英国脱欧对欧美关系的影响

〔提   要〕英国脱欧不仅是英国国内的重大政治事件和欧洲一体化发展的重要节点，也对欧美关系产生了重要影响。英国脱欧前在欧美关系中占据特殊地位，既是欧美沟通的重要桥梁，又能塑造欧盟发展方向以契合美国利益。英国脱欧深刻改变了欧盟，推动其内部力量变化和政策调整，也将改变欧美之间的互动方式，对欧美关系发展构成新的挑战。百年变局下欧美关系正经历深刻调整，而英国脱欧也成为这一过程中的重要内部变量。

〔关 键 词〕英国脱欧、欧美关系、欧洲一体化

〔作者简介〕张蓓，中国国际问题研究院欧洲研究所助理研究员

〔中图分类号〕D856.12

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2022）1期0085-20

近年来，欧美关系发生深刻变化，特朗普执政时期以“美国优先”为圭臬轻视欧美关系，拜登执政后则在大国竞争视角下力图重塑欧美关系，大变局下欧美关系前景持续引发关注。美国内政变化及其对外战略调整对欧美关系的影响一直是学界较为关注的话题，但欧洲自身发展变化如何影响欧美关系仍有待进一步探讨。英国脱欧是近年来欧洲内部发生的一个重大事件，分析英国脱欧如何重塑欧盟继而影响欧美关系具有重要的意义。需要说明的是，尽管英国脱欧并非重塑欧洲的唯一变量，但由于英国在欧美之间的特殊地位以及英国脱欧对欧洲一体化的深刻冲击，使得英国脱欧对欧美关系的影响较为显著。

一、英國在欧美关系中的特殊性

英国脱欧之所以成为影响欧美关系的重要事件，前提在于英国在欧美关系中的特殊性。英国是欧洲大国和前世界帝国，与前殖民地美国有传统历史文化纽带。二战结束后，失去世界霸权的英国，将维护英美特殊关系作为维系大国地位的关键抓手。20世纪70年代，英国加入欧共体，此后其在欧洲的影响力也与英美特殊关系互相增进，英国在欧美关系中的特殊地位就此形成。这一特殊性主要体现在以下三个层面：

（一）英美关系密切程度远超其他盟友

自1946年丘吉尔在富尔顿演讲中首提“特殊关系”以来，这一称号就成为英美关系的代名词。尽管英美各自均有重要盟友，但即便在欧美同盟内部，英美关系的密切程度也是其他欧洲国家难以企及的。

首先，英美拥有独一无二的情报与安全合作纽带。早在1946年美国就与英国签订情报合作的《美英条约》，为“五眼联盟”奠基。据西方媒体披露，英国政府通信总部与美国国家安全局对彼此重要数据库握有权限，且互不监听对方政府，这与美国长期监听法国、德国等重要盟友形成鲜明对比。英国也是世界上分享美国核机密最多的国家，以1958年《美英互相防务协定》和《英美北极星军售协定》为基石，英美共建有17个联合工作小组，在涉及核武器的各领域有细致分工协同。2021年9月，美英与澳大利亚宣布建立三边安全伙伴关系（AUKUS），开展核潜艇合作。据媒体披露，正是英国利用其在美国核体系中的特殊地位，为这笔交易发挥中介作用。在军事交流领域，除北约框架内合作外，英美双边交流与合作也十分密切，两军定期举行联合军演，互派军官授课，英军在美国本土的各司令部均派有大量参谋人员，英国对美国军事战略制定的影响也高于美国其他任何盟友。多年来，英国投入部队参与第一次海湾战争、阿富汗战争、伊拉克战争等海外行动，紧密跟随美国军事战略部署。

其次，英美经贸关系紧密，相互依存度高。投资是衡量两国经贸密切程度的重要指标，而英美经贸关系核心在于投资。美国为英国最大的外资来源地，2019年英国吸收美国直接投资（FDI）达到3816亿英镑，占英国吸收FDI的24.5%，远超第二名荷兰的1672亿英镑。英国仅次于日本，是美国第二大外资来源地，2019年达到5050.9亿美元，远高于加拿大、荷兰、德国等国在美投资。在贸易领域，美国是英国最大的贸易伙伴国，英国为美国第五大出口国，仅位于加拿大、墨西哥等近邻及中国之后。

最后，相同的经济社会发展模式也使英美政策趋同。依托于英美深厚的个人主义和自由主义传统，20世纪80年代英国首相撒切尔和美国总统里根分别在国内推行“撒切尔主义”改革和“里根经济学”，英美共同主张自由竞争、低税收、低监管、政府最小化、市场最大化的经济社会发展模式，形成以英美为代表的“盎格鲁—撒克逊”经济理念和操作模式。这一模式与主要存在于欧洲大陆国家，推崇以自由竞争为基础、国家适当调节、以社会安全为保障的“莱茵模式”大相径庭。正是因为英美经济社会发展模式类似，两国在国家与社会、政府与市场关系上看法相近，英美得以在竞争政策、国家补贴、产业政策等一系列政策上观念趋同，而与法、德等欧洲大陆国家有显著区别。

（二）英国脱欧前在欧盟有较大影响力

英国在欧盟内素有“不情愿的欧洲人”“尴尬的伙伴”之称，在货币联盟、申根区、司法、内政等领域都获得诸多“例外权”，但这与英国在欧盟强大的影响力和政策塑造力并不矛盾。有研究表明，1996—2008年，在经济、安全等核心政策上英国国内偏好与欧盟政策走向有极高重合度，表明英国塑造欧盟政策的能力较强。英国的影响力来源于诸多客观因素。根据2016年数据，英国占欧盟总人口的12.8%，经济总量的16%，防务支出的27%，这赋予了英国对欧盟决策的较大话语权。同样重要的是，英国代表欧盟内部发展方向争论中的重要一派，并积极利用自身影响力塑造欧盟政策走向，是诸多欧盟小国在欧盟政策塑造上倚赖的“非正式领导”。

撒切尔时代以来，历届英国政府对欧盟发展方向均保持较为一致的看法。英国主张欧洲一体化以政府间的合作方式开展，对联邦主义倾向深怀警惕;主张深化欧盟内部自由贸易区，降低政府干预，减小欧盟保护主义倾向;主张欧洲防务以支持北约、为美国分担责任为目标等。历届英国政府均以此为原则塑造欧盟政策，在欧盟经济、外交与防务等领域留下了深刻烙印。

在经济领域，英国在欧盟内积极推动经济自由主义改革，深化单一市场建设。20世纪80年代，撒切尔夫人指派前内阁大臣科克菲尔德担任欧委会单一市场委员。1985年科克菲尔德撰写了著名的《完善内部市场》白皮书，提出近300项措施，为建立真正的内部大市场制定了明确路线图。撒切尔本人也在《单一欧洲文件》的谈判中发挥了重要作用。撒切尔之后的英国政府也常与芬兰、丹麦等北欧国家共同倡导欧盟经济自由主义方向，完善单一市场。2014年英国还成功争取到欧盟金融稳定和监管委员这一重要职位，以推动欧洲资本市场自由化。

在外交与安全政策领域，英国也有极大的塑造力。20世纪90年代，欧盟内部在东扩问题上存在不同声音。相对于德法的谨慎态度，英国积极支持东扩，最终在1998年上半年担任欧盟轮值主席国期间推动东扩进程正式开启。在欧盟共同安全与防务政策的发展上，英国也发挥了举足轻重的作用。科索沃危机爆发后，英国决心投入欧洲防务建设。1998年12月，法国总统希拉克和英国首相布莱爾联合发表《圣马洛宣言》，为欧盟共同安全与防务政策奠定基础。但此后由于英国担心欧盟共同安全与防务政策会威胁北约在欧洲安全事务中的主导地位，又多次否决相关合作倡议，致使欧盟防务合作多年来未能取得有效进展。

（三）英国在调解欧美分歧上能够发挥关键作用

由于英美在诸多问题上看法一致，英国在欧盟推动的政策往往符合美国偏好。在军费问题上，英国是为数不多的军费开支占GDP比例达到2%的欧洲国家，在美国的欧洲盟友中发挥了表率作用，英国也在其主办的2014年北约峰会上推动设立了10年内北约成员国将军费开支逐步增加至占GDP2%的“北约标准”。在欧洲防务问题上，美国对欧盟的军事一体化倡议心怀戒备，而英国也认同北约为欧洲安全的首要提供者，多次阻挠欧盟构建欧洲安全和防务认同的努力，维护了美国关切。

在经贸问题上，英国与欧盟虽然在空客补贴、欧盟香蕉进口等欧美分歧问题上立场一致，但英国支持的争端解决方式对美国有利。英美也联手阻碍了欧委会推进“化学品注册、评估、许可”这一监管机制。奥巴马执政期间力推《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》（TTIP），英国在欧盟内部积极游说，发挥了重要的推动作用。

此外，英国能协调欧美立场，推动欧美在诸多问题上达成共识。英国在伊拉克战争中选择与美国并肩作战，避免欧盟形成共同反对美国的立场。“9·11”事件之后，英国斡旋欧洲国家启动《北大西洋公约》第五条。2008年国际金融危机爆发后，英国首相布朗在欧洲各国进行穿梭外交，推动欧洲国家与美国在2009年G20峰会上达成一致的财政刺激方案。

以上回顾表明，英国在脱欧前能有效帮助欧美沟通，并确保欧盟政策发展不与美国利益冲突。从肯尼迪到奥巴马，美国一直支持甚至要求英国在欧洲一体化进程中发挥领导作用，就是因为英国在欧盟内能够照顾美国关切、维护欧美关系。

二、英国脱欧推动欧盟重塑

2016年6月23日，英国举行脱欧公投，作出脱欧这一历史性决定，2020年1月31日，英国正式退出欧盟。英国脱欧既是英国“例外主义”欧洲观的结果，也是欧盟多重危机“后遗症”的产物，是内因与外因、历史与现实共同作用的结果。英国脱欧极大地影响了欧盟，笃信欧洲“日益紧密的联盟”的欧盟执政精英受到巨大心理冲击，而欧盟的未来发展也将由于失去英国的贡献和参与而与过去大不相同。总的来看，英国脱欧主要在以下三方面推动了欧盟重塑：

（一）欧盟内部力量结构发生改变

从人口、经济和影响力等诸多指标看，英国都是欧洲大国，在欧盟决策中有重要发言权，在欧盟内外政策上代表鲜明立场，是欧盟内部多个非正式联盟的“领导者”。英国脱欧打破了欧盟原有的力量格局。

一是欧盟内部“大西洋主义”力量被削弱。欧盟内部一直存在“大西洋主义”和“欧洲主义”的分野，前者支持欧美合作的跨大西洋联盟，而后者将欧洲一体化视为欧洲前途所在，“戴高乐主义”即为“欧洲主义”的形式之一。尽管两种政策路线并不截然对立，且不同程度存在于每个欧盟国家，但欧盟各国仍有“大西洋主义”国家与“欧洲主义”国家的区别。前者典型代表包括英国、丹麦以及波兰、捷克和波罗的海国家等2004年后新入盟的国家，而“欧洲主义”国家典型代表为法国，德国虽有浓厚“大西洋主义”传统，却也是“欧洲主义”的扛旗者。“大西洋主义”和“欧洲主义”国家有明显政策分歧。如在外交与安全政策上，伊拉克战争时期，15个欧盟国家中只有8个支持美国，德法则提出不同于美国的“欧洲立场”;在经贸政策上，“大西洋主义”国家也对欧美TTIP更为支持。英国是欧盟内“大西洋主义”最深厚的国家，戴高乐就曾以此为由拒绝英国加入欧共体，同时英国也是其他“大西洋主义”国家的重要盟友与伙伴。英国脱欧大大削弱了欧盟内“大西洋主义”一派的力量。

二是欧盟内经济自由主义力量下降。欧盟内部存在经济自由主义派和保护主义派，前者主张市场开放、反对过度监管，以德国、英国、荷兰、丹麦等国家为代表;后者对市场采取保护态度，以法国、西班牙、意大利等国家为代表。英国脱欧使经济自由主义国家人口占比从35%缩小到26%，使其失去了在理事会“有效多数投票机制”中所需的35%人口门槛，而“地中海俱乐部”国家（法国、希腊、意大利、葡萄牙、西班牙）人口占比从25%增加到了44%，仅法国、意大利、西班牙的人口占比就从34%增加到了39%，可以更灵活地在理事会投票中构建联盟，使得倾向于经济干预主义、积极产业政策的国家对欧盟政策的塑造力加大。尽管欧盟其他经济自由主义国家对此有所反应，如组建“汉萨联盟”“节俭四国”等新的非正式联盟，荷兰也表示要做欧盟经济自由主义国家的召集者，实际上这些国家的GDP只占欧盟五分之一，难以弥补英国离去的影响。

三是法国与德国在欧盟影响力进一步强化。法德合作是欧洲一体化的肇始，两国的联合领导也为欧洲一体化提供持久动力。但20世纪70年代英国加入欧共体后有力地平衡了“法德轴心”，避免法德过度主导欧盟发展方向，成为其他欧盟小国在欧盟政策制定中依赖的重要盟友。英国脱欧公投后，英国影响力急剧下降，意大利、波兰等潜在大国各有内部问题，难以取代英国地位，法德影响力增强，特别是2017年马克龙当选、默克尔连任后，这一态势更加明显。尽管法德力量不对称，在欧盟改革问题上也有分歧，但近年来，在英欧谈判、产业政策倡议、新冠疫情复苏基金等问题上，“法德轴心”已成为欧盟维护团结、应对危机、驱动议程的关键力量。此外，在欧洲外交、安全与防务等领域，法德维护欧洲战略利益的立场也逐步走近。2019年1月法德签署《亚琛条约》深化两国外交、防务和安全等方面的合作，并共同发布非正式文件，呼吁举办“欧洲未来大会”，讨论如何让欧盟在一系列挑战中“更团结、更主权”。

英国脱欧给欧盟内部力量结构带来的变化，即“欧洲主义”势力上升、经济自由主义力量被削弱、“法德轴心”增强，均在欧盟经济治理及外交安全政策的调整中有所体现，预示着一个经济上更趋向保护主义、战略上自主性更强的欧盟。

（二）欧盟经济政策更趋向干预与保护

英国脱欧是欧盟成员国疑欧主义的重大突破，也是欧洲一体化的首次倒退，因此歐盟将此视为“生存危机”。在深重的危机感下，欧盟对英国脱欧根源以及欧洲一体化未来方向进行了规模较大、程度较深的反思。总的来看，欧盟将英国脱欧归因于反全球化力量、将欧盟责任归结为对全球化负面效应应对不力。英国脱欧公投后，欧盟各国政要发表的评论均指向此处。葡萄牙总理安东尼奥·柯斯达称欧盟没能监管全球化，是欧盟最大的失败。意大利前总理恩里克·莱塔、德国联邦银行总裁延斯·魏德曼都称欧盟已成为全球化的“特洛伊木马”。欧盟在英国脱欧公投后发布的《增强全球化反思文件》等文件中表示，欧盟需要对症下药，改善经济治理方式，在全球化浪潮中更好保护欧洲民众和欧盟利益。

欧盟对英国脱欧的反思结果是，欧盟进一步认识到为了维护欧洲一体化成果和欧洲制度吸引力，需要更有力地保护其经济治理模式，维护其在全球化中的利益。这一认识增强了欧盟调整经济治理模式的理论依据，此后欧盟采取了诸多措施推进这一目标。

从内部经济治理看，欧盟采取了保护主义色彩更浓、干预性更强的做法。近年来，欧盟先后推出《产业政策》《绿色新政》，意图以绿色和数字为抓手，维护欧盟产业竞争力。欧盟升级了包括反倾销、反补贴调查在内的贸易防御规则，使欧盟能对倾销产品征收更高关税。欧盟建立了外商投资审查体系，加强对欧洲战略资产的保护。在数字及下一代技术领域，欧盟也综合运用一系列手段，加大政府干预力度，为欧洲企业争取成长空间。如欧盟推出《数字市场法案》《数字服务法案》，对谷歌等企业开出天价罚单，以公平竞争为名保护欧洲企业，批准了电池等领域的“欧洲共同利益重要计划”。欧盟还提出碳边境税等政策，以阻止环保标准较低国家的企业获得对欧盟企业的竞争优势。

在外部，欧盟开展更为积极的经济外交，意欲推动全球化经贸规则重塑以维护欧洲经济模式。在双边和多边贸易谈判中，欧盟更加强调“公平竞争”（level playing field），要求“对等”。欧盟借助其作为世界最大贸易集团的地位，提出要在数字、贸易等领域更新国际规则，填补规则漏洞。此外，欧盟继续拓展对外贸易模式，在双边贸易协定中推广自身标准。欧盟加快了自贸协定的谈判和签署进程，与日本、越南、新加坡及南方共同市场等达成了自贸协定，与澳大利亚、新西兰和智利等国开启谈判，与墨西哥更新了协议，与中国完成了投资协定谈判。

（三）欧盟防务一体化取得进展

英国脱欧对欧盟安全也产生了重要影响。欧盟整体防务能力因英国脱欧受损。英国是欧洲传统军事强国和核武器国家，与法国是欧洲仅有的两个接近全谱系军事力量的国家，在情报、反恐、冲突预防等领域资源丰富，脱欧前英国国防开支约占欧盟28国的四分之一，军队人数占十分之一。英国的军事资源是欧盟发挥影响力的重要依托，如英国参加了马里军事能力训练任务和索马里军事训练任务等多项欧盟军事行动，担任欧盟在非洲之角“亚特兰大行动”的总指挥。

但更重要的是，英国脱欧对欧盟共同安全与防务政策（CSDP）产生了直接刺激。乌克兰危机以来欧盟外部安全形势恶化，特朗普执政后对北约及欧洲安全承诺松动，这些因素迫使欧盟重新思考其安全政策。2016年6月发布的《欧盟全球战略》首提战略自主，称“合适程度的雄心和战略自主对欧盟在其边境内外提升和平与安全很重要”。英国脱欧为欧盟重新激活共同安全与防务政策解除了一大障碍，欧盟向战略自主迈出重要一步。

尽管不同欧盟成员国对战略自主的理解仍有差别，但从安全和防务领域看，基本共识是指在美国不在场的情况下欧盟“在必要时拥有自主行动的能力”。由于英国长期将欧洲防务与跨大西洋关系视为零和博弈，一直限制CSDP发挥作用，不仅阻碍CSDP自主执行军事行动，也反对提高欧洲防务机构的预算。

英国脱欧后，欧盟防务一体化开始加速。2016年9月，英国脱欧公投后欧盟第一次非正式峰会深入讨论“组建永久性欧盟军事指挥部”等防务一体化路线图问题，呼吁成立“欧洲防务联盟”，组建欧盟联合军队和欧盟军事司令部等。2017年12月，欧盟25个成员国签署联合协议，建立“永久结构性合作机制”（PESCO）框架，鼓励各成员国发展共同防务能力。欧盟委员会成立了欧洲防务基金（EDF），欧盟2021年至2027年多年期财政框架为EDF拨款70亿欧元以资助共同研究和采购计划，设置了防务产业和空间总司监管防务产业行动。2017年欧盟发起“年度协同防务评估”（CARD），以协调成员国防务投资填补欧洲军事能力缺陷。欧盟还投资了15亿欧元提升军事机动性，投资基础设施项目让欧盟军队可以快速过境。此外，成员国也在就欧洲和平机制（EPF）进行磋商，该机制将帮助成员国采取共同行动，使欧盟能为外国军队提供武器。

除能力建设之外，欧洲国家也在集体部署和战略文化上作出努力。2017年法国总统马克龙提出了“欧洲干预倡议”，目的是推动形成欧洲共同战略观，提高欧洲国家通过北约、欧盟及“意愿联盟”等形式联合部署的能力。2020年下半年德国担任欧盟轮值主席国期间，欧盟发起“战略指南针”项目，目标是对欧盟威胁和回应方式形成共同认知，预计在2022年法国担任轮值主席国期间公布。“战略指南针”有望为欧盟未来行动提供切实的战略指引，为欧盟防务合作提供更为清晰的政治指引。

尽管欧盟防务领域战略自主仍处于起步阶段，但不能否认英国脱欧后欧盟已取得CARD、EDF、PESCO等具体进展，这些机制若能被充分利用，将成为欧盟国家集体发展能力的平台，也是欧盟向战略自主目标迈出的重要一步。

三、英国脱欧对欧美关系的挑战

由于英国在欧美之间长期发挥特殊作用，英国脱欧将显著影响欧美传统互动方式;英国脱欧是欧盟发展进程中的重要节点，欧盟在此刺激下作出了巨大政策调整，其影响也将外溢至欧美的合作与协调。总的来看，英国脱欧对欧美关系的影响主要体现在以下三个层面：

（一）欧美经贸政策协调难度加大

英国脱欧推动欧盟以保护主义色彩更浓、干预性更强的方式抵御全球化的负面效应。这与美国的转变类似，美国人在全球化中的“被剥夺感”是特朗普胜选的重要推动力。特朗普“美国优先”的经贸政策也大行保护主义，攻击不符合美国利益的国际经贸规则。拜登政府也难改“经济民族主义”的政策底色，提出“中产阶级外交”理念，显著调低对自由贸易的支持，多次强调要弥补美国工人，推进“买美国货”新政。内部趋保护、外部趋强势的欧盟，与“经济民族主义”美国对撞明显，欧美在经贸领域竞争和冲突面上升，为其经贸政策协调制造更多障碍。

从内部摩擦上看，欧美在农产品、空客/波音补贴案等问题上的传统分歧仍复杂难解。特朗普执政期间将欧盟视为“敌手”，称“欧盟的组建就是为了在贸易上占美国便宜”，与欧盟展开针锋相对的关税战。拜登上台后虽有意缓解与欧盟的经贸冲突，如在2021年6月的欧盟—美国峰会上同意暂停5年实施波音—空客争端关税、在2021年10月的G20峰会期间就钢铝关税达成协议，但均因国内利益集团阻力，仅达成“休战”而并未彻底解决问题。欧美传统经贸摩擦的核心在于双方在政府补贴、监管标准等问题上存在严重分歧，而欧美保护主义同时上升更不利于双方化解矛盾。

此外，欧盟在经济治理领域采取新的干预与保护措施，也在一定程度上加大欧美抵牾。近年来，欧盟的产业政策、法德推动的欧洲“冠军产业”倡议均引起美国的疑虑和不满。在数字领域，欧盟在隐私保护、市场监管等领域加强了立法和行政手段，美国科技巨头受到较大影响，美国认为欧盟有意打击其互联网商业模式。特朗普执政期间，美欧在数字领域已有多次交锋，拜登执政后欧美气氛有所缓和，但欧洲对在数字时代日益沦为美国科技巨头“数据殖民地”、丧失自身竞争力的忧虑恐难消除，欧美仍将在数字税、隐私权等问题上继续博弈。

上述分歧均为欧美联手“重塑”全球经贸规则制造了障碍。欧美都在不同场合表示，希望采取措施“更新国际经贸规则”，以“纠正中国不公平经贸行为”，限制中国在数字、科技、绿色经济等新领域获得更大规则制定权。特朗普执政时期主要采取单边做法，而拜登就任后欧美已达成原则性共识，要携手推动全球经贸规则重塑。然而，欧美在经济治理上的分歧和矛盾为二者联手制造了障碍。如法德共同推动欧洲产业战略，加剧了欧盟与美日在WTO产业补贴规则上的讨论难度，美歐日三边讨论也因此一度停滞。欧美钢铝争端也影响了其利用WTO补贴规则施压其他国家的产能过剩问题。欧盟坚持“监管超级大国”的定位也影响其与美国在绿色经济、科技、数字等领域的监管标准合作，限制二者联手推动国际标准制定。因此，尽管欧美有心共同重塑经贸规则，但双方经贸合作现状使联手说易行难。

此外，欧盟也不愿被动等待美国的合作倡议，仍将积极主动参与全球经贸博弈和规则塑造。2020年底，在拜登团队已明确表示反对中欧投资协定、要与欧盟一起应对中国不公平贸易政策的背景下，欧盟仍与中国如期完成投资协定谈判，表明了欧盟态度。

（二）欧美安全关系内部挑战增多

欧美关系的核心纽带是以北约为基石的安全关系。近年来，尽管北约在行动层面依旧活跃，但内在张力已持续显现。美国历届政府对欧洲责任分担的不满演变成特朗普任内对北约的大肆抨击。欧洲对美国安全保障松动的怀疑促使法国总统马克龙宣布北约“脑死亡”。在这一背景下，英国这一欧洲安全大国脱离欧盟轨道，而欧盟借此机会以战略自主为目标提升欧盟防务建设，也将加大欧美安全关系业已存在的内部挑战。

英国脱欧首先加剧了北约内部欧美能力与资源的不对称。英国脱欧后，非欧盟的北约成员承担北约80%的军费，仅有唯一一个欧盟成员国指挥北约营，这使得非欧盟的成员国在北约军事指挥上占据绝对优势。英国脱欧也使北约与欧盟关系更趋复杂。尽管冷战时期欧盟与北约分工明确，但随着欧盟共同安全与防务政策逐渐成型，北约与欧盟开始出现合作与竞争并存的复杂关系。

英国曾是北约与欧盟进行有效沟通与协调的重要渠道，近年来欧盟与北约在国际事务中的同步协调，如2018年4月美国、英国和法国在北约框架下对叙利亚发动空袭，欧盟对此背书，英国发挥了重要推动作用。英国脱欧使欧盟与北约在成员上失去了一重大联结，欧盟与北约协调能力将受到削弱，也将加大未来欧盟与北约的合作难度。此外，英国脱欧也使“欧盟安全”与“欧洲安全”的分野更加明显。北约现阶段仍是欧洲安全的核心，但英国脱欧后欧盟“两边下注”的趋势较为明显，在号召加强与北约合作的同时也加大了防务一体化建设，而欧盟战略自主的呼声在阿富汗撤军以及AUKUS协议公布后进一步上升。

这将加大欧美安全关系的内在挑战。美国虽希望欧盟国家提升防务能力，承担安全责任，但一直将欧盟防务和北约视为零和博弈，对欧盟防务合作深怀戒心。美国不希望欧盟防务与北约已有机制重叠，抢夺北约资源，反对欧盟以防务合作为名保护欧洲军工产业，为美国出口制造障碍，也不会接受美国的联盟领导力受削弱。这些内部矛盾在特朗普时期表现得较为显著。2019年5月，美国国防部助理防长在给欧盟高级代表费代丽卡·莫盖里尼的信中将欧盟防务称为跨大西洋关系的“毒药”。

拜登执政后虽一定程度上调整了对欧盟防务的表态，为平复欧盟对AUKUS不满，拜登甚至口头表示“认可欧盟防务的重要性”，同意召开欧盟—美国安全与防务对话，但美欧安全关系的内在挑战恐难轻易消除。小布什等美国总统也曾对欧盟防务有支持性表态，但在行动中仍然加以反对。美国前国务卿奥尔布莱特提出的欧盟和北约防务分工的“不脱离”“不重叠”“不歧视”的“3D”原则仍是美国军政各界主流观点。2021年9月，北约秘书长斯托尔滕贝格再度警告欧盟防务不能与北约重叠。更重要的是，在大国竞争时代，北约在欧洲安全的主导地位将是美国争取欧洲配合其全球战略的最关键筹码。美国维护北约在欧洲安全的主导地位是为了维持对欧洲的领导力和控制力，而欧盟推动防务一体化则是为了追求战略自主，二者存在深刻矛盾。

（三）客观上要求美国加大对欧洲盟友体系的投入

对于美国来说，欧美关系的本质是管理和维护其欧洲盟友体系，包括军事合作、成本分摊、调解盟友内部矛盾等事务，更重要的是要促使盟友在大多数国际和地区事务上与美国保持政策一致，配合美国国际战略。管理盟友体系是美国历届政府的重要命题和难题，对于拜登政府而言也是如此。

拜登政府将盟友体系视为实现其全球战略目标的有力工具，提出“更新盟友体系”“同盟体系现代化”等目标。欧洲是拜登政府最看重的盟友，美国要求欧洲在经贸、科技、对华政策等问题上与美协调一致，以“增强西方整体对华竞争的战略地位”，这就给美国管理欧洲盟友体系设定了更高目标。

英国脱欧对此提出了新的挑战。英国曾为美国管理欧洲盟友体系提供了最多帮助。脱欧前英国利用其在欧盟内的有利地位，向美国解释欧盟复杂的运作体系，识别欧盟内可能影响美国利益的政策，在欧盟内召集支持美国的力量，阻止美国反对的政策。尽管美国与欧盟及欧洲各国均有畅通对话与合作渠道，但英国具有不可替代的作用，是美国在欧盟最信赖和最有效的支持者。

但脱欧使英国失去正式的欧盟决策权，且因其选择“硬脱欧”模式，也不愿在外交、安全事务上与欧盟建立机制化联系，限制其从外部对欧盟发挥影响力的空间。此外，英国脱欧也使英欧关系严重受损，脱欧谈判四年中双方多次互相攻讦，极大损耗了好感与信任。新冠肺炎疫情暴发后英欧展开疫苗争夺战，继续在脱欧协议执行问题上争执不下，甚至还在2021年6月的G7峰会上公开不和。英国在欧盟影响力的急剧萎缩不仅连带使美国对欧盟的影响力和塑造力受损，英欧因脱欧产生的矛盾与敌意也给美国整合欧洲盟友制造新的麻烦。从欧盟的角度看，英国脱欧后欧盟发生的一系列变化将要求欧美之间形成更平衡和对称的伙伴关系。但是从美国的角度看，这无疑提高了美国管理欧洲盟友体系的成本。

美国战略界较早就意识到英国脱欧将给美国管理跨大西洋联盟带来挑战。公投前后就有多位美国政要以各种方式表示英国脱欧是对美国战略利益的挑战。2019年、2020年美国国会还因北爱尔兰边境问题就英欧谈判公开表态。美国对外关系委员会主席理查德·哈斯认为英美双边关系与英國在欧洲的作用对美国价值几乎等量，因此英国脱欧对美国高度不利。美国布鲁金斯学会学者托马斯·莱特也认为英国脱欧的结果对美国有战略性意义，美国绝不能接受英国在恶化英欧关系的情况下脱欧。

为弥补英国脱欧给美国管理欧洲盟友体系带来的损失，美国将在一定程度上加大对欧洲盟友体系的投入，调整其管理欧洲盟友体系的姿态。首先，美国将不得不卷入欧洲内部事务，出手调解英欧矛盾，避免英欧分歧加剧。2021年6月，英欧再次因为脱欧协议执行问题争执不下，拜登政府出面干预，对英国政府施加影响，避免英欧矛盾升级。其次，为填补美国因英国离去而损失的欧盟影响力，美国也需要投入更多资源与欧盟机构以及各成员国接触。近年来，美国显著增强与法德的对话，加强与波罗的海国家、中东欧国家等欧盟内部区域的联系，以获取欧盟信息、塑造对美国有利的欧盟政策。更重要的是，由于英国这一重要的欧洲科技、经济大国游离在欧盟框架之外，而拜登政府试图整合跨大西洋联盟在经济、科技领域的资源，以配合其大国竞争战略，已有美国智囊建议美国政府构建新的欧美对话与合作机制，将英国囊括在内，与欧洲盟友实现有效的多领域协调。

总的来看，英国脱欧给欧美关系带来新的挑战，客观上要求美国加大对欧洲盟友体系的投入，以维护美国在欧美关系中的领导地位。基辛格就认为英国脱欧后“欧美关系需要适应全新的世界”，美国应该将英国脱欧这一“挫折”转变为改革对欧洲领导方式的机遇。大变局下欧美关系调整本不可避免，英国脱欧也为这一关系的演变增添了新的变量。

四、结语

英国脱欧是近年来发生在西方联盟内部的重大事件，不仅重塑了欧盟，也给欧美关系发展带来一系列挑战。这也从一个侧面展现了大变局下欧美关系调整的复杂性。尽管欧美关系以安全、经贸、价值观为支撑的基本架构依然具有相当大的韧性，但其内部复杂的矛盾与博弈仍将在一定程度限制其协调力度，阻碍美国从大国竞争视角出发重新改造欧美联盟。拜登虽声称重视欧洲盟友，但执政一年来欧美关系已因美国撤军阿富汗、建立AUKUS等接连受到打击。这也再次证明，欧美均在大变局下重新定位自身利益、调整内部治理与对外战略，欧美关系将在多重变量作用下、在两者互动中重新调整。

从中国的角度看，仍需客观看待跨大西洋关系中欧美的同与异、欧美同盟的牢固性和局限性。一方面，拜登政府将加大力量拉拢欧洲支持其对华战略挤压。近年来欧洲对华疑虑也在上升，将中国定义为“制度性对手”，欧洲内部也存在迎合美国的势力与声音，欧洲一定程度配合美国反华制华恐难避免。另一方面，欧美关系内部矛盾和欧美异质性也决定了欧美涉华协调的内部难度和局限。面对美方欲借助欧洲盟友增大其对华竞争中的声势和筹码，中国仍应从战略高度把握中欧关系发展大方向和主基调，以实际行动做大新形势下中欧互利合作的蛋糕，不断发掘中欧合作的内生动力。

【完稿日期：2022-1-5】

【责任编辑：宁团辉】