北斗交通领域政策分析

文｜陈飚 孙宝忱 杭雨欣

1.北京空间科技信息研究所

2.航天神舟智慧系统技术有限公司

一、前言

交通运输行业是北斗卫星导航系统重要的行业用户，北斗系统提供的定位、导航、授时服务对行业转型升级发展起到重要支撑作用，在行业推广应用北斗系统，将有效推动北斗系统产业化、国际化发展进程，是落实国家安全战略、促进先进技术融合深度发展和经济社会发展的重要举措，也是新常态下推动现代综合交通运输发展的迫切需求。

近年来，交通运输部高度重视北斗系统在交通领域的应用推广，在顶层加强设计谋划，出台了一系列政策，特别是在道路运输车辆领域成效显著，建立起全球最大的车联网平台，让交通运输行业成为北斗系统最早也是最大的民用应用领域。本文从近年来交通运输部出台的北斗政策入手，对北斗专项政策以及交通领域涉及北斗政策进行整理、分析与解读。

二、北斗交通领域政策

北斗交通领域政策大致分为两类，一类是专门针对北斗系统在交通领域应用的专项政策，一类是在政策中部分提及应用北斗系统的政策。由于政策主体内容不同，特此进行分类阐述。

1.专项政策

2012年12月31日，交通运输部印发《关于加快推进“重点运输过程监控管理服务示范系统工程”实施工作的通知》，提出自2013年1月1日起，各示范省份（河北、江苏、安徽、山东、湖南、贵州、宁夏、陕西、天津）在用的“两客一危”车辆（旅游包车、三类以上班线客车和危险品运输车）需要更新车载终端的，应安装北斗兼容车载终端；所有新进入运输市场的重型载货汽车和半挂牵引车应加装北斗兼容车载终端，并接入全国道路货运车辆公共监管与服务平台；鼓励农村客运车辆安装北斗兼容车载终端。

2014年1月28日，交通运输部、公安部、国家安全生产监督管理总局联合印发《道路运输车辆动态监督管理办法》，提出“两客一危”车辆在出厂前应当安装符合标准的卫星定位装置；重型载货汽车和半挂牵引车在出厂前应当安装符合标准的卫星定位装置，并接入全国道路货运车辆公共监管与服务平台。该办法于2016年4月进行修订。

2016年12月29日，交通运输部印发《交通运输部关于在行业推广应用北斗卫星导航系统的指导意见》，提出到2020年，交通运输各领域北斗卫星导航系统普及程度显著提高，应用标准政策环境进一步完善，定位导航服务能力和业务支撑能力明显增强，北斗系统国际化取得显著成果，基于北斗系统的定位、导航、通信、授时和短报文通信服务体系基本成型。

2017年11月22日，交通运输部会同中央军委装备发展部，组织编制了《北斗卫星导航系统交通运输行业应用专项规划（公开版）》，提出加强行业应用基础设施建设、完善行业应用发展环境、全面拓展行业应用领域、积极鼓励行业应用创新、深入推进军民融合应用、开展行业应用示范工程建设等六项主要任务；开展长江干线北斗地基增强系统工程、沿海北斗卫星导航差分基准站升级改造工程、交通运输北斗高精度导航与位置服务信息资源中心工程、交通运输行业卫星导航基准站数据处理分级保护系统工程、基于北斗中轨卫星的全球搜救系统工程、北斗全球系统组网工程民用应用验证系统工程等行业应用基础设施重点工程；开展交通运输单北斗系统应用示范工程、基于北斗的国际道路运输服务信息系统工程、基于北斗的内河船舶航行运输服务监管示范工程、基于北斗的通用航空应用示范系统工程、基于北斗的铁路网和列车统一授时与调度指挥系统工程、全球海上航运示范工程等行业应用示范工程。

2020年4月26日，交通运输部印发《关于充分发挥全国道路货运车辆公共监管与服务平台作用支撑行业高质量发展的意见》，提出积极做好道路货运行业北斗三号车载终端的测试和研发工作，制定实施推广应用北斗三号系统的技术政策，充分发挥北斗三号系统应用示范作用，推进实现北斗二号系统到北斗三号系统的平稳过渡；深入开展新一代单北斗定位终端的技术研发，推动基于北斗三号的单北斗终端应用，稳步推进全国货运车辆单北斗终端的换代工作，推动建成基于北斗的重载货车数字化动态监管体系，推进道路运输成为北斗系统的民用重点领域。

2.涉及北斗政策

2013年9月30日，交通运输部印发《关于推进交通运输信息化智能化发展的指导意见》，提出推进北斗卫星导航系统、海事卫星系统在交通运输领域中的广泛应用，大力推进道路货运车辆监管服务和数字航道等管理系统建设。

2014年12月31日，交通运输部印发《关于全面深化交通运输改革的意见》，提出完善交通运输科技创新体制机制，强化行业重大科技攻关和成果转化，推进北斗卫星导航等技术装备在交通运输领域的应用。

2018年2月27日，交通运输部印发《关于加快推进新一代国家交通控制网和智慧公路试点的通知》，提出建设北斗高精度基础设施，实现北斗信号在示范路段（含隧道）的全覆盖，在灾害频发路段实施长期可靠的监测与预警；探索开展基于北斗高精度定位的高速公路通行费收费应用研究，强化技术储备；构建基于北斗的高速公路应急救援一体化管理系统，实现车辆人员的迅速定位与救援力量的动态调度和区域协同。

2019年7月25日，交通运输部印发《数字交通发展规划纲要》，提出到2025年，交通运输成为北斗导航的民用主行业；加快北斗导航在自由流收费、自动驾驶、车路协同、海上搜救、港口自动化作业和集疏运调度等领域应用；加快北斗导航、卫星通信、高分辨率对地观测等技术行业应用。

2020年8月6日，交通运输部印发《关于推动交通运输领域新型基础设施建设的指导意见》，提出提升交通运输行业北斗系统高精度导航与位置服务能力，推动卫星定位增强基准站资源共建共享；推动在特长隧道及干线航道的信号盲区布设北斗系统信号增强站，率先在长江航运实现北斗系统信号高质量全覆盖；建设行业北斗系统高精度地理信息地图；推进北斗系统短报文特色功能在船舶监管、应急通信等领域应用；探索推动北斗系统与车路协同、ETC等技术融合应用，研究北斗自由流收费技术；推动北斗系统在航标遥测遥控终端等领域应用；推进铁路行业北斗系统综合应用示范，建设铁路北斗系统地基增强网，推动在工程测量、智慧工地等领域应用。

2020年9月11日，交通运输部印发《关于深化改革推进船舶检验高质量发展的指导意见》，提出聚焦新一代智能航运等科技前沿，推进北斗卫星导航系统的技术应用。

2020年10月24日，交通运输部印发《关于推进交通运输治理体系和治理能力现代化若干问题的意见》，提出建立基于第五代移动通信技术（5G）、北斗、物联网等新一代信息技术的交通基础设施网络一体化运营模式，强化与能源网、信息网络等设施互联和数据共享。

2021年8月26日，交通运输部、科学技术部联合印发《关于科技创新驱动加快建设交通强国的意见》，提出重点突破通信导航设备等共性关键技术，推动北斗导航、卫星通信、高分遥感卫星等技术与交通运输深度融合，充分发挥科技创新对加快建设交通强国的支撑和引领作用。

2021年8月26日，交通运输部印发《关于交通运输部海事局开展长三角“陆海空天”一体化海事监管体系建设等交通强国建设试点工作的意见》，提出长三角“陆海空天”一体化海事监管体系建设通过1～2年时间，在海事监管中北斗应用不断深化，完成北斗三代服务应用试验；交通安全应急全球通信卫星系统建设通过1～2年时间，基本建成交通安全应急全球通信卫星系统和基于北斗的导航通信一体化平台，北斗海上遇险告警服务系统服务可用性达99%，北斗船舶位置追踪服务系统具备20万艘船舶接入的服务能力。初步构建基于北斗的船舶动态监管和应急服务体系。通过3～5年时间，建成交通安全应急全球通信卫星系统。基本实现覆盖全球的北斗导航通信网融合运用。

三、政策分析

将从总体影响、落地结果、实施效果与发展展望等角度对近年来北斗交通领域政策进行深入分析解读。

1.总体影响

（1）对交通运输行业影响：从点到面，逐步覆盖

交通运输部注重顶层设计规划，持续加强政策引导，出台了系列针对北斗系统应用推广的专项规划。专项规划全面地分析了交通运输领域北斗的应用需求，以及北斗系统能为交通领域带来的影响与效益，并从公路、水路、铁路等多个领域对北斗应用进行了规划，设置了相关应用示范项目。交通运输部后续也陆续出台相关配套政策，让北斗交通领域政策体系不断完善。

前期，交通运输部出台的相关政策主要在道路运输领域，比如“两客一危”车辆监管。近年来，交通运输部结合交通强国、治理体系和治理能力现代化、新基建、数字交通、数字中国建设等政策，在交通领域基础设施改造、技术升级、创新研究、融合应用等方面，将北斗系统纳入其中，让北斗在交通领域应用更具前瞻性与引领性。

《交通运输部关于在行业推广应用北斗卫星导航系统的指导意见》《北斗卫星导航系统交通运输行业应用专项规划（公开版）》等北斗专项规划的发布，让北斗系统在交通领域的推广，不仅在道路运输车辆，还在邮政快递车辆、公务船舶等领域得到快速应用，覆盖面逐步打开。

目前，北斗系统广泛应用于重点运输过程监控、公路基础设施安全监控等领域。截至2021年第二季度，超700万辆道路营运车辆已安装使用北斗系统，占运营车辆的96%以上；近4万辆邮政快递车辆安装北斗终端，占邮政快递运营车辆的88%以上；1800余艘公务船舶安装使用北斗系统，占公务船舶的75%以上。

（2）对北斗应用推广影响：为北斗规模化应用作出重大贡献

《道路运输车辆动态监督管理办法》的实施，通过“两客一危”车辆安装北斗系统，在北斗系统应用推广初期起到了巨大的规模效应。百万量级的北斗终端使用需求，让北斗芯片价格迅速走低，对北斗产业化发展起到了重要的作用。北斗芯片价格从几百元人民币降到了如今的6元人民币，为北斗规模化应用作出了重大的贡献。北斗交通领域应用自然成为北斗应用推广中非常关键的领域。

北斗终端应用规模的扩大同时也带动了芯片、板卡的技术进步。实测表明，在道路运输领域应用的北斗兼容设备，其定位精度、接收灵敏度、定位时间等技术指标均获得提升，与使用纯GPS定位方式的同类产品相比，各项指标均不逊色。

同时，近两年交通运输部出台的政策中，更加注重北斗与5G、物联网、云计算等新兴技术融合，在提升交通运输行业高质量发展的同时，让北斗系统在交通领域不断拓展新形式与新业态。

2.落地结果

（1）道路运输领域：北斗终端被广泛接纳

2011年10月北斗重大专项首个民用示范项目“重点运输过程监控管理服务示范系统工程”启动，在江苏、安徽、河北、陕西、山东、湖南、宁夏、贵州、天津等9个省、自治区、直辖市开展重点运输过程监控管理服务示范系统建设。示范项目完成了道路货运公共安全监管与服务系统等4项应用系统、车载移动信息服务平台等11个应用支撑平台的建设，完成7.9万台套北斗兼容终端的示范应用，编制发布了《道路运输车辆卫星定位系统北斗兼容车载终端技术规范》和《道路运输车辆卫星定位系统北斗兼容车载终端通讯协议技术规范》两项行业标准，出台了十多项部（省）级应用推广政策。

配合《关于加快推进“重点运输过程监控管理服务示范系统工程”实施工作的通知》《道路运输车辆动态监督管理办法》等政策，让使用北斗兼容卫星定位终端开展道路营运车辆动态监控成为被行业广泛接纳和采用的常态化、标准化工作方式。

这一变化可以从交通运输部车载卫星定位终端标准符合性审查公告情况中发现：在2011年时，第一批通过标准符合性审查并进行公告的卫星定位终端中仅有2款支持北斗定位模式；而在2015年7月公示的第12批终端之中，全部21款终端均支持北斗兼容卫星定位模式。

交通运输行业是北斗重大专项首个开展民用示范工程的领域，该示范项目的圆满完成，为其他开展北斗应用示范的行业、地区提供宝贵经验。

（2）内河航运、铁路、海运、国际搜救领域：逐步开展示范工作

在《北斗卫星导航系统交通运输行业应用专项规划（公开版）》中，交通运输部在长江干线、内河船舶、铁路运输、全球搜救、国际道路运输等领域都明确了开展示范工程。交通运输部将在“两客一危”车辆推广北斗的成功经验，复制到这些领域，同时如内河船舶、海洋运输等领域也在近年来开展了相应的北斗推广工作。截至2021年第二季度，1.3万余座水上导航、助航设施已应用北斗系统。

基于相关政策，2020年交通运输部决定启动基于北斗的内河船舶航行运输服务监管示范工程、基于北斗的铁路网和列车统一授时与调度指挥系统工程、全球海上航运示范工程、基于北斗中轨卫星的全球搜救系统工程等。内河示范工程主要开展北斗系统在内河航运安全监管、遇险报警、信息服务领域的示范应用；铁路示范工程主要利用北斗系统实现全国铁路网和列车的时钟同步，融合多种高科技，实现列车精准定位，提高铁路网和列车综合调度指挥能力；海运示范工程主要开展北斗系统在远洋船队管理、航线监视、港口生产和物流领域的示范应用；全球搜救工程开展在改扩建我国现有搜救卫星地面系统，建设报警确认信息返向链路管控系统，提升北斗系统在全球海上人命救助领域的作用。

这些示范项目旨在全面支撑北斗三号全球系统的规模应用验证，推动北斗系统在内河、铁路、海运、国际搜救的业务化、规模化、常态化应用，促进北斗产业化发展进程，同时提升交通领域信息化、数字化水平，助力交通强国建设。

同时，交通运输部还设定了相关目标指标，如国内“四类重点船舶”（客船、危险品船、砂石船、易流态化固体散装货物运输船舶）北斗兼容终端应用率不低于80%；铁路列车调度北斗授时应用率达到100%。

目前，北斗系统搭载搜救载荷，已经纳入国际搜救卫星组织全球中轨卫星搜救系统实施计划，交通运输部表示将继续跟踪，加强后续相关推进工作。

3.实施效果与发展展望

（1）实施效果：提升我国综合交通管理效率和运输安全水平

由于交通运输部一系列政策的牵引，让北斗系统正向铁路运输、内河航运、远洋航海、航空运输及交通基础设施建设管理纵深推进，提升了我国综合交通管理效率和运输安全水平。

除了北斗兼容车载终端的大规模推广，建立起全球最大的车联网平台，带动了数百家终端企业进入了北斗领域，创造了上亿元的产值；同时，通过政策推动，有效刺激了北斗终端的规模生产、应用，进而促使北斗终端及芯片价格大幅下降，有力推进了北斗产业化进程；示范项目建设的应用系统及平台，有效提升了道路运输领域车辆监管、监控效率，减少了道路交通事故的发生，取得了巨大的经济效益和社会效益。北斗系统的规模化应用使得近年来中国道路运输重特大事故发生率和死亡率均下降约50个百分点。

北斗系统的加入，还切实提高了交通部门的整体指挥调度与监管能力。在内河船舶、国际救援等领域，还提升了相关部门对于险情的信息获取与调度能力，提升了跨区域、跨部门的业务协同效率，更有效地保障了人民生命财产安全。

（2）发展展望：规范市场环境，支撑国际推广

在“两客一危”车辆推广过程中，也存在一些北斗产品性能不佳等问题。交通运输部2020年12月公布的2020年度道路运输车辆北斗导航车载终端质量监督抽查结果显示，抽样合格率为70.4%，主要不合格项指标为定位功能、盲区补报功能、休眠功能、CAN总线数据上传、路线偏离提醒等。

交通运输部后续不仅在“两客一危”车辆领域，在其他北斗推广领域，需与国家其他相关部门通力合作，出台相应政策，保证产品质量，规范市场环境，让北斗交通应用能更接地气地进行推广。

在涉及国际道路运输、全球搜救等领域，北斗也走出了国门，在中欧班列运输、全球搜救系统中已经得到应用。但目前，交通领域涉及国际化推广的政策相对较少。目前，北斗已提供全球服务一年有余，已具备向全球拓展应用的条件，后续北斗交通领域政策需要更多考虑国际化问题，让北斗交通应用为世界运输行业发展作出更多贡献。

四、结论

交通领域作为北斗应用推广最早也是最成功的领域，其在政策设计上，既有总体性规划，又有与之配套的分领域政策，同时加上推行相关领域示范项目，让这些政策有了充足的落地空间，才能产生足够的政策效应。

从北斗系统应用于交通领域情况来看，政策起到了很强的“有形的手”的作用。对于北斗系统这样一项较新的技术，在交通领域最初开拓期内，政策+示范项目双管齐下，能有效地为北斗应用推广铺平道路。在行业内加深对于北斗系统认知与了解后，经过一段时间的产业培育，再由市场这一“无形的手”进行接管，实现从政策推动到市场推动的良性过渡，能够让北斗系统应用推广达到事半功倍的效果。这也可作为其他领域推广北斗系统的经验借鉴。