党政联合发文规范属性探析*

孟欣然

提要：党政联合发文的规范属性界定是法学和国家治理领域非常重要的问题。目前学界观点主要有“双重属性论”和“单一属性论”。“双重属性论”从法治体系二元结构出发，侧重强调党政联合发文的一般“规范”特征，从而模糊了党规和国法体系的边界；“单一属性论”从法治实践出发，片面强调党政联合发文“党内法规”的一面，从而导致权利救济不足。基于此，本文提出“复合属性论”，即从国家治理体系现代化视域出发，着力于在法治体系之上的更大系统内重构党政联合发文规范属性要素及其识别机制，在规范属性识别路径上实现从规范到情境、从主体到功能以及从区分到协同的“三个转向”。

党政联合发文是指各级党委和行政机关在国家治理过程中共同发布的制度文件，是我国长期存在的一类重要的文件形式。(1)从规范效力或载体的角度出发，有学者将党政联合发文分为三类：一是党政联合机关制定的党内法规；二是党政联合发布规范性文件；三是党政机关联合作出的非党内法规，也非规范性文件的其他行为；参见张力：《党政联合发文的信息公开困境与规则重塑：基于司法裁判的分析》，《中国法学》2020年第1期。本文拟在此分类基础上，将党政联合发文分为规范类党政联合发文和政策类党政联合发文，并将本文的研究范围限于规范类党政联合发文。规范类党政联合发文是指规范化程度较高，具有普遍约束力，在一定时期内可以反复适用的文件，包括党政机关联合发布的党内法规和党政联合发布规范性文件，政策类党政联合发文是指针对特定对象或者事项的、不具有普遍约束力和反复适用性的文件，包括党政机关联合作出的非党内法规，也非规范性文件的其他行为。近年来，党政联合发文作为一种特殊的文件形态所引发的特殊难题引起了越来越多学者的关注与讨论。实务中，党政联合发文因发文主体的特殊性，导致其在备案审查、外部监督等方面难以被纳入国家法律体系；同时，由于在效力上具有外部性，也超出了党内法规体系涵盖的范围。这种“一体两面”性使其游移于国家法律体系和党内法规体系中间的灰色地带，从而增加了规范的难度。学理上，党政联合发文规范属性作为本体论层面的基础问题，不仅和法的概念、适用范围、效力等法学基本理论问题密切相关，而且由于涉及党法关系、党政关系等，从而对法治理论、公法原理、党内法规理论等提出了新的挑战。概言之，党政联合发文规范属性的模糊性，既引发了实务中备案审查、信息公开、权利救济、司法审判等方面的难题，也造成了学理上为党政联合发文在法治体系中进行概念构建和定位的难题，因而是一个亟待研究和解决的重要问题。鉴于此，本文试图在系统梳理现有理论观点的基础上，就党政联合发文的规范属性问题提出自己的阐述，愿能有助于推进学界对该问题的研究。

一、法治体系二元结构下的“双重属性论”：作为一种“规范”的党政联合发文

一直以来，党政联合发文都处于法学研究的视野之外。最初的学者大多从国家法中心主义出发，否认党政联合发文具有法规范的属性，甚至将其视为一种和法治相对立的现象。(2)参见方工：《应改变党政机关联合行文的习惯做法》，《学习时报》2011年10月31日，第5版；王春业、任佳佳：《论多主体联合发文现象》，《广西社会科学》2012年第1期；孙轩柏：《不应审查党政联合发文》，《人民代表报》2013年7月23日，第3版；滕修福：《规范性文件不宜党政联合制发》，《人民代表报》2014年5月10日，第3版； 姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2012年第3期。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，由此确立了以宪法为统领的国家法律体系和以党章为统领的党内法规体系共同构成的中国特色社会主义法治体系二元结构。与之相应，在理论层面上，法学研究的视角从国家法中心主义转向法多元主义，对法的定义也从狭义的法概念(法律)转向了广义的法概念(规范)，进而将党内法规、党政联合发文等纳入规范的范畴。在法治体系二元结构下，法规范具有了包括法律在内的多种形态，党政联合发文的规范属性亦有了法理和制度上的正当性。(3)参见樊英：《党政机关联合发文条款的必要性分析》，微信公众号“党规研究中心”：https://mp.weixin.qq.com/s/x0cDddMfGOyWep-Wx-H3lg，最后访问时间：2019年9月1日；欧爱民、李丹：《混合性党规的正当性证成与适用范围——党政联合制定党规的一种理论回应》，《中南大学学报》(社会科学版)2020年第11期。

(一)“双重属性论”的论点及相关论证

“双重属性论”认为党政联合发文兼具党内法规和国家法律的双重属性。如有的学者指出“党政联合发文表现为两个身处不同系统的主体认知和意志的共同形成，也因此具有双重属性”(4)张力：《党政联合发文的信息公开困境与规则重塑：基于司法裁判的分析》，《中国法学》2020年第1期。。有的学者认为党政联合发文兼具党的文件与行政规范性文件“双重属性”。(5)参见徐信贵：《党政联合发文的备案审查问题》，《理论与改革》2020年第3期。随着对党内法规属性讨论及认识的不断深入，“双重属性论”主要经历了三个发展阶段。

一是“政策—法律”框架下的“双重属性论”。学界围绕党内法规属性的争论，最早出现在20世纪50年代末。在这一阶段，“党内法规”所指称的对象通常被包含在“党的政策”这个更具广泛性的概念之中，而且党的政策在现实中发挥着准法律甚至是超法律的作用。所以在“党的政策”而非在“党内法规”概念之下讨论的党内规范虽然不具有“法规”之名，但却具有“法规”之实。(6)参见武小川：《“党内法规”的权力规限论——兼论“党内法规”软法论的应用局限》，《中共中央党校学报》2016年第6期。党政联合发文的双重属性即表现为“形式上的政策性，实质上的法律性”。党的十一届三中全会之后，随着法治建设的逐步推进，党的政策(包含党内法规)和国家法律的内涵外延发生变化、效力边界开始厘清。“政策—法律”框架下的“双重属性论”也获得了新的阐述。有学者提出党内法规兼具政策和法律双重属性。基于它的法律特征，在广义的“法”与其他社会现象的对立中，党内法规可以纳入“法”的范畴；基于它的政策特征，在国家法与党的政策的对立中，党内法规应当属于政策的范畴。(7)参见屠凯：《党内法规的二重属性：法律与政策》，《中共浙江省委党校学报》2015年第5期。从而在和国家法的对照中，将党政联合发文归于狭义的“政策”范畴；而在和社会现象的对照中，肯定党政联合发文属于广义“法”范畴。

二是“软法—硬法”框架下的“双重属性论”。在国家法中心主义思维定式下，学界在党内法规是否“属法”和能否“姓法”的命题上始终存有争议。“软法论”以是否依靠国家强制力保障实施为基础将“法”分为“硬法”和“软法”，“把‘法’概念转换成从无论制定主体还是表现形式都纷繁多样的社会规范中抽象出来的一般概念”，政党的内部规范也就具有了“法”的性质，称之为“法规”也顺理成章了。(8)参见武小川：《“党内法规”的权力规限论——兼论“党内法规”软法论的应用局限》，《中共中央党校学报》2016年第6期。由此，为证成党内法规“姓法”提供了理论支撑。也有学者进一步指出，“党内法规”的基本性质属于社会法和软法，但是由于我国宪法确立的中国共产党的特殊领导地位，党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务，从而党内法规又同时具有一定的国家法和硬法的因素。(9)参见姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2012年第3期。在这一逻辑框架下，党政联合发文的双重属性即体现为兼具软法和硬法的属性。

三是“党规—国法”框架下的“双重属性论”。在法治体系二元结构下，“‘法’的表现形态不仅有国家法律，还有很多其他的法规范，其中就包括了中国共产党制定的党内法规”(10)张晓瑜、秦前红：《“法多元主义”视角下党内法规规范属性探析》，《河南社会科学》2020年第1期。。同时，党内法规与国家法律之间具有内在的相容性，具体表现为“价值取向的一致性、规范对象的相融性、功能发挥的互补性、文化倡导的层级性、制度建设的衔接性”(11)付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，《中共中央党校学报》2015年第3期。。由此，党内法规的规范属性或者法治属性被认可，即党内法规体系既和国家法律体系统一于法治体系之中，同时又和国家法律体系相区分。在这一框架下，党政联合发文的双重属性表现为，在具有规范属性的前提下，兼具党内法规和国家法律的双重属性。

(二)存在的局限性

经过“政策—法律”“软法—硬法”“党规—国法”三个阶段的演进，“双重属性论”论证了党政联合发文具有规范属性，为党政联合发文规范化提供了讨论的空间和起点。然而，随着党政机构统筹改革的推进，党政融合的趋势进一步加强，政治与法律的传统界限逐渐被打破，在这一过程中“不仅可能催生政治与法律的‘去界分化’，还对法律系统的自主性带来冲击”(12)张海涛：《政治与法律的耦合结构：党内法规的社会系统论分析》，《交大法学》2018年第1期。。如何避免党政联合发文的扩张“对法律系统的自主性带来冲击”，以及如何在法治体系中为党政联合发文进行科学定位，成为亟需回应的问题。但“双重属性论”由于研究视角的局限，处于以下三组紧张关系之中，从而无法在法治体系中为党政联合发文划定合理的边界。

1.一般性和特殊性之间的张力

“双重属性论”着眼于党政联合发文作为规范的一般属性，而忽视了其区别于党内法规和国家法律的特殊性。它回答了党政联合发文“是否属于规范”的问题，但却未能回答“属于何种规范”的问题。伴随“将党内法规体系纳入法治体系”实践命题的证成，国家法律体系和党内法规体系的协调和衔接问题日益凸显。“不同的法治规范以不同方式在不同的领域发挥着其特有的功能，推动着法治体系的运行，任何一部分的失范都可能对法治体系造成冲击。”(13)谢宇：《论中国共产党党内法规的法治化》，《云南社会科学》2016年第3期。“双重属性论”从党内法规和国家法律的相似性角度论证党政联合发文的规范属性，却未对二者的差异性予以充分关注或者仅局限于对形式差异性的描述，从而无法为党政联合发文在党规和国法体系中进行定位提供有效标识。

2.独立性和交融性之间的张力

一方面，“双重属性论”以党内法规和国家法律体系相对独立为预设和基础，主张党内法规与国家法律对于制定程序、调整范围、实施保障等均有不同的规定，分别构成了两个相互独立的规范体系；但另一方面，党政联合发文本质上是党政融合的体现，无论是制定主体、调整对象还是适用范围等都存在着一定的“跨界性”。因而在看似泾渭分明的党规和国法体系之间实际上存在着相互交融地带。党规国法体系的相对独立性和交融性之间的潜在冲突以及规范体系逻辑自洽性和法治实践多样性之间的错位，都集中地反映在“双重属性论”中。

3.描述性和规范性之间的张力

虽然“党规—国法”分析框架和当前法治体系二元结构相契合，但是对于党政联合发文规范属性的阐释更多地停留于描述性层面，未能从规范性层面为法治实践提供具有可操作性的指引。在党规国法相对独立的格局下，党政联合发文在法律适用时是选择两种规范体系同时适用还是“二选一”？在“二选一”的情况下，如何解决识别难题，包括横向上党规和国法两种不同规范属性的识别，以及纵向上不同规范效力级别的识别？此外，当面对党务和政务的识别、发文主体的认定、党务公开抑或政务公开规范的选择适用等实践问题时，具体的实践标准是什么？这些都是“双重属性论”逻辑框架下延伸出来但尚未解决的问题。

二、面向法治实践的“单一属性论”：作为“党内法规”的党政联合发文

在对党政联合发文规范属性的论证上，“单一属性论”采取了和“双重属性论”完全不同的论证路径，明确将党政联合发文定性为“党内法规”。(14)这里的“党内法规”是在广义上使用的，类似于“党委文件”“党务信息”，包括制度层面的“党内法规”和党内规范性文件等。它试图通过扩大党内法规的调整范围，重新明确党规和国法体系的边界，进而减小将党政联合发文纳入法治体系后对于法律系统自主性的冲击。但与此同时，“单一属性论”却不得不面对随之而来的两个难题。问题一：如何处理党政联合发文(党内法规)对非党主体的行为产生规范约束力的问题；问题二：如何处理党政联合发文(党内法规)的党外救济和监督问题。“单一属性论”从规范的效力及其适用范围问题出发，集中围绕“党内法规溢出效力是否具有正当性”和“对党务信息公开是否可以进行司法审查”两个问题展开了讨论。

(一)“单一属性论”的论点

“单一属性论”在规范属性认定上，主张党政联合发文仅具有党内法规的单一属性。对于党政联合发文“单一属性”的认定，学者分别从不同角度进行了阐述。有的从文本属性的角度，认为尽管党政联合发文在形式上具有对于党内法规和国家法律两种法律体系的“跨界性”，但是在文本属性上表现为鲜明的单一性，并且属于党内法规而非国家法律。(15)参见欧爱民、李丹：《混合性党规的正当性证成与适用范围——党政联合制定党规的一种理论回应》，《中南大学学报》(社会科学版)2020年第1期。有的从制度规范的角度，认为修订后的《党内法规制定条例》明确了党政联合发文的党内法规属性。(16)参见任喜荣、樊英：《论党政机关联合制定文件的信息公开》，《内蒙古社会科学》2021年第1期。但也有学者对此有不同的认识，认为“此次《党内法规制定条例》修订时并未对此问题(哪些党的机构和国家机构可以联合制定除党章和准则之外的其他五种党内法规等内容，括号内为作者补充)进行说明，进一步印证了实践运用的必要性不足以为党政机关联合制定发布党内法规的正当性证成提供足够的理论基础”，参见侯嘉斌：《党内法规溢出效力的界定与正当性》，《党内法规理论研究》2019年第2期。有的从司法实践的角度，揭示了在最高人民法院的承认下近似于一种系统性存在的裁判逻辑，即多数法院常因党政联合发文的制作主体包括党组织而否定其作为“政府信息”的法律地位，从而将双重属性简化为“党务信息”。(17)参见张力：《党政联合发文的信息公开困境与规则重塑：基于司法裁判的分析》，《中国法学》2020年第1期。

(二)论题一：党内法规溢出效力是否具备正当性

党政联合发文的特殊性集中体现在“跨界性”上，从调整事项的角度看，同时涉及党务和国家管理事项；从规范效力的角度看，同时对党内主体(党组织及其成员)和非党主体的行为产生规范约束力。由此“单一属性论”首先面临着“越权论”的质疑，即将党政联合发文视为党内法规，认为其调整范围、制定程序均超出了党内法规的权限，有“以党代政”之嫌。(18)参见付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，《中共中央党校学报》2015年第3期。围绕“党内法规溢出效力是否具备正当性”这一问题，当前学界仍存有争议。

1.肯定说

认为外溢作用力可以通过党内法规直接规定的方式产生。有的学者基于大党建的立场，认为党内法规往往会对国家和社会事务进行调整，会对非党组织与党外群众产生普遍约束效力，并借助党建的“必需”理论、党的领导权理论、党政合作理论予以证成。(19)参见欧爱民、李丹：《党内法规法定概念之评述与重构》，《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2018年第1期；欧爱民、贺丽：《正当性、类型与边界——党内法规溢出效力的理论构建》，《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2020年第4期。有的学者从功能分类的角度，认为党内法规具有特殊法规范和政党自治规范双重属性。“虽然《制定条例》为党政联合制定党内法规提供了规范依据，但其中‘所涉政府职权范围事项’仍属于党的领导和执政活动范畴，其属性并未超出党内法规的界定，是党内法规直接规范效力的一种具体表现情形。”(20)张晓瑜、秦前红：《“法多元主义”视角下党内法规规范属性探析》，《河南社会科学》2020年第11期。

2.否定说

认为这种作用力应该经由党内法规的规定间接产生。为了表达一种间接的、被动的影响或作用力，同时也为了与党内法规对党员与党组织的强制效力作出区分，避免党内法规直接作用于党外群众和非党组织，并对之产生一种直接的、强制性的约束力，应将其称为“溢出效应”。(21)参见侯嘉斌：《党内法规溢出效力的界定与正当性》，《党内法规理论研究》2019年第2期。当前将党外群众和非党组织作为调整对象进行直接调整的法规应被视为党内法规建设发展过程中一种需要加以克服的特殊现象。(22)参见李树忠: 《党内法规与国家法律关系的再阐释》，《中国法律评论》2017 年第 2 期。

3.特殊效力说

主张将党内法规对党外群众和非党组织的外溢作用视为法规效力的一种特殊表现形式。一方面，承认党内法规存在对非党组织与党外群众产生作用力的情形(区别于党内法规溢出效力“否定说”)；另一方面，将党内法规对党内和党外调整对象产生的法律效力进行区分和限定(区别于党内法规溢出效力“肯定说”)，认为对内效力主要表现为强制性、义务性规定，而溢出效力更多是一种支持性、保障性规定。这种观点主张对党内法规溢出效力范围进行合理限缩，将溢出效力的范围限定在党的领导和党政机构合署合并的情形。同时反对党政机关联合制定党内法规，认为这会导致党内法规和国家法律在形式特征、制定程序、备案审查等方面不必要的混乱。(23)参见侯嘉斌：《党内法规溢出效力的界定与正当性》，《党内法规理论研究》2019年第2期。

(三)论题二：对党务信息公开是否可以进行司法审查

近年来，越来越多党政联合发文信息公开案件涌入司法程序。在“单一属性论”的视角下，党政联合发文在规范属性上被认定为党务信息，由此“党政联合发文信息能否公开”便被转化为“党务信息能否公开”以及“对党务信息公开能否进行司法审查”两个问题。对于前一个问题，目前学界争议较少，有学者从保障公民知情权国家义务的角度论证党务信息公开的正当性，同时认为从规范层面看，党政联合发文已明确被界定为党内法规或党内规范性文件，属于党务公开的范围。(24)参见任喜荣、樊英：《论党政机关联合制定文件的信息公开》，《内蒙古社会科学》2021年第1期。对于后一个问题，在学界和司法实务界存在着较大的争议。

1.彻底的“单一属性论”立场

一般情况下，党务信息是通过党务公开机制向社会公开，因而并不涉及司法审查。但是由于党政联合发文同时包含行政管理职权的内容，因而在公民向政府“依申请”无法获得信息公开的情况下，便会通过行政诉讼寻求救济。随着具有党务信息属性的信息进入司法系统，“对党务信息公开能否进行司法审查”成为摆在法院面前必须回答的问题。当下司法裁判的实践逻辑遵循形式审查原则，即通过对党政联合发文进行形式判断，将其排除在《政府信息公开条例》调整的范围之外，进而将党政联合发文排除在司法审查之外。在司法形式审查背后，贯彻的是一种彻底的“单一属性论”立场。正如有学者所指出的，“该司法裁判策略实际上是将本已消失在行政机关身后的党组织重新显现出来，将双重属性局部化为单一属性，即党务信息的单一属性”(25)张力：《党政联合发文的信息公开困境与规则重塑：基于司法裁判的分析》，《中国法学》2020年第1期。。

2.折中的“单一属性论”立场

对于党政联合发文司法审查，越来越多的学者持批判态度。有的指出在当前党内法规体系尚未健全的情况下，将党政联合发文认定为党内法规，必然面临着“法治的代价——权利救济的盲区”。(26)参见章志远：《挑战与回应：党政联合发文的法治化路径初探》，《党内法规理论研究》2019年第1期。有的认为形式审查为党政联合发文开辟了规避《政府信息公开条例》约束的脱逸通道，司法对行政的过度尊让，意味着法律的退却。(27)张力：《党政联合发文的信息公开困境与规则重塑：基于司法裁判的分析》，《中国法学》2020年第1期。为此，有学者选择了折中的“单一属性论”立场，即在坚持党政联合发文党内法规单一属性的前提下，承认权利司法救济的必要性，进而对司法审查进行修正，如细化政府信息公开的例外规则，(28)参见梁艺：《党务信息的认定及其例外公开规则——基于最高人民法院案例的整理》，《行政法学研究》2021年第3期。或者从宪法框架下党组织、行政机关、司法机关之间的权力关系的角度出发，构建更为合理、有效的党务公开制度以及与政府信息公开制度的协调机制。(29)参见任喜荣、樊英：《论党政机关联合制定文件的信息公开》，《内蒙古社会科学》2021年第1期。

但这种折中立场并未从根本上消除“单一属性论”面临的困境并带来了新的问题。一是导致“单一属性论”的内在紧张关系。在论题一中，围绕规范适用范围问题，“单一属性论”采用一种功能主义立场，通过对党内法规基于功能的类型划分，试图扩大党内法规的调整范围。在论题二中，围绕司法救济问题，“单一属性论”采用一种法律形式主义立场，通过从“实质标准(何为党务的价值填充)到形式标准(信息的制作主体)”的转换，以及从“价值型不确定法律概念到经验型不确定法律概念”的转化，(30)参见梁艺：《党务信息的认定及其例外公开规则——基于最高人民法院案例的整理》，《行政法学研究》2021年第3期。试图降低司法裁判的论证风险和法律的不确定性，进而恪守党内法规和国家法律体系的边界。从表面上来看，在规范体系构建和规范实施两个不同情境下，“单一属性论”对于党规和国法边界的界定似乎秉持着矛盾的态度——一个是积极的“突破”，一个是消极的“恪守”。但实质上在论题二中，“单一属性论”的消极态度背后是为了限制司法审查的范围，从而为党内法规适用范围的拓展提供空间。然而折中的“单一属性论”在论题二中主张在党务信息公开中开展司法实质审查，实际上限缩了论题一中为党内法规体系划定的边界，从而导致了“单一属性论”内部的紧张关系。二是面临着司法实质审查悖论。彻底的“单一属性论”立场主张司法实质审查不成立，可能导致一部分权利无法获得救济，从而损害司法权威。而折中的“单一属性论”立场主张司法实质审查成立，一方面固然为权利救济从党内法规体系流向国家法律体系开辟了通道；但另一方面也意味着为党内法规进入国家法律体系提供了可能性，如将党内法规作为司法裁判的依据，同样会对司法独立和司法权威产生威胁。

三、重新思考党政联合发文的规范属性：国家治理体系视域下的“复合属性论”

尽管出发点和研究路径不同，但“双重属性论”和“单一属性论”最终目标或落脚点都在于党内法规体系和国家法律体系的兼容性。然而在这一点上，二者都存在着局限。“双重属性论”在法治体系二元框架下，着眼于党政联合发文作为规范的一般属性，实际上将党规和国法基于差异性而产生的协调性问题遮蔽掉了。同时，以静态的规范体系为参照，使其无法对党规、国法体系的相对独立性和交融性之间的潜在冲突以及法治实践多样性作出有效回应，更无法聚焦于规范效力范围界定、法律适用等中、微观层面的问题。这一系列限度导致了“双重属性论”进路下党规和国法体系的二元区隔。相比之下，“单一属性论”从法治实践的角度出发，不再局限于规范的正当性这一宏观视野中的问题，而是着眼于规范的有效性及制度之间的衔接等中观和微观层面的问题。对于党内法规体系和国家法律体系的复杂关系也有了更进一步的认识。但其仍然受到“二元”观念的支配，“强行将两种立法主体融于一类法规之中”(31)参见侯嘉斌：《党内法规溢出效力的界定与正当性》，《党内法规理论研究》2019年第2期。，从而在回应路径和方法选择上还是将两个体系做了简单化的处理。(参见表1)

表1 “双重属性论”和“单一属性论”研究视角的比较

(一)国家治理体系现代化及“复合属性论”的提出

党的十八大以来，随着政治体制改革的开启，当前我国的治理结构呈现一种双轨制的形态。(32)有关权力双轨制的文献梳理参见秦前红、陈家勋：《党政机构合署合并改革的若干问题研究》，《华东政法大学学报》2018年第4期。“党政联合发文体现的是一种‘党’与‘政’的搭配、合作关系，反映了当代中国政治体制的结构性特征。”(33)封丽霞：《党政联合发文的制度逻辑及其规范化问题》，《法学研究》2020年第1期。党政联合发文规范属性识别的背后涉及党内法规属性以及党规和国法体系关系的界定，而这些问题归根结底源于对党政关系的界定。(34)有学者对党政联合发文所承载的党政关系做了进一步界定，将其明确为党的领导制度。参见秦前红、张晓瑜：《论党政联合发文的制度属性》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2021年第4期。从国家治理现代化的角度来看，党政联合发文规范属性是从规范体系的层面对党政结构的呈现，而党政融合则是从组织层面对这一问题的呈现。党政融合具有加强党的领导(功能取向)和规范党的建设(规范取向)双重维度。与之相应，作为党政融合另一种体现形式的党政联合发文，不仅具有规范化的需求，同时也具有治理功能上的必要性。党政联合发文规范属性界定亦不应当局限于规范体系层面，而应当转向治理层面。

基于此，本文提出“复合属性论”，即党政联合发文规范属性具有二阶复合性：一阶是指党政联合发文具有党内法规体系和国家法律双重可能属性；二阶是指根据治理场景、治理功能等对党政联合发文具体规范属性进行现实识别。具体而言，在一阶层面上，“复合属性论”承认党内法规体系和国家法律体系是两个相互独立但又有交融地带的制度规范体系，但区别于“单一属性论”的是，它拒绝将交融地带完全划归于“党内法规”一端，而是主张其兼具党内法规和国家法律的双重可能属性；在二阶层面上，“复合属性论”不同于“双重属性论”对党政联合发文规范属性进行静态描述，而是着力于在法治体系之上的更大系统内重构党政联合发文规范属性要素及其识别机制，根据具体情境进行动态识别，即有可能判定为党规属性，也有可能判定为国法属性。而一阶和二阶之间的关系是，一阶“双重属性”为党政联合发文规范属性界定提供一个基本框架和可能性，二阶“党规/国法”识别机制则为党政联合发文规范属性界定提供具体现实的场景和路径。对于党政联合发文而言，从一阶到二阶既是根据具体情境从“党规和国法”到“党规/国法”的规范属性识别过程，也是在规范谱系上厘清其和党规、国法关系的动态过程。

(二)党政联合发文规范属性要素及其识别机制

1.党政联合发文规范属性要素

从功能主义视角出发，联合发文的出现是为了满足社会分工产生的部门间协作的需要。《规章制定程序规定》第10条规定：“国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的，应当向该部门报请立项。”第9条规定：“涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章。有前款规定情形的，国务院有关部门单独制定的规章无效。”从这两条规定中可以提炼出三个共同要素：机构、职能和事项。第10条对单一部门制定规章的规定，以机构(含职能)为逻辑起点，最终落脚于事项；而第9条对多个部门制定规章的规定，则是以事项为逻辑起点，进而锁定相应的职能和部门。可见，虽然单一部门和多个部门制定规章具备共同的要素，但是其内在逻辑却有所不同，前者遵循形式主义进路，假定机构的职能是确定的，机构在明确的规则指引下决定是否制定规章；后者遵循功能主义进路，从问题着眼，其背后实际上涉及对职能和机构的识别。循此逻辑，首先，党政联合发文的规范属性应当包括机构、职能和事项三个要素；其次，对于党政联合发文规范属性判定而言，对事项和职能要素的识别应当是先于机构要素的，或者说对于制定主体的形式判断不足以识别文件的规范属性。

2.党政联合发文规范属性识别机制

(1)事项识别机制。以“事项”为出发点，将“有必要”联合行文的情形进行分类确认。首先，按照观察视角的不同，分为涉及职能相近或相似的事项(静态)和需要部门协作处置的事项(动态)。对于前者需要依据事项的内容、性质，判断相关党政机构的职能是否相近或者具有相似性；对于后者需要根据完成任务的需求，判断相关党政机构之间是否存在协作关系。其次，按照事项指向的对象不同，分为党政机构内部性的事项和涉及行政相对人的事项。对于前者将其认定为党内法规属性，对于后者将进入(2)。

(2)职能识别机制。“根据党内法规调整的党务关系的不同，可以将党内法规分为党章以及党章统领下的党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规。”(35)宋功德、张文显主编：《党内法规学》，高等教育出版社，2020年，第29页。其中，党的组织和监督保障领域具有较强的组织内部指向性，如果属于这两个领域则可认定为党内法规。对于党的自身建设和党的领导领域可以具体划分为涉及党的职能部门与政府部门职能交叉的领域，由党中央或各级党委协调的领域，涉及经济、社会等重大事项的领域。如果属于这些范畴则进入(3)。

(3)作用识别机制。根据党的职能部门介入深度和发挥作用方式的不同，对党政联合发文的规范属性进行分类确认。如对于涉及党的职能部门与政府部门职能交叉的事项，党的职能部门介入的程度越深(如部分工作由党的职能部门具体负责)，则越偏向于党内法规属性；介入的程度越浅(如党的职能部门仅起指导或者支持作用)，则越偏向于国家法律属性。

(三)党政联合发文规范属性识别路径的“三个转向”

相较于“双重属性论”和“单一属性论”，“复合属性论”在党政联合发文规范属性识别路径上呈现出“三个转向”。

一是从规范到情境的转向。“复合属性论”强调情境论的运用，不仅将党政联合发文规范化研究建立在对各法律体系内的具体法则和规范实际运作的观察之上，而且承认诸如政治、治理结构等外在因素对于规范体系的影响。在党政联合发文规范属性的界定上，“双重属性论”的“规范说”过于宽泛，导致其对党政联合发文实际运作的理论回应度和解释力都明显不足；而“单一属性论”的“党内法规说”又过于狭窄，导致党内法规理论和概念体系的内在冲突。但无论是“规范说”还是“党内法规说”实际上都存在一个共性的问题，即只关注于规范本身而忽略了外部情境。党政联合发文规范属性定性背后实际上隐含了党政关系在组织体系和规范体系两个层面上的边界厘定，以及党政关系在功能取向和规范取向两个向度上的协调平衡。这是一个动态的调整过程，由此也决定了党政联合发文的规范属性不是固定不变的，而是需要根据不同的情境在规范谱系中进行定位。

二是从主体到功能的转向。尽管“双重属性论”和“单一属性论”从不同角度提出了完善规范属性识别标准的思路，如在非法源性发文规范中对纯粹党务、纯粹政务和党务政务交叉事项的区分，(36)参见章志远：《挑战与回应：党政联合发文的法治化路径初探》，《党内法规理论研究》2019年第1期。在适用范围上对党的直接管理领域和党政协同共治领域的限定。(37)参见欧爱民、贺丽：《正当性、类型与边界——党内法规溢出效力的理论构建》，《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2020年第4期。但是由于二者均以既有规范体系为着眼点，并假定该规范结构是相对固定的，从而导致无法跳出“党规/国法”的视域。而在当前党内法规体系尚不健全、党规和国法衔接尚不充分的情况下，很难仅从规范体系出发透过“主体”深入触及“职能”，更无力解决识别难题。“复合属性论”基于功能主义视角，将党政联合发文的规范属性识别从党规和国法体系的衔接，进一步扩展至党政组织体系的协调，从而为党政联合发文规范属性识别路径从以“主体”为导向的形式主义转向以“功能”为导向的实质主义提供了切入口。

三是从区分到协同的转向。“双重属性论”和“单一属性论”由于研究视角的局限，或者遮蔽掉了党内法规和国家法律体系协调性的问题，或者过度放大了党内法规的调整范围，实际上都未能找到打破党内法规体系和国家法律体系二元区隔的有效途径。在国家治理现代化视域下，党内法规和国家法律两种规范体系以法治或治理作为系统目标被整合进入同一系统，从而为“复合属性论”在两个规范体系之间建立起有效联结提供了基点，同时也开放了从宏观系统视角向中微观衔接机制、从静态结构关系向动态体系互动转化的可能性。