。

2.1 构建原则

构建一套科学的产出质量绩效评价指标体系，是有效开展绩效管理与评估的核心，指标体系应客观、全面地反映南水北调工程运维各种情况，具体指标应易于计算和对比分析，并能够反应运维工作的关键方面。因此，指标体系的构建应遵循以下原则［7］：

（1）相关性原则。绩效评价指标应当与绩效目标有直接联系，能够恰当反映目标的实现程度。

（2）重要性原则。应当优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标。

（3）可比性原则。对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果可以互相比较。

（4）经济性原则。绩效评价指标设计应当通俗易懂、简便易行。数据的获得应当考虑现实条件和可操作性。

2.2 产出质量评价指标体系构建

2.2.1 评价指标选取

评价指标的选取，首先要对接北京市财政相关规定［6］-［7］和现行相关法律、法规、规范等对水利工程运维工作的具体要求，在充分考虑北京市南水北调工程的功能定位以及工程实际运维需求的基础上，确定质量绩效评价指标初选集；然后通过问卷调查、会议讨论等方式征求北京市水务局、北京市财政局、工程设计单位、工程运行管理单位有关专家领导的意见，最终筛选确定产出质量评价指标体系。

筛选出的南水北调运维产出质量绩效评价指标体系分为目标层、准则层和指标层三个层级，目标层指标对应调度管理、生产运行、安全保卫、工程巡查、防汛及应急抢险、监测（观测）和工程维护7 个准则层，指标层包括调度指令有效传达率等13项具体指标，详见表1。各项指标的具体计算方法详见表2。

表1 城市水利供水工程运维绩效质量评价指标体系

表2 城市水利供水工程运维绩效质量评价指标解释

2.2.2 指标分值

指标赋值的方法有德尔菲法（Delphi法）、层次分析法、主成分分析法、网络分析法、结构方程模型、熵值法等［13］。考虑德尔菲法具有便于独立思考和判断、实现集思广益、有利于探索性解决问题等特点，目前已经广泛被应用于各行业的指标评价体系中，故本文采用德尔菲法确定准则层指标的权重和分值。

打分专家主要选取在水利工程设计（包括水工、机电、金结等专业）、经济、工程运行管理、财务等领域具有多年从业经历和实践经验的专家进行打分。考虑工程类型不同，其运维侧重点不同，调查表格的设计分为三类分别打分：第一类是调节池、调蓄水库和输水明渠，第二类是隧洞和PCCP 工程，第三类是泵站工程。考虑选取的专家对工程运行管理维护具有一定的了解度，表格设计采用“全量比较法”来设计打分表［14］，用0、1、3、5、7、9分别代表指标“没有意义”、“很不重要”、“不重要”、“一般重要”、“重要”和“很重要”。将收集上来的专家打分表，通过数学方法分析各项指标的权重，并计算准则层指标分值，总分值按100分计，准则层各项指标计算公式为：

式中：Cj是指准则层第j 个指标的分值；Imj是指第m 个专家给定的第j个指标的重要性分值；∑Imj是指第m个专家给定的同组指标分值之和；n是指同组指标的数量。

经统计分析，三类不同工程类型对应的指标评价指标准则层分值如表3所示。从结果可以看出，专家们普遍认为，调度管理、生产运行和工程维护三项指标比较重要。

表3 城市水利供水工程运维绩效质量评价指标分值

2.2.3 评判标准

北京市南水北调工程运维项目支出绩效评价评分标准的设定，主要遵循“重点突出”的原则：一是指标的重要性越高，对分数的影响越大；指标重要性越低，对分数的影响越小。二是对结果有重大影响的事项，实行“一票否决”。三是对数量指标、进度指标等实行“门槛式”计分方式，对于各项具体达标率，其门槛设为85%。四是指标实际值越接近标准值，得分越高；指标实际值偏离标准值越远，得分越低。各项指标具体评判标准详见表4。

表4 城市水利供水工程运维绩效质量指标评判标准

评价期内，本项目由于管理原因造成的水质安全事故、工程安全事故，或受到违反财经纪律处罚等情况的，总体评价结论一律降至不合格；因不可抗力以及上游事故等外部原因导致的绩效低下，评价时应予以考虑，不作为评价扣分项。

项目支出绩效评价实施百分制和4 档，优秀［90（含）～100分］、良好［75（含）～90分］、一般［60（含）～75分］、较差［60（不含）分以下］。

3 结 论

（1）将北京市南水北调配套水利工程运行管理与维修养护归纳为调度管理、生产运行、安全保卫、工程巡查、防汛及应急抢险、监测观测和工程维护七部分，并提出了各项工作的具体要求，为开展绩效评价提供基础。

（2）以北京市南水北调配套工程为例，提取了运维各方面核心指标，构建了城市水利供水工程运行维护产出质量绩效评价指标体系，包括准则层指标7项、指标层指标13项。

（3）从工程运维角度将工程归为三类，并采用德尔菲法确定了不同工程类型的指标值，通过打分结果可以看出，调度管理、生产运行和工程运维是运维工作的重点。提出了“一票否决”、“门槛式”等评判方法，确定了具体的评判标准。

（4）构建的运维项目产出质量绩效评价指标体系，可用于工程运行管理单位的年度预评，以及绩效追踪小组和财政部门对工程管理单位的绩效评价；同时提出的评判标准和评价方法也是制定数量指标、进度指标和效益指标的参考。评价结果可作为管理单位查缺补漏的依据，构建的指标体系可为南水北调沿线省市配套工程绩效评价提供参考。

（5）绩效评价工作的开展，是建立在相对完善的工程运维管理制度体系之上，管理单位应尽快建立工程维护、调度运行、安全生产等相关制度与操作规范，相关运行管理数据是进行绩效评价的重要基础。 □