行政事业单位预算绩效管理存在的问题与对策研究

李荷英

摘要：近年来，行政事业单位在提供公共服务，促进经济发展中发挥着重要的作用，因此更需要加强绩效管理，强化预算管理作用，充分发挥国有资源的使用效益。特别是随着国家一系列预算绩效管理的政策制度相继出台，对行政事业单位预算绩效管理的要求也越来越高，预算绩效管理，成为了行政事业单位内部管理中的一项重要工作。本文通过对当前行政事业单位预算绩效管理中存在的缺陷和各种问题，进行简要分析，提出了具有针对性的处理措施，希望能为相关行政事业单位提供一些参考。

关键词：行政事业单位;预算绩效管理;问题;对策

目前，我国很多行政事业单位都在不断推进全面预算管理工作，虽然该项工作取得了一定的成效，但是在预算绩效管理方面还存在着一些突出的共性问题，主要有绩效评价管理制度不健全，评价体系不合理以及制度运行效果不明显等，这些问题不仅妨碍单位的正常运行，同时也一定程度上影响了公共服务质量。存在这些问题的原因是行政事业单位对预算绩效管理的意识较为薄弱，单位领导对其不够重视，造成在实际运行预算绩效管理工作中存在的问题得不到及时的解决与整改。

一、预算绩效评价在行政事业单位管理中的重要性

随着《预算法》及《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》的颁布，有效推进预算绩效管理工作，明确了预算绩效管理工作的方向。预算绩效管理贯穿于行政事业单位的所有工作中，预算本身就是一项重要的工作，预算绩效管理也成了一项重要的管理活动工作。

（一）有助于保障财政资金的有效运行

新预算法实施以来，部分行政事业仍然用增量预算的方法编制，以历史数据为基础，当预算期的情况发生变化时，这种预算方法可能会受历史数据的影响，造成预算的不准确，导致预算脱离了实际情况，这种预算关注财务结果，而不是定量的业绩计量。有效的预算绩效管理评价工作能有效追踪财政资金，并对其进行公正性与客观性的评价，规范财政资金，使各行政事业单位结合本单位实际情况，将预算管理做实做细。财政部门也可以依据各部门的预算管理审核安排资金，强制要求单位强化预算管理。通过预算绩效评价机制的建立，能够对行政事业单位出现一些资金使用不当的情况进行约束，将资金的使用追查到具体的部分与个人，避免出现挪用等不良情况。

（二）有助于提升公共服务质量

行政事业单位不以盈利为目的，不能以一般的经济理论来评价预算绩效管理。行政事业单位的经营活动主要以公共效益为主，为了确保每笔资金带来预期的公共效益，行政事业单位应在单位的整个经营活动中贯穿预算绩效管理。各级政府、各级部门的工作绩效是由预算绩效管理反映出来的，因此，良好的预算绩效管理为行政事业单位顺利开展工作，提供了资金的保障，从预算的角度规范各个部门的工作，提升单位的公共服务质量，为社会创造更大的效益。

行政事业单位的预算支出，产生了经济效益和社会效益，进一步落实和扩大国家公共财政职能优势，人民的生活水平和质量也得到不断提升，从而促进我国社会平稳、健康发展。所以在行政事业单位的绩效管理的工作中，需要不断强化绩效的这一理念，为了保证预算绩效管理工作的有效运行，提高和完善预算绩效管理工作，应积极探索一条适合单位业务本身的预算绩效管理工作。积极完善我国的公共财政体制和公共支出管理机制，向社会公众提供更好的公共服务。预算绩效是计划未来年度的预算绩效，它的本质是预测功能，各个行政事业单位，在深入了解自身的经营管理状况与财务情况的基础上，才可以更好的进行预算。因此，预算绩效可以有效的为领导层的决策提供科学依据，也可以为内部资源的优化配置提供信息支持，降低行政事业单位的决策风险。预算管理是根据单位发展的实际的整体目标出发，涉及整个单位的各个部门，以及单位的各个工作流程和环节，覆盖了整个单位的整个工作。因此，良好的预算绩效管理，可以协调好单位内部各部门之间工作、增强各个部门之间的沟通、有效的提高各部门的配合程度。细化与分解预算目标和预算绩效评价的，可以将预算责任落实细化到个人，提升财务管理能力与水平，优化内部组织结构。有效的预算绩效管理工作可以根据单位的财务信息和考核结果，找到预算的实际执行情况和年初预算之间的差距，分析形成差距的原因，制定整改方案，有助于调整未来的资金预算，有助于提高资金的经济效益和社会效益，保证行政事业单位的长效发展机制，积极的推动我国经济的发展和社会的稳步发展。

二、行政事业单位预算绩效评价存在的问题

（一）对预算绩效管理意识较为薄弱

行政事业单位的正常运行不以营利为目的，资金来源大部分是财政全额拨款，行政事业单位之间没有压力和竞争力，造成部分单位领导认为财政的资金只要合理合法使用即可，对预算绩效管理应付式工作，对预算绩效管理认知不清，理解不透，认为预算绩效管理只需财务部门参与，全员参与度不高，预算绩效不全面使预算绩效无法贯穿单位实际工作，导致预算绩效管理流于形式。

（二）行政事业单位预算编制不够科学

行政事业单位实施绩效管理的时间比较缓慢，认知和实践经验的不足，部分行政事业单位没有根据实际发展需要来编制预算，没有一个标准来衡量预算绩效管理，很多行政事业单位不知道怎样制定预算绩效管理，只是在往年预算基础上进行增减，不根据单位实际发展使用资金，将预算全部用光以便明年可以保持相同的预算。由于预算编制不够科学，预算绩效标准的模糊，从而导致预算绩效较差。预算绩效评价指标设计也不够合理，由于量化指标设计难度大、数据采集耗时、耗力，很多单位的绩效评价指標会避开量化指标多为定性指标，但是定性指标容易受到主观因素的影响，可能造成评价不公正。预算绩效评价指标中量化指标没有细化，无法与单位实际情况紧密结合，也无法约束行政事业单位的业务开展，导致预算绩效管理工作，成为应付上级部门检查的应付式工作，无法充分发挥预算绩效评价的作用。

（三）绩效管理人员专业素质偏低

预算绩效管理工作是一项专业性很强的工作，对工作人员的要求较高，但目前很多单位的预算绩效管理工作都由财务人员兼任，没有专职的管理工作人员，导致绩效管理人员专业素养不够，难以胜任工作。很多绩效管理人员专业知识比较少，不清楚绩效管理的内容，无法根据自身的情况制定相关的预算绩效，只能按照其他单位的做法导致预算绩效管理工作与本单位业务脱节，绩效管理无法发挥其作用，变成是一种走形式应付上级部门的工作。

（四）评价结果应用不充分

由于行政事业单位预算编制不够科学，预算绩效标准较为模糊、预算绩效评价体系不合理，从而导致评价结果也与本单位的实际业务脱节，造成预算绩效评价结果偏离实际无法利用。从目前评价结果的形式分析，除了反馈整改可以落实外，其余三种方式即预算约束、报告公开、绩效问责形式都很难实际操作。比如，绩效问责没有明确的统一的具体规定，导致上级部门对绩效问责的操作难度大。评价结果与预算安排结合方面，行政事业单位的多样化，单位之间壁垒森严，导致上级部门无法制定统一、具体的规定，致使上级部门不管是扣减年初项目经费，或者扣减部门的年初预算经费，都存在不够合理和科学、难操作的问题。因此，绩效评价结果应用往往只存在形式，没有实质性的作用。

三、行政事业单位加强预算绩效评价的对策

（一）提高对预算绩效评价重要性的认识

行政事业单位应积极宣传、全民参与、提高认识。可以通过上网培训、积极参加各种预算绩效的讲座和培训等形式加大宣传，使单位职工都明白预算绩效管理工作的意义与目的，营造人人参与绩效管理的良好氛围。此外，行政事业单位的预算绩效管理工作，只有单位领导带头才能发挥其有效的作用。

（二）完善绩效评价指标和评价方法

要完善预算绩效评价，首先从加强预算的源头即预算的编制开始，预算编制一定要合理化、规范化，要求单位内部各个业务部门都参与到预算的编制中，使大众都了解预算编制。行政事业单位应根据单位的实际情况制定绩效目标，预算目标制定后不得随意更改，行政事业单位的领导不得再用传统的管理模式，应积极转变思想，以提高预算编制的合理性、科学性、精确性，为预算绩效管理打下坚实的基础，并为其制定相关的评价指标、评价方法及评价体系与流程。行政事业单位的绩效指标做到细化管理，行政事业单位的支出是基本支出和项目支出，各单位根据单位部门的实际情况，合理制定基本支出和项目支出，績效评价的重点应放在项目预算支出上，尤其是要将重点放在具有明显的社会效益的项目支出上，在制定项目的预算绩效评价体系时，要考虑到其是否具有操作性，是否符合现实条件及成本效益原则，并且要说明该项目的预算绩效评价的具体的细分标准，以及具体说明如何进行该项目的绩效评价，落实行政事业单位预算绩效管理的基础是预算绩效管理的合理性、可操作性。行政事业单位所提供的公共产品，以及服务所产生的经济效益和社会效益，并不能直接带来经济利润，不能以经济利润直观的了解经济效益，因此无法同企业用经济利润评价绩效管理，要根据单位各个部门的实际情况尽量选用可以量化的指标。多种方法相结合的原则，首先由主管部门设定绩效目标，再分解到各个职能部门或基层单位，最后由基层单位或职能部门分解到各个执行者，让各个执行者都明白自己的目标任务是什么。一般的行政事业单位预算绩效指标的一级指标包括产出指标、效益指标（社会效益、经济效益、生态效益、可持续影响）、满意度指标。再由此细分出二级指标、三级指标。各项指标尽量用定量指标。实在无法定量的，要明确说明如何评价定性指标。绩效评价结果应及时通知单位内部各部门，做到及时整改，不断改进，不断完善。其次，预算监督要贯穿整个执行年度，行政事业单位加强内外部的监督可以有效地提高预算绩效的执行效果。内部监督必须全员监督，以加强和完善绩效管理，使绩效管理得以有效运行。行政事业单位外部监督主要是财政局和上级相关部门，这些单位需要定期和不定期的监督预算绩效执行情况，如发现偏差应及时纠正，待整改完成后再继续实施，确保资金的安全。若在预算绩效执行的过程中有些确实无法执行的，财政应暂停或停止拨款或收回已拨付的款项，以确保预算绩效的高效性。

（三）建立有效的预算绩效评价激励机制

行政事业单位绩效管理执行度低的原因之一，是没有建立预算绩效评价激励机制，对于预算绩效管理工作人员及单位而言，评价结果未有任何实质性的意义和作用，因此建立良好的预算绩效评价激励机制，保证预算绩效管理有效执行，发挥行政事业单位的经济效益。

（四）提升预算管理人员的专业素养

首先，要提高预算绩效工作效率，保证预算绩效工作质量就需要单位拥有高素养的预算绩效管理人员，为了适应不断变化的预算绩效管理工作，要求预算绩效管理人员为了适应预算绩效管理的发展必须不断的学习，汲取新的知识。其次，行政事业单位还可以录用具备新的知识和专业的年轻的预算绩效管理工作人员。还可以通过交流，学习和借鉴预算绩效管理工作好的经验，或者聘请外部专业的高技术人才指导及监督本单位的预算绩效管理工作。最后，由于行政事业单位预算绩效管理工作的考评机制设置得不合理，造成预算绩效管理工作人员对其工作产生消极态度、应付式工作。预算绩效管理人员的考核评价制度和激励制度应有奖有罚，贯穿行政事业单位的整个日常活动，以往经常以收入和支出的考核办法太过单一，并且无法调动相关人员的积极性。因此行政事业单位需要完善预算绩效管理人员的考核评价制度和激励制度，调动相关工作人员的积极性。

（五）加快预算绩效管理的信息化系统建设

在大数据时代背景下，信息化技术应用不断提高。预算绩效管理工作也应与时俱进，将信息化技术应用到预算绩效管理工作中，为了克服预算绩效管理各种困难，行政事业单位可以研究和开发一些符合预算绩效管理要求的信息系统，从预算编制到绩效目标设置，再到绩效评价报告的上交，以及评价结果的使用等多方面的内容，根据单位或系统的实际情况，在预算绩效管理系统中设置多个子系统，通过不断对信息管理系统的优化和完善，为信息收集、信息分析以及共享等工作提供更佳途径和技术支持，减少人力、物力的投资，可以有效发挥其在行政事业单位预算管理工作的积极作用。

（六）充分利用评价结果

首先，为了达到行政事业单位之间共享资源的目的，可以建立相关的预算绩效管理平台并制定相关的预算绩效管理措施，将预算绩效评价的相关信息备份上传，可以相互借鉴、学习从而提升预算绩效的评价管理水平。其次，为了完善预算绩效评价结果可以实行奖惩制度，对评价结果好的单位给予表扬，并加大对该实施单位或同类项目的资金的支持力度;对预算绩效评价结果差的单位，根据分析造成原因对相关领导和责任人予以批评，并责令其限期整改，根据整改情况调减预算，或停止执行该项目或者停止支付该项资金，直到整改满意为止。再次，将相关的预算绩效评价结果作为政府目标责任监督考核的重要参考依据，保证预算绩效管理得到合理利用。最后，为了有效地提高相关财政资金的公开度以及透明度，可以利用财政的各种公开平台，将相关的绩效评价结果公示在网络上，接受社会及广大人民群众的监督，积极促进行政事业单位开展工作。

四、结束语

总之，预算绩效管理工作由于受制于经济环境、思想意识等方面的原因，行政事业单位的预算绩效管理还存在各种问题，应制定并有效执行应对各种问题的制度，加强完善预算绩效的各种制度，完善预算绩效评价标准，加强预算管理工作人员的培训，推动行政事业单位的社会效益高效发展，为行政事业单位的长效发展提供有力的保证，提升单位的公共服务质量，为社会创造更大的效益。

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