高校建设工程管理审计的认识与实践

夏俊彦 北京化工大学

引言

二十世纪八十年代中期，伴随着国家审计制度的建立，各高等学校陆续成立了内部审计机构，尝试开展内部审计工作。高校的建设工程审计发展，大体经历了三个阶段。第一个阶段是二十世纪九十年代，各高校普遍开展了建设工程竣工结算审计。建设工程竣工验收合格后，对施工单位报送的工程结算进行事后审计。其实质是以工程结算价格的确认为核心核减资金，防止施工单位高估冒算的审价模式。第二个阶段是21世纪的第一个十年，随着高校的合并及招生规模的不断扩大，高校迎来了大投入大发展时期，很多高校开始多渠道筹措资金建设新校区，极大地改善了办学条件。各高校陆续开展了全过程造价审计，就是采用事前、事中和事后审计相结合的方式，对建设工程主要阶段和关键环节的工程造价进行审查和确认，其主要目的是防止概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象发生。第三个阶段是2011年后，随着高校的办学规模逐渐稳定，高校的发展模式由高速发展向高质量内涵式发展转型，高校的建设工程审计也已突破造价审计的藩篱，逐步向工程管理审计延伸和转型。

一、高校建设工程管理审计概要

（一）高校建设工程管理审计概念

教育部对部分直属高校开展建设工程管理审计的成功经验进行了归纳和总结，于2016年12月下发了《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》。明确要求各高校结合实际，考虑审计资源状况，有重点、有步骤地推进建设工程管理审计全覆盖。

高校建设工程管理审计是指高校内部审计部门依法依规对建设工程业务活动及其内部控制等管理行为的适当性、有效性，进行的独立、客观的确认和评价活动。是将建设工程审计监督的重点放在项目管理决策上，把审计评价的重点放在项目管理绩效上。

对高校建设工程管理审计的概念可以从以下三个方面来理解。

一是以内部控制审计为基础，对建设工程有关管理部门内部控制的设计与执行情况，主要包括建设工程各项业务归口管理情况、管理岗位设置与职责情况、建设工程各阶段履行基本建设程序、执行有关政策等业务管理情况、资金筹措和付款控制等财务管理情况进行的评价活动。

二是以工程造价审计为主线，对建设工程各阶段的工程造价主要包括投资估算、设计概算、招标控制价、变更洽商签证估价、竣工结算进行的确认活动。

三是以绩效审计为导向，对建设工程质量管理、工期管理、成本管理、安全管理、财务管理等主要管理过程和行为进行检查，对项目建设目标的完成情况及产生的经济和社会效益所作的评价活动。

在新形势下，高校建设工程管理审计应运用各种现代化的审计方法和手段，实现促进完善内部控制，促进落实管理责任，促进提高资源绩效，促进廉政建设的工作目标。

（二）高校建设工程管理审计业务类型

为了实现高校建设工程管理审计的工作目标，根据建设工程规模和复杂程度以及审计资源状况，可以选择全过程跟踪审计和竣工结算审计两种基本业务类型。对于大中型建设工程或学校认为须列为重点监督的建设工程，实施全过程跟踪审计；未列为全过程跟踪审计的建设工程，实施竣工结算审计。

全过程跟踪审计是一种主要业务类型，是指采用事前、事中和事后审计相结合的方式，以一种动态、实时的审计手段，对大中型建设工程的投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收等主要阶段和关键环节开展持续不间断派驻式审计。

竣工结算审计是一种辅助业务类型，是指对施工单位提交且经工程管理部门审核后的工程结算的真实性、合规性及招投标、合同、竣工验收等关键环节管理行为的有效性，进行的独立、客观的确认和评价活动。

通过对我校昌平新校区建设项目全过程跟踪审计的实践探索，提高了对建设工程管理审计的理解和认识。

二、昌平新校区项目建设背景

（一）昌平新校区建设概况

昌平新校区建设项目2011年5月取得教育部立项批复。项目先后被列入“北京市2015年重点建设项目计划”“北京市政府扩大内需重大项目绿色审批通道管理办法”，2016年年底被北京市政府列入京津冀协同发展、疏解北京非首都核心功能重点工程。

新校区选址在北京市昌平区南口镇东北部马鞍山地块，总用地面积1964亩。校园总建筑面积101.26万平方米，按照“一次规划，分期实施”的原则分三期建设。一期建设：2011—2017年，征地、建设部分配套基础设施和第一教学楼、第一实验楼等10个单体项目共34万平方米，满足12000名本科生学习和生活需要。二期建设：2018—2025年，建设部分配套基础设施和教学科研用房等26万平方米，满足约4000名本科生和研究生学习、科研和生活需要。三期建设：2025年后，根据学校事业发展需要建设各类科研用房等。

（二）昌平新校区建设组织机构

2013年4月，学校成立了新校区建设领导小组（以下简称领导小组），由校长担任组长，分管基建、财务、国资、审计、纪检监察工作的校领导作为成员。领导小组下设：新校区建设指挥部（以下简称指挥部）、监督审计办公室、资金筹措办公室、教职工住房建设工作办公室。建立了党委常委会——领导小组会——指挥部办公会“三级审议、分层决策”的三级决策机制，监督审计办公室对新校区建设全过程参与、全过程监督、全过程审计的复合模式。

（三）昌平新校区建设信息化平台

为了做好新校区项目管理和审计工作，2013年11月，指挥部和监督审计办公室经过调研和比选，共同引入“建设项目全过程投资管理及审计系统”（以下简称“管理系统”）。

2014年3月正式运行，将勘察、设计、施工、监理、造价咨询、全过程审计等各参建单位，与校内参与新校区管理的各部门纳入同一套“管理系统”。同时，根据各部门管理职能与人员岗位职责，预先配置好不同事项的控制流程和审批权限，完成各类事项的网上流转和审批，实现了计划管理、项目管理、合同管理、风险管理、工作报表、知识查询、资金支付及全过程跟踪审计的信息化。

三、昌平新校区项目管理审计准备

（一）成立管理审计机构

学校成立新校区监督审计办公室（以下简称监审办）。由纪委书记兼任办公室主任，审计部门负责人、监察部门负责人任副主任，成员由审计部门工程审计人员（内审人员）和外聘审计人员组成。

（二）制定管理审计制度

制定了《北京化工大学建设工程项目审计实施办法（试行）》《北京化工大学建设工程项目全过程审计实施细则（试行）》《北京化工大学建设工程投资控制办法》《北京化工大学关于对社会审计机构的管理监督与考核评价办法》等4项审计制度。

（三）选定全过程审计公司

通过公开招标，选定3家全过程审计公司（以下简称全审公司）为入围单位，具体执行新校区一期项目全过程跟踪审计。根据各个单体项目和基础设施项目不同特点，结合各家全审公司既往审计业绩及特长，将新校区一期项目任务在3家全审公司之间进行合理分配。

（四）成立管理审计组

实行监审办自行审计与委托全审公司审计相结合的组织模式，成立审计组，笔者作为监审办成员、工程审计科科长，担任组长，成员包括外聘审计人员和全审公司项目组人员。

（五）编制审计实施方案

由审计组编制，内容主要包括：项目概况、审计目标、审计内容、审计程序、人员分工等，经监审办负责人审批后实施。

四、昌平新校区项目管理审计实施

（一）送达管理审计通知书

向指挥部送达审计通知书，同时抄送全审公司。

（二）检查并测试内部控制

收集指挥部汇编的各项管理制度，包括工程管理、采购管理方面的内部控制制度，办公会决策制度、人员管理、岗位职责等管理制度。进行内部控制制度符合性测试，对内部控制制度建立和完善情况进行测评，查找制度缺失，解决制度“有没有”问题。全过程跟踪审计过程中，结合各项实际管理情况，定期或不定期进行内部控制制度执行情况评价，查找制度未执行或执行不严格方面，解决执行“严不严”问题。

（三）主要审计内容和审计程序

1.前期服务项目

主要包括总体规划、水资源、节能等专项规划等。主要审计采购方式的合规性，即是否按照国家法律法规和学校采购制度规定的方式实施采购。全过程参与各项委托合同的商谈过程，对合同内容进行真实性、合规性审计，对服务费进行结算审计。

2.一期单体项目

进行投资立项阶段、勘察设计阶段、招投标阶段、施工阶段、竣工结算阶段等5个阶段的全过程跟踪审计。

（1）投资立项阶段

主要审计内容：可研报告编制单位、节能评估报告编制单位采购方式的合规性；委托合同内容的真实性、合规性；投资估算。

重点是投资估算审计。指挥部将可研报告编制单位编制的投资估算复核后报监审办审计。监审办搜集类似项目的估算指标，综合分析市场价格信息后提出审计意见，报领导小组评审。

（2）勘察设计阶段

主要审计内容：勘察、设计招标代理机构采购方式的合规性；勘察、设计招标代理合同和结算；勘察、设计招标文件；勘察、设计合同；勘察报告审查合同、施工图设计审查合同；上述各项合同内容的真实性、合规性；设计概算。

重点是设计概算审计。初步设计完成后，指挥部将设计单位编制的设计概算连同初步设计图纸复核后报监审办审计。监审办组织全审公司重新编制设计概算，编制完成后与送审的设计概算进行逐项核对，提出初步意见，向设计单位反馈。参加指挥部组织的初步设计现场交底会了解设计意图，根据会议纪要对设计概算进行调整后，与设计单位达成一致。监审办将审计结果报领导小组审批。

（3）招投标阶段

主要审计内容：施工总承包与监理招标代理机构、造价咨询机构采购方式的合规性；招标代理合同；造价咨询合同；工程量清单与招标控制价；资格预审文件、招标文件、答疑文件、合同；上述各项合同内容的真实性、合规性；施工图纸；中标施工单位投标文件（清标）。

第一，编制及审核施工总承包工程量清单与招标控制价。监审办组织全审公司、指挥部组织造价咨询公司分别独立编制（“背靠背”）工程量清单与招标控制价，编制完成后，分别上报领导小组审议。领导小组同意后，监审办、全审公司、指挥部、造价咨询公司对工程量清单与招标控制价进行四方核对。核对后形成工程量清单与招标控制价统一版本。上报领导小组审批后，作为本次招标的工程量清单与招标控制价。

第二，审核资格预审文件、招标文件。第一标段施工总承包和监理招标时，监审办组织入围的3家全审公司分别对同一份资格预审文件、招标文件进行审核，特别是对资格预审文件中资格条件的设定与评标办法，招标文件中的评标办法与合同主要条款进行认真审核，结合各家公司在既往审计项目中积累的成功做法，分别提出了书面审核意见。随后由招标采购办公室组织指挥部各有关部门、3家招标代理公司、监审办、3家全审公司一起讨论修改文件，形成了各类文件固定版本。以后各标段招标时都采用同一版本。

第三，审核中标施工单位投标文件（清标）。开标后，对中标施工单位的投标报价进行清标。监审办组织全审公司、指挥部组织造价咨询公司分别对中标施工单位的投标报价进行清标，并分别提交清标报告。针对清标中发现的不平衡报价及项目实施存在的风险问题，约见中标施工单位，要求其作出书面承诺。以降低工程管理中的风险，切实维护学校利益。

（4）施工阶段

主要审计内容：工程量清单核查结果；隐蔽工程现场见证；设计变更、工程洽商、工程签证申请和费用；工程索赔申请和索赔费用；材料、设备及专业分包工程暂估价招投标；施工总承包合同以外专业承包工程招投标；甲供材料、设备采购招投标；工程进度款支付；参加每周监理例会；参加材料设备及构配件进场验收核查。

第一，审计工程量清单核查结果。工程量清单核查结果是指，承包人在签订施工合同后，根据招标图纸复核发包人提供的招标工程量清单，找出招标工程量清单中的缺项和错项，向发包人提出由于工程量偏差引起的合同价款调整（以下简称清单核查）。

清单核查由监理单位初审后上报指挥部，指挥部组织造价咨询公司审核后报监审办审计。监审办组织全审公司审计后，与施工单位核对，达成一致后签署定案表，作为竣工结算的组成部分。在施工阶段审定清单核查，有利于实现工程投资的动态控制。

第二，审计设计变更、工程洽商、工程签证申请和费用。审计设计变更、工程洽商、工程签证申请，是事项决策审计，解决“是否干”的问题。监审办组织全审公司对施工过程中指挥部报送的设计变更、工程洽商、工程签证申请及时审计。提出审计意见供指挥部决策。事项实施后，施工单位将设计变更、工程洽商、工程签证费用上报监理单位，由监理单位初审后上报指挥部，指挥部审核后报监审办审计。监审办组织全审公司审计后，与施工单位核对，达成一致后签署定案表，作为竣工结算的组成部分。

第三，审计工程索赔申请和索赔费用。索赔事项发生后 28天内，施工单位将“索赔申请报告书”和有关损失费用的书面材料上报监理单位，由监理单位初审后上报指挥部，指挥部审核后报监审办审计。监审办组织全审公司审计后，与施工单位核对，达成一致后签署定案表，作为竣工结算的组成部分。

第四，工程进度款支付审计。依据施工合同约定，施工总承包、专业分包及专业承包单位按月向监理单位提交工程款支付申请，由监理单位审核后上报指挥部，指挥部审核后报监审办审计。监审办组织全审公司审计后，提出审计意见，确保按实际完成进度支付工程款。

（5）竣工结算阶段

主要审计内容：施工总承包及专业分包工程结算；专业承包工程结算；甲供材料、设备采购费用结算；勘察、设计、监理等服务费用结算。

重点是工程结算审计。竣工验收合格后，施工单位将完整的竣工结算资料上报监理单位，由监理单位初审后上报指挥部，指挥部审核后报监审办审计。监审办组织全审公司审计后，由审计组提出初步审核意见，组织指挥部、施工单位、全审公司共同定案。审计组将定案结果报监审办审查同意后，由全审公司提出工程结算审查报告，监审办出具“工程结算审计意见书”，审定最终工程造价。

3.基础设施项目

基础设施项目由教育部改善办学条件专项资金重点支持。一般当年开工当年完成，不留节余。对基础设施项目，进行招投标阶段、施工阶段、竣工结算阶段等3个阶段的全过程跟踪审计。每个阶段主要审计内容和审计程序同一期单体项目。

五、昌平新校区项目管理审计成果及建议

（一）工程管理审计成果总结

从2013年4月开始介入前期服务项目审计，2014年开始每年完成当年的基础设施项目审计，至2018年10月完成10个单体项目竣工结算审计，新校区一期项目全过程跟踪审计将全部完成。

新校区一期项目与全审公司共签订审计合同30份；完成投资估算、设计概算、资格预审文件、招标文件、工程量清单与招标控制价、投标文件、合同、工程进度款、结算等各类审计事项共出具工程审计意见书1755份；参加各类审计事项沟通谈判、考察（含监理会）2300次；通过“管理系统”完成网上流程审批6441项；送审金额20.43亿元，审减金额1.07亿元。

（二）工程管理审计绩效评价

1.项目建设目标完成情况评价

（1）工程质量竣工验收合格。一期单体和基础设施项目工程质量全部竣工验收合格。重点公共建筑完成质量创优目标。其中图书馆项目被评为国家优质工程奖，第一教学楼、第一实验楼项目被评为建筑（竣工）长城杯金质奖，体育馆项目被评为结构长城杯工程。

（2）工期控制在设计工期内。一期单体和基础设施项目工期全部控制在设计工期内。重点公共建筑第一教学楼、第一实验楼、图书馆、体育馆项目工期比设计工期提前6个月以上。

（3）工程投资控制在投资估算之内。一期单体项目竣工决算全部控制在教育部批复的投资估算之内。与投资估算相比，节约资金3.25亿元，如表1所示。单方造价指标与教育部发布的北京地区直属高校同期竣工项目指标相比，除了体育馆项目增加游泳馆及国内比赛功能提高标准，单方造价指标略高外，其他单体项目均较低，如表2所示。

表1 一期单体项目投资控制分析表

表2 单方造价指标对比表

（4）工程施工过程安全受控。一期单体和基础设施项目高度重视安全管理，全部项目施工过程“零事故”。图书馆、体育馆项目通过了北京市“绿色安全文明样板工地”验收，第一教学楼、第一实验楼项目通过了北京市“绿色安全文明标准化工地”验收。

（5）实现了绿色校园规划建设目标。①广泛采用绿色建筑技术，建造二、三星级绿色建筑。第一教学楼采用地源热泵技术，利用地热能。体育馆屋顶采用导光筒技术，实现绿色照明。图书馆应用绿化式屋面。体育馆、第一食堂、学生公寓一期、青年教师及留学生宿舍均采用太阳能热水系统。第一教学楼项目被评为三星级绿色建筑，第一实验楼、图书馆、体育馆项目被评为二星级绿色建筑。②使用节能环保材料，大大提升建筑品质。教室、图书馆阅览区和学生宿舍装饰面层均采用无污染的硅藻泥。教室采用LED节能灯具。卫生洁具全部采用节水型器具。体育馆的比赛馆采用国际篮联认证的运动木地板。③自建污水处理站、中水回用、雨水渗透与收集设施，实现水资源校内循环利用，污水零排放。④注重植被配置、果树栽植、生态景观的多样性，开挖人工湖、泄洪渠，呈现建筑与园林、山与水完美融合的绿色校园。

2.效益评价

新校区一期项目的投入使用，为12000名本科生学习和生活提供了优美校园环境。学校教学科研等办学条件得到了显著改善，为学校“双一流”建设，内涵式高质量发展提供了强大硬件支撑。不但取得了良好社会效益，而且为京津冀协同发展、疏解北京非首都核心功能国家战略作出了贡献。

（三）工程管理审计发现问题和建议

对审计中发现的设计管理、招投标管理、合同管理、施工管理、造价管理等方面的问题和不足，以及内部控制制度的缺失和执行不严格问题，提出工程审计建议书9份。

实行“共管账户”管理措施的建议，写入各项施工总承包招标文件和施工合同中。要求承包人每个项目设立一个银行账户，由发包人和承包人共同管理，学校作为发包人，向承包人支付的每一笔工程款都进入相应“共管账户”，承包人向第三方付款需提供付款用途的相应资料，经发包人批准才能支付。既能监控到工程款流入、流出情况，保证资金安全，又确保了各项目工程款“专款专用”。

另外，关于制定工程变更洽商审批权限的建议被采纳。修订了《北京化工大学基本建设项目设计变更、工程洽商及签证管理办法（试行）》，按各类事项金额设定审批权限。

结语

通过新校区一期项目全过程跟踪审计的实践，探索出一条符合我校自身特点的建设工程管理审计工作机制。即以信息化平台为手段，以内部控制审计为基础，以工程造价审计为主线，以绩效审计为导向，通过审计部门与工程管理部门的协同配合，实现项目建设目标和管理审计工作目标的工作机制。

一是利用信息化平台，将校内参与建设工程管理的各部门纳入同一套“管理系统”。根据各部门管理职能与人员岗位职责，配置不同事项的控制流程和审批权限，并且在实践中不断优化流程，本身就是内部控制制度的建立和健全过程。通过各类事项的网上流转和审批过程及结果留痕，评价各部门及关键岗位人员履职尽责能力和工作效率。结合线下内部控制审计，进行内部控制制度符合性测试和执行情况评价，从而实现促进完善内部控制、促进落实管理责任的管理审计工作目标。

二是通过线下工程造价审计，对投资估算、设计概算、招标控制价、变更洽商签证估价、竣工结算进行审查和确认。将审计结果配置到“管理系统”中，利用计划管理功能和招标控制价预警、设计概算预警功能，实现工程投资的动态控制，做到以投资估算控制设计概算，以设计概算控制施工预算（招标控制价），竣工决算控制在投资估算以内。结合线下绩效审计，对质量、工期、安全、环保节能等项目建设目标完成情况及效益情况进行评价，从而实现促进提高资源绩效的管理审计工作目标。

三是将《教育部直属高校基本建设项目风险防控手册》要求的廉政风险点及防控措施配置到“管理系统”中，对工程管理全过程的风险分阶段进行识别、分析，并通过风险管理功能实时提醒，将项目内的可控风险降到最低。结合线下全过程参与、全过程监督减少廉政风险，从而实现促进廉政建设的管理审计工作目标。