以法治思维突破老旧小区物业管理服务困境创新城市治理依法实践模式

文/张恕峰

当前，老旧小区物业管理服务问题是城市治理体系中基层社区社会治理热点问题之一。在面对不断推进依法治国国家战略和国家治理体系治理能力现代化的大时代背景下，老旧小区物业服务管理过程中长期存在的困境和难题成为提升基层社会治理能力的阻碍和短板，问题的解决面临着社会转型期城市管理体制创新和基层社会治理“人民满意”的双重挑战和压力。习近平总书记指出“社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。基层是一切工作的落脚点，推动社会治理重心向基层下移，物业企业作为基层社会治理一线参与主体之一具有先天实践优势、法定职责。现实需要进一步全面理清老旧小区物业服务管理困境及落实针对性解决思路、措施，才能为实现城市治理体系在实践中不断创新发展，形成新模式、新格局创造良好条件。

近几年，物业服务领域随着区域或行业、专业立法立规等地方性法规建设步伐不断加快，物业服务管理事项的公共服务属性日益彰显，越来越体现出公共服务功能和社会治理特点。以北京市为例，随着《北京市物业管理条例》《垃圾分类条例》、《街道工作条例》等一批地方性新法规的实行，物业服务企业在垃圾分类主体责任和面对新冠肺炎防疫等社会公共责任履行社会公共主体责任被以法规的形式确立，物业管理企业被赋予超越企业市场化经济主体的全新社会责任事项和公共管理职能。当前形势下，尤其是老旧小区物业服务管理企业如何在法规落实落细过程中，针对物业服务细化法规落实、厘清公共区域管理边界、维护公共秩序安全等公共事项服务管理问题，需要进一步理顺法律关系、强化综合管理、综合执法治理效果及有效解决服务管理中存在的难题和困境，需要投入资源全面深入研讨探索。物业企业需要立足物业服务管理实践主动破题，以促成形成科学、高效的管理运营服务治理新模式和新机制，适应因新形势发展需要，承担起解决国家治理及城市治理体系创新在社区基层社会治理“最后一公里”堵点、难点问题的当务之急。

老旧小区物业服务管理面临的困境和挑战

（一）政策法规调整导致的长期服务价格不变困境

我国物业服务领域价格形成机制发端于政府指导价，近些年随社会经济发展逐步去政府化，市场化成为主流。但老旧小区物业费价格形成机制原为政府指导价，历史形成的市场化难的困境突出。以北京市为例：以2006 年1 月为政策节点，物业行业经历了长期政府指导价后放开，实行市场化调节。市场化后，未对新机制及相关市场细则予以明确，形成了市场化和以从其原有合同约定作为过渡性措施的局面。加之因老旧小区产权关系复杂、业委会或自管会组建率低，无协商主体和平台，未形成动态调价机制。据北京市住建部门不完全统计，截止2019 年，全市物业服务小区业委会组建率不足20%，2020 年至今，因区域老旧小区有机更新机制推进，业委会组建率虽有所提升，但仍远未达到法规要求和实践需要。老旧小区普遍长期执行已废止的政府指导价1997 年196 号及配套文件规定的收费标准。物业费价格长期无法调整与日常服务成本逐年升高严重倒挂，问题长期得不到解决，服务难以为继，服务质量与低价低收缴率相互影响，长期处于非市场化良性循环状态，形成政策法规和服务价格矛盾困境，影响社会和谐有序发展和基层社会治理创新发展，需要采取针对性解决措施。

（二）侵占公共区域、公共利益事项缺乏惩戒屡禁不止管理困境

在物业服务管理实践中，尤其是老旧小区居民、业主、产权人及第三人普遍存在权责界限不清，居民业主随意抢占、侵占公共安全区域或公共区域的不文明和失法失序现象，且常态化反复发生，纠正制止困难，严重影响公共安全、公共利益，存在重大安全隐患和社会管理治理问题。实践中，同时存在行政执法部门的执法主体责任不明确，惩罚规定和违法违规行为的惩罚性条款缺失或普遍偏轻或执法不严等突出问题，客观助长了侵占而不负任何代价或代价偏轻的行为。例如小区内消防通道停车、楼宇侵占消防通道，配电、管道间、设备间堆物，大件垃圾物品随意丢弃，封闭公共区域空间，私自加装车位锁，破坏、侵占公共绿地种植，私搭乱建破坏公共安全设施等行为，存在重大安全隐患和侵占公共权益的现象屡禁不止。由于违法违规代价过低，实施侵害行为不受合理惩戒，不利于公共安全、公共利益的实现。现实中，虽然法规不断修订完善，但社区普法、执法管理“最后一公里”问题突出，形成了管不住、管不了，“唐僧肉”似的公共区域大家占的混乱局面。

（三）主体多家，怠于履行公共安全、利益事项法定义务困境

现实物业服务区内，尤其是老旧小区，多存在管理主体多家或公共事项责任不清无人负责局面，存在突出困境。业主或产权人以各种理由拒绝履行涉及公共安全、公共区域利益的同意义务或出资修复、整改、更新等义务。例如在公共维修基金提取使用中，很多业主、产权人以事不关己等各种理由不履行签字同意义务或产权人出资义务等，导致涉及公共安全的电梯大修及更新，消防设施设备更新、公共管线损坏修复等大中修事项等公共安全管理和公共区域事项无法及时推进，致使公共环境设施无人尽责维护、环境脏乱差，使公共安全事项和公共利益无法得到合理体现。产权人或产权单位不依法履行公共责任分摊或签字义务，导致公共安全和公共利益受损，责任主体却不承担任何法律责任、征信损失或经济等惩罚性代价，涉及的公共安全事项缺乏立法的强制性惩戒约束。

（四）涉公共安全利益事项被少数人“绑架”无法推行的困境

在基层社会治理实践中，涉及公共安全和公共利益事项有时在征求居民业主过半、大多数人同意，甚至超过法定三分之二居民业主同意并手续合规齐全的情况下，时有因少数居民不同意采取现场聚集阻止、上访等非法非合规手段进行所谓“维权”，导致涉及多数公共利益管理和服务事项无法实现，例如停车管理，公共区域改建等。少数人以个人认知和利益诉求为出发点阻挠大多数人实现合规合法的公共安全和公共利益的现象时有发生。少数人对基于自身利益或少数人非正当利益采取的自身不当行为造成的公共安全隐患、公共秩序混乱和损失，不受任何经济、行政、个人信用等惩戒，存在立法强制惩戒的现实需要。

（五）政出多头，执法不到边、选择性执法困境

当前，职能部门日常执法监管中选择性执法问题时有发生。目前社会治理和物业服务过程中，老旧小区部分业主由于法律意识淡薄等原因存在抢占公共资源、侵占公共空间、源头上垃圾自主分类不到位等现状，在物业服务企业已尽巡视发现、劝阻、上报等相关法定义务的情况下，执法部门对负有法定完全责任的产权责任主体及违法行为直接实施人选择性忽略，有时却只处罚管理服务单位了事，客观上助长躲避法定义务责任单位及违法违规人员直接获益的不良风气导向，有损于执法公平正义。日常工作中物业企业迫于无奈，为减轻选择性执法责任后果、保民生，往往无奈先行垫资消除隐患，事后垫资追缴困难，加剧了资金困境，导致服务容易形成恶性循环，不利于老旧社区长效服务机制的形成。有时为减少处罚或消除对其他业主生活影响事项，物业企业可能与侵权业主激化矛盾，影响物业服务满意度，进一步降低收费率，导致恶性循环。例如，居民电动自行车进楼、侵占消防通道等少有执法，即使执法也多为对管理服务单位执法，少对直接违法主体执法现象。另，城市治理过程中，职能部门存在惯常条块分割思维，行政主体通过行政规章区别收费，缺乏法规约束。例如一墙之隔同为公共绿地，园林绿化等管理机构管理栅栏外公共绿地，栅栏内为小区公共绿地，同为公共性服务事项，无排污的绿化水费一墙之隔，一个优惠价、一个商业价格，内外有别，显失公允。小区垃圾清运费、化粪池清掏等环卫部门收费项目多为计划经济产物，地方性规定延续至今，此项行政性收费，物业企业长期无偿代收代缴甚至垫付现象严重，应考虑废除行政费或费改税，回归政府公共服务属性，减少历史遗留问题。

以法治精神突破老旧小区服务困境，构建城市治理新模式

当前，在依法治国的国家治理体系建设中，基层社会治理实践是重要的落脚点之一。实践需要把实现社会治理中的依法治国理念和人民群众对美好生活向往、期待的需要紧密结合起来，把关注民生、以人民为中心的发展理念进一步转化为法治和制度保障，使依法治国的国家治理体系在社区基层落地生根，实现基层社会面公共区域和公共利益、公共秩序安全的共享共治和谐有序，为国家治理能力和治理体系现代化做贡献。基层社会治理实践中，结合物业企业市场化和公共服务管理双重属性和新职能的发挥及老旧小区社会治理面临的挑战和困境谈几点解决思路和实践措施。

（一）增强修法改法时效性，以法治为前提强化约束

政府职能及立法部门要进一步梳理当前公共管理和物业行业领域政策法规，及时听取社会面及物业行业反馈意见。与时俱进及时调整制度、法规，并增强适配性、强制性，加快修改出台相关法规及实施细则，通过立法强化对公共区域社会管理治理不履责产权人及业主、管理方责任等，加大行政、经济、征信、甚至刑事处罚惩戒，建立以法治为基础的公共区域公共利益综合管理多维约束和惩戒机制。

（二）引入第三方市场化机构评估机制，形成动态调价机制

强化市场化动态管理机制，把老旧小区公共服务事项与物业服务管理事项深度融合，建立对老旧小区公共服务事项及物业费成本价格、服务标准质量双评估机制，对物业服务价格等级及物业企业服务质量进行专业评估，并增强评估结果的准强制性。评估价格或以每三年为一个评估周期，评估确定服务分级价格后，公开征求居民业主意见确定服务等级及价格，确定价格底线，形成动态调价机制。并每年对公共服务事项服务标准和服务质量进行专业化第三方监督评估并与征求居民年度满意度相结合，根据阶段性市场动态实际定价、调价机制，以确保物业服务企业公共服务事项的公共服务属性，并始终提供与服务质价相符的服务质量和水平。

（三）优化整合区域内服务主体，建立老旧小区有机更新新机制

为确保社区各方利益的协调机制有效，属地政府部门要主动作为充分发挥党建统领作用，明确主体责任，整合规范有自我发展和保障能力的公共服务提供企业或物业企业。解决老旧小区公共区域无人托底，单位小、散、乱，标准不高、服务实力不强等问题。当前老旧小区有机更新成为中央乃至地方施政的重要民生事项，以政府老旧小区有机更新政策投入与引导市场化投融资相结合，进一步构建新模式、新机制具有理论指导和实践双重意义，按照“六治、七补、三规范”及“七有、五性”要求，以重点单位为龙头推行老旧小区“改管”结合模式，在综合提升环境功能的基础上，强化“改管一体化”服务提升，确保长效化、可持续是有效实现途径。

（四）引导老旧小区公共区域、公共事项管理服务一体化

针对多产权、多物业的无更新小区，理清管理权限边界权限责任，加快公共区域的公共服务事项立法，由自管会、业委会或街道社区等具有公共管理职能、职责的机构部门指导，加快推进物业公共区域统一选定实力较强的服务机构统一托底管理，各产权单位产权人按物权法和物业管理条例相关条款承担分摊面积的出资、协调、协助等义务。同时加大力度按照“政府奖一点、产权单位出一点、居民付一点、公共区域收一点”的 “四个一点”新模式，加快老旧小区公共区域由一家单位统一管理的步伐。目前，在北京市个别区县“四个一点”的具体实践中，效果良好。

（五）用好“街道吹哨部门报到”多主体参与机制，强化法治

相关立法部门和物业企业等社会实践主体要积极参与，主动作为持续深入调研、研究国家及区域性现行行政规章和法律法规的地方适用性问题，及时建议修改或依法修正、调整现行政规章及法律层面的冲突，正本清源，为依法治国构建良好的社会治理生态创造良好法制环境。

习总书记指出：“要积极发挥各级政府负责社会治理的职能，采取多种措施和途径，切实搞好公共服务、公共管理、公共安全，健全利益表达、利益协调、利益保护机制，不断提高社会治理社会化、法制化、智能化、专业化水平”。在依法治国框架下，基层是一切工作的落脚点，推动社会治理重心向基层下移，城市治理体系内应不存法外之地、规外之例。老旧小区及物业服务企业面临的困境和挑战广泛涉及民生和城市治理体系构建，是基层国家治理体系和治理能力的综合检验平台，需要我们全社会广泛参与，以法治精神全力突破基层社会治理“最后一公里”的法治困境和挑战，打破和扭转基层社区责任主体责任缺失、社区公共利益和公共秩序失序、专业部门职能条块分割职能止于社区、选择性执法、管理和执法死角和法规规章冲突及执法真空等问题。进一步全面理清老旧小区物业服务管理困境及落实针对性解决思路、措施，全面提高社区社会治理效能，补齐物业服务管理在老旧小区等社会治理层面深度参与的法治短板，不断贯彻新发展理念，提升治理能力，积极推进城市治理体系在实践中不断创新发展，形成新模式、新格局。