祖国统一之法治语境探究

文/冯道松

随着国家对台政策的稳定与法治建设的发展，将对台政策法律化并不断完善相关制度嵌入现行法律规范体系，任重而道远。《反分裂国家法》有着重要的意义，进一步推动了两岸关系法治化，为和平统一提供了法治保障。

台湾问题由来已久，两岸同胞血浓于水，台海形势时刻牵动着国人的心。对于他国而言，要想与我国保持良好的外交关系，就要认同台湾是我国的一部分，这是与中国建立正常外交关系的基石。和平统一是两岸同胞共同的心愿，这一愿望的早日实现离不开法律的指引、制度的保障。

新中国成立后大陆对台政策历史演变

通过总结分析大陆对台政策可见，其中比较重要的转折点就是十一届三中全会，并且以此为分界线，划分成了前后两个阶段。其中，前一阶段是从武力转变为和平解放；后一阶段则是当前的“和平统一、一国两制”政策。

1949-1955年初，在中共领导下，大陆人民坚定决心，希望可以乘解放战争的胜利之机，一鼓作气，通过武力方式，达到统一全国的目的。不过，解放战争胜利后不久即爆发了朝鲜战争，美国也开始从中作梗，派出第七舰队，干涉我国内政，武力解放计划只能无奈中止。待朝鲜战争结束，我党想要继续开展对台作战，又因美国介入未果，此后台海局势愈发复杂。

上世纪中期，世界形势有了很大的变化，也为台湾的“和平解放”事业带来了可能。60 年代，中共表示“一定要解放台湾”。到了70 年代初，我国政府在世界舞台上积极开始行动，获得了巨大的外交胜利，与之形成鲜明对比的是台湾当局的国际影响力在进一步削弱。从建国初期到改革开放伊始，对台政策有了很大的改变，由武力解放逐渐变化到武力为主、和平为辅，之后又进一步开展了一系列外交斗争。因为全球形势在不断发生改变，世界格局出现了很大的变化，相应的对台政策也在持续完善。

1978 年，“台湾回到祖国怀抱，实现祖国统一大业”提出。次年元旦，《告台湾同胞书》发表，这也被外界看作是对台政策发生巨大改变的标志。到了1982 年初，邓小平与美国华人协会主席李耀滋会谈中，提出“一国两制”，为和平统一指出了新的道路与方向。2005 年3 月，针对两岸关系问题，胡锦涛提出四个“决不”。习近平总书记同样非常重视台湾问题，不但延续了对台政策，同时坚定一个中国原则，坚决反对和遏制“台独”活动。

对台政策法律化进程

1984 年，中央政府通过对当时情况的研判，在《政府工作报告》中正式使用“一国两制”的提法。自此，“一国两制”的重要性得到社会各界的认同，成为一项重要国策，其法律效力也逐渐凸显出来。至1985 年3 月，在宪法中正式写入“一国两制”。2005年3月，《反分裂国家法》出台。

2015年6月，修订了《中国公民往来台湾地区管理办法》，其中明确规定了开始推广卡式台胞证代替过去的签注，在12个省市的高校、医院中提供就业机会供广大台胞选择，并且台胞同样可以享受一系列社保政策，诸如此类，使得台胞在大陆的一系列活动变得更加方便。

2016年9月，根据两岸发展的新形势、新需求，修订了《台湾同胞投资保护法》，通过相关制度措施安排保障台胞权益得到有效的维护，使他们能够更好的在内地投资兴业，从而在内地经济社会发展中起到更加积极重要的作用。

《反分裂国家法》已出台16 年，在这16 年里，两岸交流领域不断拓宽，交流方式日益多样，经济社会融合愈发深入。2016 年3 月，政协十二届四次会议中，时任全国政协主席的俞正声提出“开展面向台湾青少年的体验式交流”。2017 年7 月，教育部表示，将台湾高中生申请大陆高校标准放宽。这些都是对《反分裂国家法》第六条第一款的深入实践，通过具体领域的行政法规完善相关规则体系，将《反分裂国家法》的立法精神落到实处。

《反分裂国家法》的宣示价值与法律价值

《反分裂国家法》是新中国建立以来第一部不冠以“中华人民共和国……法”的全国性单行法。[ 华东政法学院国际法研究中心主编：《当代国家法论丛》，北京大学出版社2006 年版第142 页。]“反分裂国家法”的法名表明，《反分裂国家法》的内容核心是“反分裂国家”，以“反分裂国家”的武力措施与和平措施结构起了《反分裂国家法》基本内容。基于内容涉及国家领土完整、国家和平统一的国之大事，因而在性质上《反分裂国家法》属于宪法性单行法。法名中的“国家”是指中国，在该法通篇未出现“中华人民共和国”的正式提法，全文代之以“中国”，做到了形式与内容的完全一致，“国家”就是指中国包括台湾海峡两岸，因此《反分裂国家法》的效力等级在国家根本大法《宪法》的平台上、效力范围及于中国包括台湾海峡两岸。[ 王志亮、吴情树著《四维视角下的〈反分裂国家法〉》，载《江西科技师范学院学报》2011年10月第5期第26-27页。]

（一）宣示底线与规则

在第八条第一款中，清楚地提到了，在三种情形下，国家有必要通过非和平方式，使自身的主权、领土完整得到充分的保障。虽然《反分裂国家法》未明确界定“台独”和“分裂国家”的概念，但显然上述规定明确了和平统一的底线，这一底线不可逾越。同时，也为处理两岸关系设定了规则。一方面，只要台湾当局不触及底线，大陆就当秉持和平统一的原则；另一方面，一旦台湾当局触发了三个条件中的任何一个，大陆方面通过非和平手段进行处理，就是完全符合相关法律规定的，是符合宪法精神的。

同时，即便台湾执政当局罔顾历史潮流、群众意愿逾越了底线，《反分裂国家法》仍然在第九条中明确表示，即便国家要通过非和平方式收复台湾，也会坚持最小损失原则，最大程度使台胞的权益、生命安全得到有效保护，使损失得到最大程度的控制；并且，要按照法律的规定，在中国的领土和主权范围内，维护台胞的权益，使其不会受到伤害。

（二）以法律形式授予国务院和中央军委宣战权

基于现代战争的基本特点，一般来说，各国宪法都规定宣战权为议会拥有，而实际上则交由行政机关行使，议会则保留战争立法权、对战争行为的立法否定权和包容各种手段的监督权。[ 参阅韩大元、林来梵、郑贤君著《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社，2004 年版第213-218页。]

从第八条第二款的文义理解，在防止“台独”分裂国家的特殊问题上，即使人大还没有作出战争决定，国务院、中央军委也可以通过相关的程序决定采取非和平措施。所以，该条内容可以看作是人大向国务院、中央军委授予了宣战权。

（三）立法与司法价值

《反分裂国家法》出台后，学界曾掀起一波研究热潮，从立法的根据、意义、合宪性到具体实施，都有众多学术文章进行多角度深入挖掘和论证。从立法角度而言，《反分裂国家法》极其重要，其意义非常深远，这是充分体现了对台方针法制化，是用法律手段反“台独”斗争的里程碑。

但从司法角度而言，截至目前，关于《反分裂国家法》司法适用实践只检索到7个案例，仅“原告上海xx发展有限公司不服行政处罚决定诉被告上海市xx 工商行政管理局案”的依据是《反分裂国家法》，其他案件均是当事人在诉讼过程中援引《反分裂国家法》陈述其诉请事由或提出抗辩。这一方面体现了《反分裂国家法》能够得到一定的适用，另一方面也充分暴露出与《反分裂国家法》有关的法律规则体系还需要进行完善。

完善司法服务，助力两岸融合

随着两岸经济往来日益深入，人员交流日益频繁，落实对台湾同胞的实体权利的保护势必对各级法院的司法能力和水平提出更高的要求。为适应经济发展中矛盾纠纷化解的客观需求，为了依法维护和保障台胞台企各项实体权利和诉讼权利，2019 年最高人民法院制定出台了“惠台36 条司法措施”，为助力两岸融合发展提供了精准务实、可操作性强的司法服务措施和方向。

近两年，受新冠肺炎疫情冲击，世界局势发生动荡，各国发展中潜藏的深层矛盾被短时间激化，受不利外部环境影响，两岸关系也正在经受新的考验。风险与机遇并存，大疫当前更显大陆无私帮助的可贵，感同身受更增两岸血浓于水的亲情。在疫情防控的压力下，在台当局不负责任制造人为障碍致台湾同胞生命健康于不顾之时，两岸统一变得尤为迫切。

“和平统一”是历史大业，中国大陆正在不断向前迈出坚实而稳健的步伐，不断以实际行动消弭因历史和外部因素产生的隔阂，促进两岸在发展中不断融合。《反分裂国家法》奠定了法治基础，搭建了法律的框架，但这只是起步而非终点。一方面，随着经济社会的发展和法治建设的推进，需要对这一制度体系进行持续的改进，使其更加符合发展的要求，切实达到良好的法律效果和社会效果，能够在两岸的交流中起到更加关键的作用；另一方面，需要在实践中不断发现问题解决问题修订规则，从而达到整个法律体系的融贯。