社区治理绩效损失：生成机理与矫正策略研究
2022-01-20曹惠民
曹惠民
一、问题的提出
作为我国治理体系和治理能力现代化的内容，社区治理同样影响我国经济社会的高质量发展。改革开放后，城市化快速推进背景下社区权力结构调整与城市社区居民需求日益多元化之间相互叠加，正在全方位冲击着城市社区的管理体制、治理结构和运行方式。社区治理机制、治理结构和运行方式如何进行创新，不同学者研究的视角不同，但都共同指向一个关键议题即如何有效提升城市社区治理的整体绩效，提升社区居民的幸福感、安全感和获得感。在这种背景下，如何对社区治理的结构和机制进行再造和重塑，就成为新时期城市社区治理机制创新的重要内容。如何通过治理结构和治理机制的完善，进而有效提升社区治理绩效就成为一个重要理论课题和实践课题。重塑城市社区治理绩效“生产”的内生动能并有效减少社区治理绩效损失就成为一种可行的政策选择。
在城市新建社区的治理机制改革过程中，业主诉求的多元化、业委会权力的“代理”性质以及物业服务公司的管理服务等问题在全国范围内都比较普遍，这并不是一个简单的个案。江苏XZ某社区所遭遇的困境几乎涉及社区治理的每一类主体，这些困境在其他城市的很多社区也不同程度地存在。社区治理绩效损失的研究对于城市社区治理机制的优化具有很强的实践指导意义。从这个意义上讲，它具有典型性，有很强的研究价值。文章希望从治理绩效损失的视角对城市社区治理的棘手问题进行一个探索性研究，探究城市社区治理绩效损失的致因，为社区治理的精准施策提供支撑，促进城市社区治理绩效的提升。
二、文献研究动态梳理
社区建设是当代中国社会治理创新的起点和试验田。城市社区治理被认为是从传统的管理到现代的民主治理的一个重要转变。城市社区的治理体系和治理能力是我国国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。伴随着国家权力结构和社会治理秩序的调整和再分配，政府与其他治理主体的角色和功能也处在一个深刻调整的新阶段。社区如何提升自主治理能力是城市社区建设的一个重要内容，它主要聚焦社区自主治理能力的提升研究。社区治理能力的提升与政府职能的履行并不冲突，不少学者结合社区治理实践过程中的问题、困境以及相关的政策和制度展开深入的研究，为社区治理机制的完善提供了相应的对策建议，有学者聚焦城市商品房社区的治理问题，梳理了城市社区从“市场专制型—他治政体”走向“业主主导型—自治政体”的变迁过程，深入剖析了其形成的治理模式、自治绩效、影响因素和结构特征，对社区治理绩效的提升与改进提供了决策的理论依据。社区治理功能与政府的履责尽责之间的关系也成为学者探讨社区治理绩效的重要议题。学者们聚焦于治理理论、治理机制和治理技术的研究，研究的目的在于提升社区治理绩效。已有研究对我国社区治理改革进程的推进、治理策略和方法的创新以及不同治理主体之间的合作协商机制等都有比较丰富的研究。但是已有研究对社区治理困境的解释力和说服力仍有待改进，对社区治理绩效的有效改进的影响更是如此。社区治理绩效概念的提出帮助人们从新的视角审视社区治理问题，它使得社区治理的研究更微观，更加聚焦，这是一种基于社区居民自身需求与预期的探索性研究。城市社区治理研究要回应国家对于基层治理实践的战略导向，还要因应社区治理主体的多元化需求，这就要求他们必须在处理潜在冲突与维持社区高质量发展间寻求一个基本的平衡。就社区这个多元协同治理的试验田而言，政府应该“放”权给社区，促进以自治和自组织功能充分发挥为基础的社区治理能力提升，但是政府不能一放了之，要更加注重政府与其他社区治理主体之间的合作治理水平和能力，以有效提升社区的“管服”质量和能力。社区治理本身就是一个多元主体协商、合作治理的过程，不同主体的价值倾向、行为偏好以及相关的决策就直接影响治理的绩效。当治理行为失当或失范时，必然会使得社区治理的整体效能衰减，千里之堤，毁于蚁穴，这些小的“蚁穴”在很多社区都不同程度存在。在城市社区治理过程中，社区业主、物业公司和业委会之间的“三角关系”并不稳定，他们之间的冲突和不确定性以不同形式呈现，这已经构成了我国城市社区治理绩效损失的重要来源。
从组织和运作层面看，城市社区治理相关主体(政府、业主、业委会与物业服务公司)之间的合作、管理与沟通机制直接决定和影响着社区治理的整体绩效。国家、市场、社会在社区治理中的互动关系会根据现实需求与权力博弈进行平衡与调试,最终保证社区内部安全与有效治理。以协商共治为主要特征的城市社区治理机制一直在探索和实践中。有学者认为应该坚持以人民为中心的理念,探索城市社区治理创新的动力机制与行动逻辑。很多学者都在对社区治理机制改革进行研究。有学者提出街道政府代管、市场供给、社会自营、多方合作的四种社区物业治理结构和形态,明确了基于“国家—市场—社会”三维组合而生的共同体动态关系。也有学者提出了基于条块整合和组织整合的城市社区治理新形态。学者从治理困境、治理机制改进以及城市社区治理模式等方面进行了深入的研究，鲜有学者从治理绩效损失的视角探讨社区治理的治理绩效问题，绩效损失为人们理解城市社区治理困境提供了新的可能。基于对社区治理绩效的关照，我们期望能厘清社区治理绩效损失的生成机理，破解社区治理机制运行的难点和堵点，为城市社区的精细化治理和科学施策提供新的政策参考，有效激发城市社区自治的内在动能，避免城市社区治理绩效损失由于治理功能失灵而持续扩大，促进城市社区治理绩效的持续改进。
三、城市社区治理绩效损失及其理论模型建构
很多绩效管理领域的学者对绩效损失进行了比较系统的理论研究。绩效损失理论为我们理解社区治理过程中的治理绩效(损失)生产和创造过程提供了新的解释框架。当城市社区治理处于一种失范或失灵的状态时，就背离了社区自治改革的初心即创造社区治理的公共价值，增强社区居民的幸福感、获得感和安全感。这种背离必然会使社区治理陷入一种交易成本不断增加的内耗状态，我们不妨称之为“折腾式治理”，这种“折腾式治理”的本质是公共资源的浪费，是政府、社区和企业之间合作治理机制的失灵。治理绩效损失是对这种治理失序和行为失范的一种比较准确的描述，我们有必要借用绩效损失这一理论视角去解构城市社区治理效能衰减的过程，理解相关利益主体的行为失范。通过案例探讨，系统梳理社区治理绩效损失的生成过程，为社区治理机制的更新与完善提供新的“抓手”。
(一)社区治理绩效“生产”的主体
城市社区治理绩效本身也是一种非常特殊的公共产品，它也具有一个“生产”的过程。社区治理绩效是一个多主体协同合作生产的结果，它是社区治理的相关主体通过资源整合和权力利用为社区业主提供公共产品和公共服务的过程、行为和结果的统称。为系统了解社区治理的绩效损失，我们首先明确一下社区治理绩效“生产”的主体，这些主体之间的合作与协同机制将直接决定着城市社区的治理体系和治理能力，进而决定着城市社区的治理绩效。
社区治理绩效的“生产”主体包括政府，社区业委会和物业服务公司以及社区居民。他们承担的角色和功能不同，但是，他们的目标一致即提升社区居民的幸福感、安全感和获得感。这“三感”也是新时期社区治理绩效的内核。社区治理绩效取决于三个因素，第一是政府对社区的指导或干预能力；第二是政府和政府的相关部门与社区的相关治理主体之间的协商合作能力；第三是社区居民的参与和自治能力。这三个要素是决定社区治理绩效的关键要素。政府的宏观指导和管控能力、社区治理主体的运作和服务能力，以及社区居民的参与和合作能力共同构成了支撑社区治理绩效的“三位一体”能力结构。政府要提供社区治理的相关政策、制度和规则，保障社区治理有“法”可依；具有委托和受托关系的两个主体(社区业主委员会和物业服务公司)将承担起社区日常的运作和服务的供给，而社区居民则是社区治理的参与者、消费者和评价者，要切实承担起自身的主体责任。任何一种主体的行为背离了社区治理的应然秩序都会出现治理赤字，进而诱发社区治理绩效损失。
社区治理整体绩效的提升离不开政府对棘手问题的介入、干预和矫正，否则，社区治理就会处于一种“失控”状态。城市社区推行了基层自治制度，但是，当社区自治机制面临失调甚至失灵时，政府依然有介入、干预的必要性。政府要在自己权责范围内寻求社区自治和政府履职之间的平衡；从制度层面上看，社区治理的权力来源于国家的顶层设计以及社区居民的委托。社区最核心的治理主体就是作为社区“主人”的广大业主，社区自治权力的直接来源是广大业主的委托，业主和业委会之间存在一个委托和代理的关系，也就是社区业委会要代表广大业主，切实维护广大业主的根本利益。城市新建小区又有其特殊性。严格来讲，前期的业委会成员仅代表已经入住的业主，而非全体业主，这也成为新建社区治理出现诸多不确定性的一个客观原因；对于向社区提供公共服务的物业服务公司而言，他们必须通过业委会的集体考察，同时在市场竞争中击败其他的竞争对手，获得小区物业服务供给的主体资格，这就要求他们必须能够提供高质量的社区服务，同时也必须与业主和业委会实现高度一致、有机耦合的现代社区治理机制，促进社区治理整体绩效的提升。
(二)社区治理绩效损失“生产”和发展的理论模型建构
损失的原意是loss，泛指人们所有者权益的减少、损失。从量上是指现实情境中实然权益与应然意义上的当然权益之间的差距或背离。社区治理绩效损失本质上是社区治理绩效生产过程中的某种背离或偏差的统称。这种偏差和背离源于社区治理过程中相关主体的作为不当或不作为，源于社区治理过程中相关的资源和要素没有得到充分的利用和整合，源于不同主体之间的合作治理机制的失灵等，如果社区治理存在失灵，政府又因为缺乏“补位”意愿而出现不作为，甚至懒政的情况，这就很难保证基层社区自治制度的优势得以充分发挥，背离了我国基层民主治理实践与探索的“初心”，不利于基层治理秩序的“共商、共建、共享、共治”；更深层面的问题在于，这会从某种程度上削弱基层群众的幸福感、安全感和获得感，所有这些都是社区治理绩效损失的重要表征。
城市社区治理绩效有正、负之分，社区治理的正绩效是指绩效生产的过程、行为和结果符合政府、社会公众，特别是社区业主的预期或需求，彼此能够建立一种有机协同的治理机制和结构，它具有较强的稳定性和可持续性，否则就是负绩效；一般而言，社区治理的正绩效与社区治理的绩效损失成反比关系。图1中的X
X
Y
Y
这个阴影部分是对社区治理绩效损失的一个形象表达。假设社区治理过程中有X
、Y
两种资源(要素)或权力可供利用和整合。假如X
、Y
都能得到充分的利用和整合，所有的利益相关者都能从这种资源要素的整合过程中获益，也就是说X
Y
这个曲线是所有理想组合即若干资源要素组合的集合。在社区治理实践中，由于存在不同性质和表现形式的治理成本或交易成本，使得社区治理很难实现最理想的状态(X
Y
)，相反，X
Y
这个曲线所展示的恰恰是一种常态，它是一种非理想化状态下的资源整合与利用模式。
图1 城市社区治理绩效损失的理论模型
非理想化的状态，意味着社区治理过程中的资源、要素和权力并没有得到科学的利用与整合，并没有实现帕累托最优。此时也就必然存在某种程度的绩效损失，这种损失的大小，完全取决于社区治理过程中诸多破坏力或损害力的合力(我们用OL
来表示)对社区既有秩序的破坏或损害程度。破坏力或损害力OL
越大，X
Y
就越靠近O
点，此时的绩效损失就越大，这种损害力或破坏力越小，X
Y
就越靠近X
Y
即社区资源要素和权力配置的最优化状态。而这种破坏力或损害力则是多种要素耦合的一个结果，比如政府的懒政，不作为或作为不当；还有诸如社区居民的参与意识和参与能力不足，缺乏合作协同的意愿，物业公司的管理服务水平低下等，此外，还包括社区治理的利益相关者之间缺乏共识，缺乏沟通与协调，缺乏社区共同体意识等。这些都可能成为OL
的主要构成内容，由于利益诉求的差异化，社区治理的共识难以达成一致就成为必然。毫无疑问，这会增大社区组织运作和管理的“交易成本”，相关的治理主体有必要探讨如何完善并优化现行的治理机制和政策制度，通过治理机制的优化和社区治理共同体的建设，促进社区治理体系和治理能力的现代化，使得X
Y
这条曲线无限接近于X
Y
，从而尽可能提升社区治理的整体绩效，也即尽可能减少社区治理的绩效损失。在准确理解绩效损失的基础上，我们系统梳理XZ
市某社区的治理困境，从绩效生产和绩效损失的视角重新审视该社区治理的基本过程。为我国所有城市社区治理过程中的棘手问题的解决提供一种新的思路与框架，这也是本文研究的一个重要缘起。国家从顶层设计的高度明确了基层群众自治制度的改革取向，这赋予了城市社区的自治权力，但是这种基层群众自治制度并不意味着社区绝对独立，更不是政府可以旁观甚至是免责的理由。为了贯彻习近平总书记所提出的 “以人民为中心”的理念，地方政府以及相关的职能部门必须把握好社区治理的政治方向，把好社区治理的关键环节，使得社区治理不走样，不断增强社区居民的获得感、幸福感和安全感。目前，人们从政策和价值上已经认同和确认了社区自治的制度安排，但是实践中，却出现了政府管制与社区自治之间的游离或背离，甚至有的地方政府一放了之，社区成了政府行政执法的“盲区”：政府职能部门不能囿于传统的、内部的官僚机制，政府要与社区治理的相关主体之间实现无缝对接。社区治理的盲点和堵点客观上需要政府的强力干预、约束和调节；另外，地方政府必须提高政治站位，与中央的相关政策制度保持高度一致。在社区治理议题上，地方政府的不作为、乱作为，甚至懒政，都会弱化城市社区治理机制的制度价值，进而导致城市社区治理的绩效损失。政府相关部门不能因为社区自治制度的存在，而对社区治理过程中的棘手问题采取“不管、不问、不干预”的“三不”政策。这是对社区自治制度的错误理解和认知。政府必须高度重视社区治理过程中绩效损失“生产”和治理问题，这关系到基层治理体系和治理能力的现代化这一改革目标的实现。我们可以通过社区治理的典型案例来理解社区治理绩效损失的“生成机理”，为社区治理的精准施策提供支撑。四、城市社区治理绩效损失生成与发展的案例解构
正如绩效一样，绩效损失同样是人们选择和创造的结果。城市社区治理主体创造着社区治理绩效的同时，也创造着风险和不确定性。城市社区治理既要充分发挥业主、业委会和物业管理服务公司的积极性、主动性和创造性，同时，政府也要做好“裁判员”“调解员”，精确把握社区治理的最后一公里。社区治理的主体之间如果缺乏共同体意识，彼此间的协同合作治理机制建构及运行就成为一个棘手问题，社区治理的功能就会出现失调、紊乱，社区就会陷入一种无序、无效的状态，它具体表现为社区治理机制和治理主体间关系的紊乱或失灵，社区居民无法获得幸福感、安全感和获得感。这是社区治理绩效损失的最集中体现。也就是说，我们可以通过社区治理过程中“不合作、不作为、不信任”为主要特征的治理机制的深入解构去理解抽象的城市社区治理绩效损失。
(一)社区基本情况介绍
江苏XZ市的某社区是一个普通的新建小区。2016年起，部分业主开始先后入住，截至目前，业主入住的比例不到70%。该小区的社区服务提供商由最初的开发商主导。伴随着业主委员会的选举和产生，业委会和业主主导社区治理机制改革和完善也就成了社区治理机制更新的主要议题，社区居民和业委会的这种治理需求本身也具有正当性与合理性。社区治理实践中所遭遇的困境反映和体现了多数城市社区治理机制更新过程中的所有矛盾和问题。因此，在社区治理绩效损失视角下去透视社区治理的困境对社区治理体系和治理能力的现代化具有重要的理论价值和实践意义，从这个层面看，它具有很强的典型性。社区治理主体之间的关系以及合作治理机制的建构是理解社区治理绩效生产的关键问题。通过图2，我们可以从总体上概括一下该社区诸多治理主体之间的复杂关系，借助示意图，有助于人们理解该社区相关治理主体的价值偏好、决策以及行为表达等。首先社区内部，围绕社区管理和服务的供给，业主、业委会、物业服务公司(简称“物业公司”)就构成了社区治理三个最核心的主体，构成了一个相对稳定的系统。街道办事处就成为了联系社区和政府及其相关部门的中介机构；街道办事处主要的社会功能主要是给辖区的居民提供相关的公共服务，从社区治理的机制中，它没有能够实质性地参与社区治理的整个过程。图2这个复杂的社区治理网络就为我们理解社区治理绩效损失提供了新的可能。不同主体的选择或行为表达可以帮助人们正确理解社区治理的绩效或绩效损失是如何被人们选择或创造的，从而有效把握改进社区治理绩效提升的“抓手”。
图2 城市社区治理绩效损失“生产和选择”过程示意图
(二)社区治理绩效损失的生成和发展过程
业主与物业公司之间的矛盾诱发了社区治理绩效损失的生成。就该社区而言，最初的问题始于物业公司A低水平的物业服务供给水平、能力与业主需求不断提升之间的矛盾。很多棘手问题都源于物业公司A与业主之间的不信任、不合作。该物业公司管理和服务水平、能力的下降与业主对其不信任的持续增加是诱发社区治理绩效损失的源发性要素。物业公司A最初是开发商协议确定的，其服务和管理能力受到已入住广大业主的质疑或不信任，这种质疑或不信任的持续发酵导致已入住业主与物业公司A之间的潜在风险或不确定性不断增加。广大业主根据国家的有关政策、制度随即启动业委会的选举，由新选出的业委会代表广大业主和物业公司A进行谈判和协商，但是，谈判和协商的结果并不尽如人意。新成立的业委会就根据国家《物业管理条例》的相关内容，发起了对物业公司A的“不信任案”。业主、业委会和物业公司A之间的博弈由此展开，物业公司A的管理和服务的水平和能力处于一种不断下降的恶性循环，业委会和物业公司A之间的不确定性持续增加，业主对该物业公司所提供的物业管理服务更加无感，这更加坚定了业委会更换物业公司的决心。社区业主(包括业委会)更换物业公司的意向越来越明确。业主与物业公司的良好关系基础遭到破坏，此时，绩效损失已经开始诱发并生成，并损害着社区业主们的利益。
新旧物业公司之间矛盾的升级进一步放大了社区治理绩效损失。业委会在业主背书的基础上，选出了新的物业公司B，但是，物业公司A并不愿意主动退出，由于业主、业委会根据国家《物业管理条例》的相关规定，已经选聘了新的物业公司B。此时，物业公司A已经丧失了继续提供社区服务的正当性和合法性。但是新旧物业公司之间的交接并不顺利，为了保证业主能够持续获得相关的社区公共服务，新的物业公司(物业公司B)要在第一时间进驻社区，由于物业公司A没有按照国家的相关规定与新的物业公司B实现平稳交接，社区公共服务设施的相关资料、钥匙并没有转交给新的物业公司B。物业公司B没有办法获得公共设施相关的管理台账和资料。虽然物业公司B已经入驻社区，但是其服务的供给过程受到了物业公司A的掣肘；物业公司A迟迟没有与新的物业公司B之间实现顺利交接，二者开启了长时间的“拉锯战”，新旧物业公司之间的摩擦和纠纷在加深，这导致新物业公司无法为社区业主开展正常的社区物业管理服务。这种复杂的关系进一步放大了社区治理绩效损失，没有任何一类主体从中受益，形成一种“多输”的局面。此外新旧物业公司之间的矛盾又引发另外一个衍生性的问题，就是已经预付的物业费的退还问题。此时，业主就被推到了新旧公司的博弈之中”。物业公司A以“以前的少数业主一直欠缴物业费”为由，拒绝给大家退费，退费问题又增加了部分业主与原有物业公司之间的矛盾。新物业公司在催缴物业费，但是没有得到退费的部分业主也拖欠着新物业公司的物业费。与物业费密切相关的“三角债”关系使得新旧物业公司以及业主们都成了受害者，业委会也间接受到了部分业主们的不信任和指责。现行的社区治理机制给业主带来的不是幸福感、获得感和安全感，彼此间的不信任和潜在的冲突在增加，社区陷入一种无序状态。两个物业公司之间缺乏合作意愿，相互扯皮使得绩效损失在不断放大，诸多的棘手问题不断叠加，绩效损失在不断放大。但是这种棘手问题如何快速有效解决，又成了一个新的议题，处理不当，绩效损失必然进一步放大。
谁能有效地推动这种棘手问题的解决，政府以及相关的管理部门就成了当然的主体。社区业主和业委会被赋予了自治的权力，但是，在推进社区自治的实践中，社区业委会没有强制执法权，如果得不到政府相关部门的协同合作，社区业主和业委会就无法有效因应各种棘手问题，比如上述案例中的新旧物业交接问题。业主、业委会，甚至街道办事处都对物业公司A迟迟不与物业公司B进行交接的情况，无计可施。他们就此向政府有关部门表达了相应的诉求：期望在政府相关部门督促下实现新旧物业公司之间的顺利交接；政府管理部门虽然表态要协助解决，但是并没有实质性地推动新旧物业公司之间的交接事宜，事情一直悬而未决；社区业主也曾向政府服务热线12345反映同样的问题，也通过在线形式向市长信箱反映了此问题，政府经过层层转交、转办，最后，“绣球”又跑到了社区所在的街道办事处，层层转办过程中的“衰竭效应”明显，政府的决策者和相关执法部门并没有实质性地推动问题解决。民众对政府的管控寄予厚望，但是，相关部门的不作为、懒政使得民众对政府的信任降低。政府部门没有在第一时间促进问题的妥善解决，政府部门管制的低效率无形中放大了社区治理绩效损失。问题的解决依然是一个谜。
(三)案例总结
这起由物业公司更换所引起的社区治理案例，反映了社区治理过程中的突出矛盾，很多社区事务陷入一种无解的状态，形成了一个多输的局面。新旧物业公司陷入了一种相互纠缠的拉锯战；业主的期望和获得感都没有得到提升，反而在下降；部分业主甚至抱怨业委会匆忙换掉物业公司；业委会付出了很多的时间和精力，但是，也没有得到大多数业主的信任和支持；政府更是缺乏介入并推动社区实现有序治理的意愿，弱化了社区业主对于政府介入并快速解决问题的预期；从绩效的视角来看，由于相关的利益主体没有达成共识，更没有形成合力，反而放大了这种混乱无序的格局，使得社区治理绩效的损失不断在增加，这种绩效治理损失的增加不会产生严重的危机事件，但是，这种负面效应的持续累积，造成的必然是一系列社区治理的不确定性。这是复杂治理网络下产生的一种因治理机制失调而诱发的社区治理绩效损失，这种绩效损失必须辅之以有效的矫正策略。
五、城市社区治理绩效损失的矫正策略研究
作为城市社区治理的利益共同体，政府、业主、业委会和物业公司，如果不能明确彼此的职责、功能和角色并理顺诸多复杂的合作治理机制，就必然导致社区治理功能的紊乱和失调，社区治理的绩效损失的产生也就成为必然。当业主、业委会和物业服务公司无法因应社区治理的棘手问题时，政府(包括相关部门)必须做社区治理机制再造的“决策者和推动者”，而不能做社区治理的“旁观者”。政策或顶层设计意义上的社区自治，不是政府免除自己公共治理责任的理由。政府应明确其与社区业主、业委会以及物业服务公司之间的权力边界，同时保持对社区自治的最后一公里的监督、指导和纠偏责任。政府以及相关的职能部门或执法部门的管制、纠偏或矫正，必须作为社区自治的有益补充，二者之间有“对立”，但是，与“对立”相比，“统一”更重要，它是社区治理秩序健康、稳定、可持续的重要保障。
(一)强化政府对社区治理的责任机制，加强对社区治理的指导和规制
城市社区自治制度是我国基层群众自治制度的重要内容。城市社区治理体系和治理能力的现代化离不开政府的科学指导与有效规制。政府的指导、规制与社区自治之间并不矛盾，二者是对立统一的。政府要明确社区治理的战略发展定位，为不同的利益主体制定社区治理的基本规则。社区治理绩效必须强化党对社区的政治领导，同时优化社区内部的治理机制，这是提升社区治理绩效(避免绩效损失的扩大化)的重要的组织保障。首先要加强社区的党组织建设，强化基层党组织的政治引领，引导社区建立“党组织+社区业委会”的合作治理模式，保障社区自治机制创新的政治引领；政府应该从政策供给、制度完善、规范规章等层面为社区自治机制的运行提供政策、法规和制度保障，使得社区的基层自治“有法可依”；政府应根据我国社区治理发展的新需要，不断去修正、完善我国城市基层社区自治的政策和制度，明确社区、业委会、物业公司和政府之间的行为边界，使得不同的治理主体能够各尽其责，同时又相互协同，建立基于公共价值和公共责任的高水平的协同治理机制；在社区无法协调或者陷入一种负向循环的境遇时，政府必须启动干预和矫正机制，保障社区治理在一个健康、稳定、有序的状态下运行，保障社区治理绩效的稳定提升。
(二) 强化业主的“双重责任”，提升其参与治理和履行责任的能力
社区业主是社区治理体系运行的核心主体。社区业主在决策、协商、沟通等环节的参与能力决定着社区治理绩效的“生产”能力和水平。社区治理体系和治理能力现代化最关键的决定要素就是社区业主高质量参与水平和能力，这种参与能力对社区治理绩效提升的重要性不言而喻。社区业主是社区治理绩效的生产者，同样也是社区治理绩效损失的创造者。社区业主需要强化自己作为社区治理主体的“双重责任”：一方面作为社区的主人参与社区重大事务的治理和协商，要参与社区治理规则的制定，另一方面业主也作为社区政策和制度作用的对象，也就是作为被管制的对象履行自己社区治理的公共责任和义务，切实遵守、执行社区治理的规则。社区治理实践中，上述两种责任几乎同时存在。任何一个环节出现问题，都会引发社区治理绩效损失。社区业主必须通过教育、培训或其他多种形式，有针对性地提升自己的参与水平和能力；社区业主须提升自己的合作治理能力、协商共建能力；履行其对于社区治理的公共责任和义务，切实遵循社区治理公约，保持社区公共秩序的有序和稳定；此外，业主之间要强化彼此的监督能力，维持一个良好的社区治理社会生态；作为社区治理绩效的生产者，社区业主通过业主间的公开讨论、协商等形式，对社区治理的秩序和价值进行正式的制度确认。从“决策”和“执行”两个方面参与社区治理，使社区治理的整体绩效不断提升，这是社区治理绩效改善和提升的主体条件。
(三)发挥业委会与政府“特派员”的协同作用，提升社区合作治理的质量
业委会是社区治理的中枢，它代表全体业主的意志，扮演着社区治理决策者、协商者和代言者的多种角色，并且以不同的机制和方式影响和制约着社区治理绩效的生产过程、生产行为和生产结果。基于社区业委会权力来源的特殊性，它一方面要代表业主与各利益相关主体进行协商和谈判，同时又要主导整个社区治理机制的运作。但是，业委会没有执法权，很多问题无法快速有效地因应，道德劝诫居多，社区治理绩效损失就不可避免。政府有必要建立对社区内事务的干预和调节机制，政府不妨建立社区特派员制度，向社区业委会派驻特派员，代表政府协助社区业委会和物业公司开展工作，协调社区与政府部门之间的关系，帮助社区解决社区治理过程中的堵点和难点；避免社区治理绩效损失的生成和扩大化。如果缺乏政府及时有效的干预和调节，社区治理可能出现失灵或治理功能紊乱的情况。政府一旦抱有消极的协商民主意识，则易损及协商民主实践。这客观上要求政府部门与社区的业委会、物业公司建立更加紧密的合作关系。这种背景下，政府在社区的“特派员”就承担着特殊的作用，它能够保障社区政府的有效快速衔接，能够及时对相关问题做出及时有效的回应，提升社区治理的质量，实现社区治理机制的高效运行。
(四)加强制度建设，实现物业服务公司服务供给和社区治理的有机耦合
在现行社区治理框架下，社区物业服务公司是一个比较特殊的治理主体。它通过市场竞争获得社区物业服务的资格，也是社区治理的重要核心主体。它要平衡“私”和“公”的关系，实现物业服务和社区治理机制之间的耦合。物业服务公司首先要为社区居民提供高质量的服务，同时又要依法有效参与社区治理，营造一个良好的社区治理环境。社区物业服务公司是社区公共事务和服务的主要供给者，它依靠市场机制与社区建立合作关系，并向社区居民提供公共服务，同时也与业委会一起，共同构成社区治理的核心主体，社区物业公司要通过社区物业管理服务制度的创新和管理服务能力提升。明确社区管理和服务的具体运行规则，并通过不同的形式规范和约束社区居民的具体行为。社区物业公司充分发挥其自身功能，实现公私之间的一致和统一。社区物业公司的服务品质和服务能力将决定着社区业主对它的评价与认同，这是维系物业公司和业主之间“黏性”的基础，所以要不断提升服务品质与服务能力；此外，社区物业公司需要积极参与社区治理的合作机制的更新与创新，与其他的社区治理主体(包括政府相关部门)建构科学、稳定、有效的合作治理机制，以小区的物业服务为载体，积极提升社区的服务水平与治理能力，促进社区治理体系和治理能力的现代化，不断减少或避免社区治理绩效损失的放大或扩大，实现整体治理绩效的提升。
(五)建立社区治理的责任追溯机制，明确彼此的治理责任与权力边界
社区治理是一个多主体协同合作治理的系统工程，相关的治理主体必须切实履行自己对于社区治理的公共责任，构建一个基于合作与协同的社区治理责任地图，明确不同主体的权力和责任边界，以规则和强制力为基础，建立不同主体的争端、争议解决机制。借用这种争端解决机制，保持对相关责任主体(包括政府)的约束力，保障社区治理机制的有效、规范运行。所有的治理主体都要对自己的决策、行为和结果负责，必须切实承担起自己对于社区治理的公共责任。当社区居民不遵守“业主自治公约”，政府部门不作为、作为不当或乱作为时，政府就应该启动责任追溯和问责机制，相关主体就要接受问责和质询，并切实履行自己的责任和义务，避免社区治理绩效损失的生成和扩大化。政府不妨在社区治理过程中建立针对相关主体不作为或作为不当的投诉和问责机制。比如，上文案例中，原物业公司竟然拒绝履行自己的责任和义务，此时政府的相关部门是否在切实履行自己的管理责任和义务？社区的机动车辆乱停乱放问题，社区的业委会无强制执法权，究竟谁该为这种乱象负责？社区居民目前只能承受这种乱象所带来的绩效损失。国家应该从政策和制度设计层面，建立对于社区治理的相关责任主体建立权力清单和责任清单制度，防止相关责任主体相互推诿，防止现行制度空转，建立对相关责任主体不作为、作为不当和乱作为的约束和管控机制，否则社区治理失灵导致的社区治理绩效损失就将持续累积。
六、结 语
城市社区治理是一个多主体协同共建的社会过程。在社区治理实践中，不同主体的行为本身具有多元性和复杂性，如果社区治理主体的行为背离了社区治理的公序良俗，就难以形成一个稳定的治理结构，这必然加大社区内部的治理成本，进而诱发社区治理绩效损失的生成。这是社区治理失灵或治理功能失调的主要表现，我们有必要从理论上厘清这种绩效生产和创造的过程，从而为社区治理的精准施策提供支持。政府必须助力社区治理的改革与创新。社区治理绩效损失之所以存在，是因为政府并没有完善针对社区治理的“放管服”改革，“放”是放了，但是政府不能一放了之，政府必须做好后续的“服”和“管”的工作，也就是说，当社区业主、业委会和物业公司无法处理一些棘手问题时，政府依然要履行自己“管”的责任和义务，国家也应该针对相关部门、机构应管未管，应管不管的现象建立约束和问责机制。城市社区治理绩效的改进和提升需要明确参与的主体，明确不同治理主体的权力、责任和义务，以及不同治理主体的行为边界，建构一个现代化的问责和质询机制，助力社区治理体系和治理能力的现代化改革过程。
