商事制度改革提升城市创业活跃度的机制研究

邓 峰，吴小羽

(新疆大学 经济管理学院，新疆 乌鲁木齐 830046)

一、问题提出

近年来，高质量发展已经是经济发展的主旋律。党的十九大报告指出“中国经济已进入高质量发展阶段”，追求高质量发展正成为国家主要的经济发展理念和行动。为促进经济活力、推动经济高质量发展，国家实施创新驱动发展战略，大力推进大众创业万众创新。然而相对较高的制度性交易成本是民营企业及其他市场主体进入市场、展开经营活动所面临的主要阻碍之一，特别是面临着融资渠道受限、议价能力不足等问题的初创企业，承担着相对较高的创业成本，利润空间有限，创业失败风险较高[1]。近年来，各地在优化营商环境中积极推动商事制度改革，大幅降低市场准入门槛，以切实解决企业在创立过程中面临的高额成本问题。因此，研究商事制度改革如何提高创业活跃度以及商事制度改革落地需要的动力支撑有着重要意义。

二、文献综述

(一)商事制度改革的理论渊源

目前，商事制度改革尚不是严格的学术概念，因此对商事制度改革的理论分析应当追本溯源，回到“行政垄断”和“管制”等经济学范畴。林毅夫(2008)认为市场化改革会加剧市场的竞争程度，而行政垄断带来的政策性负担过重，使企业面临预算软约束问题，不利于企业的市场竞争，因此解除行政垄断带来的政策性负担尤为重要[2]。陈林和朱卫平(2012)对转型时期政府行政垄断问题进行了研究，认为行政垄断是指政府使用行政权力进行市场垄断的行为[3]。陈林和朱卫平(2012)认为市场“看不见的手”主导作用的发挥需要社会主义市场经济体制的进一步改革，这需要进一步简政放权、减少行政干预[4]。与商事制度改革较近的概念是行政审批改革，二者既有联系又有区别。有学者在市场化改革大背景下对行政审批改革进行了研究，发现行政审批改革推动了经济发展并促进了企业创新[5]。商事制度改革和行政审批改革同属于经济转型中简政放权改革的内容，相比于行政审批改革关注政府对经济活动的管制行为，商事制度改革更侧重于市场准入与事后监管环节，这些环节与企业创立发展紧密相关。本文在政府规制相关研究，尤其是与商事制度改革较为相似的行政审批改革相关研究基础上，对商事制度改革进行专门细致的研究，以期为企业发展相关理论添砖加瓦。

(二)商事制度改革的相关研究

商事制度是政府进行经济管制的一项基础制度，也是市场主体进入、存续、退出以及市场有序运转的制度保证。目前，商事制度改革的研究分为三类。

第一类研究聚焦商事制度改革的开展情况。如艾琳等(2013)从行政审批改革视角研究商事制度改革，认为商事登记制度改革吸收了行政审批改革的成功经验，对政府简政放权具有深远影响[5]。陈世香和王余生(2018)认为商事监管制度需要实现服务质量和监管效率的双重支撑，并且新型商事制度需要融入强制性和诱致性变迁进行制度创新[6]。张学文(2016)对商事制度改革制度变迁和登记效力变迁进行研究，探讨了商事制度的改革方向以及政府商事管理职能模式选择等问题[7]。

第二类研究使用案例分析方法探讨商事制度改革的具体施行情况。如陈晖(2017)以珠海横琴新区为例分析了改革的实施效果及经验[8]。荣振华和刘阳阳(2018)以自由贸易港商事制度建设为例对商事制度改革提出了改进建议[9]。

第三类研究是使用真实数据对商事制度改革进行分析。有学者分别从创新[10]、产业结构升级[11]等方面检验了商事制度改革对经济发展的影响。关于商事制度改革促进企业创立这一重要问题，黄亮雄等(2020)从企业设立角度探讨商事制度改革[12]，但是并未分析商事制度改革促进创业活跃度所需要的动力支撑和实施条件。

商事制度聚焦于商事主体设立、变更等市场活动，与行政审批改革相比，商事制度改革可以更加直接地对创业产生影响。因此从实证角度分析商事制度改革对创业的影响并探究改革落地所需要的动力支撑以及实施效果的异质性是十分有意义的。

本文的贡献在于：(1)与现有研究关注行政审批改革不同，从商事制度改革这一视角研究营商环境优化对创业的影响，为放管服政策的有效性提供实证解释；(2)从商事制度改革实施后的制度性交易成本降低这一视角探析商事制度改革通过优化营商环境提升城市创业活跃度的机制，对已有文献进行补充；(3)在分析商事制度改革对创业活跃度影响机制的基础上，着重讨论商事制度改革落地需要的动力支撑与政府效率异质性影响，使研究结论具有现实意义。

三、制度背景与理论分析

(一)制度背景

商事制度聚焦于市场主体。传统的商事登记制度受计划经济体制的影响，具有严苛性与广泛性，在登记要求和登记手续上都制约了市场主体的创设权利，并且限制了生产要素的自由流动和配置，已无法适应中国经济发展的需要。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“经济体制改革是制度改革的关键，必须落实到位”，强调要减少政府干预，做好政府监管并完善市场体系，这为全面推进商事制度改革提供了理论基础和行动指南。2012年，部分城市开始商事制度改革先行先试，试点城市包括珠海和深圳。试点城市通过立法明确了商事制度改革的实施细则，使商事制度改革相关政策有法可依，落到实处。珠海和深圳的商事制度改革成效卓著，在此基础上，国家开始在全国范围内正式推进商事制度改革，核心是在降低市场进入门槛的同时加强对市场的监管。相关法规明确了商事制度改革整体框架，有关条例细化了具体内容。《注册资本登记制度改革方案》从简化行政审批流程着手来降低市场准入要求，对企业注册资本与登记程序进行改革，降低了市场进入的制度性成本。《企业信息公示暂行条例》阐明了商事制度改革简政放权的内涵，国家市场监督管理总局的组建和运行简化了审批程序并加强了市场监管，有利于为企业营造公平竞争的市场环境。

(二)理论分析

商事制度改革已成为创业活跃度提升的重要推手。商事制度改革有力降低了市场准入门槛[13]，具体而言，商事制度改革后规定营业执照只作为市场活动主体证明，降低了市场进入要求，有利于大量新创企业进入市场。简政放权改革通过增加行政审批便捷度提高了政府运行质量[14]，而政府运行质量提高能够显著促进创业活动。第一，在商事制度改革中简化工商登记审批流程，缓解了人民群众“办事难”的问题，也大幅提高了政府办事效率；第二，在商事制度改革中工商登记的申请和审批在电脑终端就可以完成，节约了时间成本，使得创业更加便利；第三，在商事制度改革中注重开展业务培训，提升从业人员的专业素质，提高了办事效率。政府运行质量的提高依赖于政府职能方式的转变，政府将资源配置的大部分权力交给市场，这使得生产要素的配置更加合理化，企业家的创业精神被充分激发；企业也能节约制度性交易成本，更合理地配置内部资金，提高生产效率与创业成功率[15]。基于上述分析，提出以下假设：

假设1：商事制度改革显著提升了地区的创业活跃度。

商事制度改革有助于降低企业原本过于高昂的制度性交易成本，而制度性交易成本过高是阻碍企业创立的重要原因，这一观点在全球范围内皆可得到验证。卡普兰等(Kaplan et al.，2011)研究了墨西哥政府进行的进入规制改革对居民创业活动的影响，发现该项改革简化了开办企业的行政审批流程，减少了等待时间和降低了资金成本，对居民创业活动具有显著的积极影响[16]。布兰斯特等(Branstetter et al.，2014)研究了葡萄牙在开办企业方面的规制改革后企业主和雇佣工人的变化，发现降低企业进入成本可以有效激发企业家创业热情，并激发经济活力[17]。行政审批流程过于繁琐与市场准入门槛设置过高会导致高昂的制度性交易成本，例如审批流程繁琐可能会激发企业的寻租动机，准入门槛设置过高也会增加成本。高昂的制度性交易成本挤占了企业资金，加大了企业资金短缺的压力，增加了企业创业失败的风险[18]。制度性交易成本挤占了用于研发投入的资金，导致企业创新动力不足，难以满足市场需求，面临失败风险。而商事制度改革可以通过压缩企业成立过程中的审批事项，降低新创企业的制度性交易成本，促进企业创业。基于上述分析，提出以下假设：

假设2：商事制度改革通过降低制度性交易成本来提升地区的创业活跃度。

商事制度改革的成功落地需要政府效率的支撑。上级政府制度设计与下级部门具体执行的互动是决定政策执行效率高低的重要因素，下级部门在政策具体施行中的层层效率损失会影响政策实施的效果，而具体部门在政策实施过程中会受到能力与效率的制约[19]。商事制度改革的进展需要工商、监管等众多部门协同推动，商事制度改革还需要政府调整组织架构[20]，并对自身权力进行约束，这些都需要完善的政府治理与协调能力来保证。在政府治理能力不足的情况下商事制度改革的效果将会大打折扣。另外，在商事制度改革实施过程中，也需要因地制宜，针对不同情况制定不同对策，这需要与之相匹配的政府效率作为保证。政府效率的提高有助于推进商事制度改革，提高政府服务质量并转变监管理念。政府效率是商事制度改革能否落地的关键因素。若政府效率高，商事制度改革就能够有效提升创业活跃度；反之，改革后的创业活跃度提升将不明显。基于上述分析，提出以下假设：

假设3a：商事制度改革所在地区的政府效率越高，创业活跃度的提升效应越大。

商事制度改革要求构建一体化的信息平台[21]，这需要依托“互联网+”等信息化方式得以实现，也需要互联网基础设施的支撑。从国际经验看，日本通过建立跨政府部门的信息检索网站，实现了从中央政府到地方政府的网络一体化，有力地推动了政府部门的多方协作，并且利用大数据技术为各部门提供决策依据[22]。从国内经验看，广东省东莞市商事制度改革中互联网发挥了重大作用。东莞是全国第一批商事制度改革施行城市。东莞利用改革先发优势，打造“一平台三工程”，设立以司法为基础、以信用为中心、以信息化为保障的综合市场监管体制，运用大数据和智慧监管手段进行市场监管，为市场监管多元共治提供了借鉴[23]。数字化市场监管改革的优势是快捷高效，缩减了企业登记注册的时间。将原本几十天的审批时间缩减为一周，这是数字化企业登记注册的成果。改革前企业名称审核流程冗杂，改革后通过使用互联网技术将各金融系统联通，设立企业名称数据库进行互联网快速筛选和审查，极大程度上缩短了审核时间。这些创新举措使得企业能够“在网站上提交材料、审批、公示与留存档案”，提高效率并节约了成本。基于上述分析，提出以下假设：

假设3b：商事制度改革所在地区的互联网基础设施建设越好，创业活跃度的提升效应越大。

商事制度改革最终需要在特定城市开展，所以商事制度改革对创业活跃度的提升效应会受到城市行政等级的限制。由于重要生产要素按照城市行政等级由高到低的顺序依次分配，所以不同行政等级城市获得的要素资源也不同。高行政等级城市拥有的资源充足，因此当地政府很少实施资源控制以干预经济[24]。高行政等级城市市场化程度较高，法律体系也更为完善，制度性交易成本相对于一般地级市较低，那么其进行商事制度改革所产生的制度性交易成本减少程度也会较小，由此带来的创业活跃度提升效应并不明显。与高行政等级城市相比，一般地级市的生产要素较为匮乏，加上地方官员面对更大的晋升压力，因此当地政府会通过行政手段控制资源的分配，将资源分配至能即刻促进经济增长的领域。在进行商事制度改革之后，审批流程得以简化，一般地级市企业的制度性交易成本大幅下降，激发了创业者的创业热情，有利于创业活跃度的提高。基于上述分析，提出以下假设：

假设3c：商事制度改革所在地区的城市行政等级越低，创业活跃度的提升效应越大。

城市对自然资源的获取能力也可能使得商事制度改革对创业活跃度的影响存在异质性。中国有着数量众多且分布广泛的资源型城市，这些城市主要围绕资源开采、加工与运输布局产业，故资源密集型产业是资源型城市的主导产业，创新意愿不强与创新能力不足是其突出特点[25]。虽然商事制度改革为企业节省了交易成本，但是资源型企业更倾向于将这部分资金用于生产规模扩张，而非研发创新活动。基于上述分析，提出以下假设：

假设3d：商事制度改革所在地区的资源获取能力越强，创业活跃度的提升效应越小。

四、模型设定

(一)基本模型设定

为了检验创业活跃度与商事制度改革的关系，构建模型如下：

Entrepit=β0+β1Authorityit+θXit+αi+τi+εit

(1)

其中，Entrepit表示城市的创业活跃度，创业企业数目越多，表示城市创业活跃度越高；Authorityit表示i城市在第t年是否开展商事制度改革；Xit表示城市层面的一系列控制变量；αi和τi表示城市和年份的固定效应；εit表示随机误差项。

(二)变量说明

1．商事制度改革

借鉴已有研究[26]，本文使用是否设立市场监管局表示商事制度改革。商事制度改革的开展情况可以由是否设立市场监管局来表示，主要有以下原因：第一，商事制度改革要求简化行政审批流程，而市场监管局的设立正是响应这一号召的政府机构改革，设立市场监管局反映出该地区积极落实商事制度改革，有助于简化行政审批流程，提高政府效率。第二，市场监管局的设立时间满足双重差分条件的准自然实验要求。从2009年至2016年共有45个城市设立了市场监管局，可以较好地反映地区间和时间上的差异，符合对照组与实验组进行比较的要求。

2．创业活跃度

本文借鉴已有研究[27]，用中小企业数量/地区年末人口数的对数来衡量中小企业创业活跃度。

3．控制变量

为了更加全面地分析商事制度改革对创业活跃度的影响，还需要设定对创业活跃度可能产生影响的控制变量，包括：地区生产总值(Gdp)；产业结构升级(Ind)，用第三产业占比表示；创新水平(Ininno)，用当年专利申请数的对数表示；财政支出(Fisexp)；工业二氧化硫排放量(So2ind)。

(三)数据来源与描述性统计

本文以235个地级市2007—2016年的相关数据为基础展开分析。城市数据、企业数据分别来自历年《中国城市统计年鉴》与万得(Wind)数据库。创业活跃度数据源于以国家企业信用信息公示系统为数据源的启信宝数据库，市场监管局数据来自历年《中国工商行政管理年鉴》，部分缺失数据进行手工补充。本文选取的数据年度为2007—2016年，因为截止到2021年2月，《中国工商行政管理年鉴》最新一期收录的是截止到2016年的年度统计数据。

变量的描述性统计见表1。

表1 描述性统计

五、计量结果分析

(一)基准回归

表2报告了基准回归结果。其中，列(1)仅加入了商事制度改革变量，列(2)在此基础上添加了一系列控制变量，列(3)进一步控制了城市固定效应，列(4)控制了城市固定效应与时间效应。可以发现，商事制度改革的系数显著为正，表明商事制度改革有助于提高地区的创业活跃度。在控制变量方面，创业活跃度与经济发展呈现显著正相关关系，说明经济发展在一定程度上激发了创业动机，经济增长对创业有促进作用[18]。产业结构升级的系数为正，原因在于第三产业的进入与退出成本较低，发展趋势较好，国家对第三产业创业者有较多的优惠政策。进入第三产业风险较低，并且服务业的长期发展趋势向好，所以创业者初次创业更倾向于进入第三产业。而传统产业的进入和退出成本较高，对于初创企业而言风险较大，不利于创业者开展创业。创新水平的系数为正，说明创新能显著促进创业活跃度的提升。创新和创业具有协整性，制度创新与技术创新都会催生许多创业机会，能够促进企业家创业。财政支出的系数为负，原因可能是无效率财政支出较高，阻碍了创业活跃度的提升。

(二)稳健性检验

1．平行趋势检验

平行趋势假定是运用双重差分法(DID)需要满足的前提条件，即实验组和参照组在制度施行前的变化趋势相同。具体到本文，即无论样本城市是否进行商事制度改革，其在商事制度改革之前创业活跃度的变化趋势不存在系统性差异。也就是说，商事制度改革这一外生冲击并未对处理组与对照组创业活跃度的变化趋势造成影响。本文参考已有研究[28]，通过绘制被解释变量的时间趋势图来研判处理组与对照组创业活跃度在商事制度改革前是否具有一致的变动趋势。通过观察数据，可以发现各地级市商事制度改革的年份主要集中在2013年、2014年，所以本文选择2014年作为时间节点绘制了进行商事制度改革的与未进行商事制度改革的城市创业活跃度的平行趋势图。根据平行趋势图，可知样本城市总体上符合共同趋势假定，表明本文可以使用双重差分法进行政策评估。因篇幅所限，平行趋势图不在文中具体展示。

2．倾向得分匹配(PSM)分析

为降低 DID 模型的选择性误差，克服由政策选择不同导致的实验组与对照组的系统性差异，本文运用PSM方法[29]对城市进行配对，使数据更加符合可比性的要求，并再次进行DID估计。在匹配操作上，使用城市特征变量进行逻辑(Logit)回归，计算各城市成为商事制度改革试点城市的概率，再计算出相应的倾向匹配得分值，得分值相近的城市即为配对城市。基于以上倾向得分匹配结果，可以得到一组新的进行商事制度改革的城市与未进行商事制度改革的城市样本，其变化在于未进行商事制度改革的城市样本完成了匹配性筛选，确定了匹配成功但并未进行商事制度改革的城市。基于此，本文进一步采取PSM-DID方法[30]，以设立市场监管局为准自然实验，探索商事制度改革对创业活跃度的影响。表3报告了分析结果，可以看出，使用半径匹配与卡尺匹配消除了样本选择性偏误后，模型中Authority的系数仍显著为正，表明PSM-DID的估计结果与双重差分的估计结果具有一致性，说明商事制度改革显著促进了创业活跃度。这进一步表明商事制度改革有助于增强城市创业活力，实证结论是稳健的，进而再次验证了核心假设。

表3 半径匹配与卡尺匹配分析

(三)进一步的机制分析

根据本文的机制分析，商事制度改革通过降低制度性交易成本来发挥创业带动作用。为了保证结果的准确性，选取中小板上市公司数据对商事制度改革提升城市创业活跃度的机制进行检验。依据企业所在地的城市将商事制度改革数据与企业成本数据进行配对，就可以从企业层面来检验商事制度改革如何作用于制度性交易成本。模型设定如下：

Itcit=∂+β1Authority+θXit+αi+τt+εit

(2)

其中，Itcit表示企业的制度性交易成本，用销售费用、管理费用、财务费用与总资产之比来表示；Authorityit表示i城市在第t年是否开展商事制度改革；Xit表示企业层面的一系列控制变量；αi和τt表示城市和年份的固定效应。

本文重点关注β1，若β1通过显著性水平检验，则说明商事制度改革对制度性交易成本存在影响。结果如表4所示，由列(1)可知Authority的系数显著为负，可见，商事制度改革降低了制度性交易成本。同时，费用利润率和交易成本互为相反面，由列(2)可知商事制度改革增加了费用利润比，进一步证明商事制度改革降低了企业的制度性交易成本，验证了假设2。

表4 进一步的机制分析

(四)异质性分析

1．政府效率异质性分析

根据城市的政府效率对样本进行分类，可以考察不同政府效率水平下商事制度改革的政策效果。本文根据《2016年中国地方政府管理效能排行榜》将样本城市分为低政府效率城市与高政府效率城市。低分位的样本为政府效率排名靠前的城市，即政府效率高；高分位的样本为政府效率排名靠后的城市，即政府效率低。分类估计结果如表5所示。可见，当政府效率排名位于50%分位点之前时，商事制度改革促进了城市创业活跃度的提升；当政府效率排名位于50%分位点之后时，商事制度改革对城市创业活跃度的影响不明显，验证了假设3a。商事制度改革还需要政府调整组织架构并对自身权力进行约束，这些都需要完善的政府治理与协调能力来保证。另外，在商事制度改革实施过程中，也需要因地制宜制定不同对策，这都需要与之相匹配的政府效率作为保证。政府持续提高效率才能更好地推进商事制度改革，提高政府服务质量并转变监管理念，提高商事制度改革的成功可能性并获得改革成果。因此，政府效率是商事制度改革能否落地的关键因素。

表5 政府效率异质性分析

2．互联网基础设施建设程度异质性分析

为检验假设3b，将样本城市按照接入互联网人数进行分类，分为高水平互联网基础设施建设城市和低水平互联网基础设施建设城市。分类估计如表6所示。由表6列(1)和列(2)可知，在高水平互联网基础设施建设城市，商事制度改革显著提升了创业活跃度，而在低水平互联网基础设施建设城市，商事制度改革对创业活跃度的提升作用不明显。原因是商事制度改革的实施和企业设立都需要互联网基础设施的支撑。互联网提高了政府工作效率，有利于商事制度改革的展开。互联网降低了企业设立的成本，促进了企业设立。互联网基础设施对创业的推动作用越来越大。

表6 互联网基础设施建设程度、城市行政等级、资源型城市异质性分析

3．城市行政等级异质性分析

地级市分为省会城市与非省会城市，城市行政等级存在一定差异。本部分实证检验商事制度改革对创业活跃度的影响是否由于城市行政等级不同而存在异质性。由表6列(3)和列(4)可知，商事制度改革有效提升了非省会城市的创业活跃度，但对省会城市的创业活跃度没有显著影响，验证了假设3c。一方面，由于高行政等级城市拥有的资源足够多，因此当地政府实施资源控制以干预经济的动机相对较弱；另一方面，高行政等级城市往往具备更高的市场化程度与更为完善的法律体系，寻租行贿等抬升交易成本的现象较少，制度性交易成本较低，那么其进行商事制度改革所产生的创业活跃度提高效应也较小。

4．资源型城市异质性分析

为验证商事制度改革对创业活跃度的影响是否与城市资源禀赋有关，依据《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》，将样本城市分为非资源型与资源型城市，实证检验市场监管局的设立对创业活跃度的影响是否与城市资源禀赋有关。由表6列(5)和列(6)可知，商事制度改革后非资源型城市的创业活跃度增加幅度大于资源型城市，这说明在资源禀赋越弱的城市，商事制度改革对创业活跃度的提升效应越强，验证了假设3d。原因在于，资源型城市制造业企业多为依靠消耗资源禀赋发展的企业，其衍生子公司能力差，科技水平较低，没有激发当地的创业和创新活力。

六、研究结论与政策建议

本文研究发现，商事制度改革提高了城市创业活跃度。进一步研究发现，商事制度改革的实施需要政府效率与互联网基础设施建设的支撑。政府效率越高，商事制度改革对创业活跃度的提升效应越大；互联网基础设施建设水平越高，商事制度改革对创业活跃度的提升效应越大。商事制度改革的创业活跃度提高效应也受到城市特征的制约。相比于资源型城市，商事制度改革对非资源型城市创业活跃度的提升作用更强；相比于省会城市，商事制度改革对非省会城市创业活跃度的提升作用更强。

本文的政策建议包括：商事制度改革提高了创业活跃度，因此需要进一步推广商事制度改革，并加强监管，提高服务意识，优化营商环境。商事制度改革的实施需要政府效率与互联网基础设施建设的支撑，因此必须提高政府效率，大力发展互联网基础设施。资源型城市应当激发企业家创业热情来带动就业，实现转型发展。